מלחמת "חרבות ברזל": כל מה שצריך לדעת על הכרזת מלחמה בישראל
מי הם חברי הקבינט המדיני-ביטחוני ומה עליהם לעשות לאחר הכרזת מלחמה ובמהלך המערכה? מה מקומם של הכנסת ושל הייעוץ המשפטי לממשלה בקבלת ההחלטה? כל השאלות והתשובות.
Photo by Yossi Zamir/Flash90
מעודכן נכון ליום 11 באוקטובר 2023
על-פי סעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה, הממשלה היא שאמורה להחליט בישראל על יציאה למלחמה או על נקיטת "פעולה צבאית משמעותית העלולה להביא, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה".
על-פי סעיף 40(א1) לחוק היסוד, ניתן לאצול את הסמכות להחליט על יציאה למלחמה לוועדת השרים לענייני בטחון לאומי ("הקבינט המדיני-בטחוני"), באופן קבוע או במקרה פרטני. הממשלה הסמיכה בעבר באופן קבוע את הקבינט לקבל החלטות מכוח סעיף 40(א). היישום של הסמכה זו במקרים פרטניים כפוף לכך שראש הממשלה קבע כי הדבר נדרש מטעמי בטחון, יחסי חוץ או סודיות.
בקבלת ההחלטה על יציאה למלחמה - מהחשובות שבהחלטות המתקבלות במדינה - יש מתח בין שתי תכליות סותרות: מחד-גיסא – הרצון בקבלת החלטות יעילה וסודית. תכלית זו תומכת בתהליך קבלת החלטות שאינו מחייב פורום נרחב. מאידך-גיסא – הרצון בלגיטימציה דמוקרטית שתבטא מגוון עמדות ציבוריות ביחס לנושא. תכלית זו תומכת בתהליך קבלת החלטות שיאפשר דיון מושכל שבו יוצגו עמדות שונות.
לכן נקבע בחוק כי החלטה על יציאה למלחמה (או על פעולה צבאית משמעותית שעלולה להביא למלחמה) מחייבת החלטת ממשלה, ולכל הפחות החלטת קבינט במקרים שבהם יש בכך צורך אמיתי, ואינה יכולה להתקבל על-ידי הצבא, או אפילו על-ידי ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד.
בפרקטיקה של ניהול המבצעים הצבאיים בשנים האחרונות, נוהג ראש הממשלה להסתפק בהחלטות קבינט ונמנע מלהביא את ההחלטה על יציאה למלחמה בפני הממשלה כולה.
על פי חוק הממשלה התשס"א -2001, על הממשלה להקים ועדת שרים לענייני בטחון לאומי. מכוח חוק חברים בה: ראש הממשלה (יו"ר), שר הבטחון, שר המשפטים, שר החוץ, השר לביטחון לאומי ושר האוצר. הממשלה יכולה להוסיף חברים לוועדה ובלבד שהמספר הכולל של החברים לא יעלה על מחצית חברי הממשלה. בממשלת ישראל ה- 37 (הנוכחית) חברים בוועדה, בנוסף לחברים על פי חוק, גם השרים: אבי דיכטר, רון דרמר, ישראל כץ ומירי רגב.
חוק יסוד: הממשלה אינו מגדיר את המונח "מלחמה", ואין כל הגדרה למלחמה בחוק אחר בישראל.
במשפט הבין-לאומי "מלחמה" מוגדרת כעימות מזוין בין שתי מדינות או יותר.בג"ץ 6204/06 ביילין נ' ראש ממשלת ישראל (1.8.2006). בפועל, במציאות חיינו, מרבית העימותים המזוינים שמדינת ישראל מעורבת בהם הינם נגד ארגוני טרור ולא נגד מדינות. עימותים מזוינים אלה עלולים לגבות מחיר דמים כבד של אזרחים ישראלים ואנשי כוחות ביטחון (וכן של אזרחים מצדו השני של המתרס) ולהם השלכות מרחיקות לכת על מדינת ישראל (במישורים המדיני, הגיאו-פוליטי, הכלכלי, ועוד).
דברי ההסבר שליוו את התיקון לסעיף 40(א) בשנת 2018, שקבע את הדרישה לאישור הממשלה גם ביחס לפעולה צבאית העלולה להוביל למלחמה, התייחסו בדיוק ל"השלכות כגון פגיעה משמעותית בביטחון הציבור, לרבות בעורף המדינה, גיוס מילואים נרחב, פגיעה ביחסי החוץ של המדינה, במשק המדינה או בהיבטים נוספים" כמאפיינים של "מלחמה". לפיכך, נראה שהחוק התכוון לכלול בהגדרת "מלחמה" גם מבצעים צבאיים משמעותיים מאוד מול ארגוני טרור כמו חמאס או חיזבאללה. עם זאת, כפי שיצוין בהמשך, הקבינט החליט שלא להכריז במפורש על יציאה למלחמה במסגרת מבצע "חרבות ברזל".
ההחלטה לצאת למבצעים צבאיים משמעותיים בזירה הפלסטינית הובאה בעבר לאישור הקבינט. חריגים לכך היו מבצע "עלות השחר" (אוגוסט 2022, תחת ממשלת בנט-לפיד) ולאחרונה מבצע "מגן וחץ" (מאי 2023, תחת הממשלה הנוכחית), שהיציאה אליהם נעשתה בהחלטה של ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד. היועצת המשפטית לממשלה גיבתה במקרים אלה את העמדה של ראש המשלה, לפיה אין חובה משפטית להביא את ההחלטה על יציאה למבצעים אלה לאישור הקבינט. לעמדת היועצת, ההחלטה המשפטית אם נדרש אישור הקבינט צריכה להיבחן לגופו של כל מקרה, בהתאם להערכה של גורמי המקצוע הביטחוניים. ביחס לשני המבצעים הללו היא שוכנעה, כי היציאה אליהם ביוזמת ישראל לא תוביל, בהסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, וזאת על-סמך חוות הדעת הביטחוניות שהוצגו לה.
החלטות אלו זכו לביקורת ניכרת,לעניין מבצע "עלות השחר" עמיחי כהן "מי יחליט מתי יוצאים למלחמה, ומהי בכלל מלחמה" YNET (9.8.2022); לעניין מבצע "מגן וחץ" ערן שמיר-בורר "2 אנשים החליטו על יציאה למבצע. הקבינט שוב התייתר" YNET (14.5.2023). בעיקר משום שהן הציבו רף גבוה יחסית בשאלה מהי "מלחמה", ובכך אפשרו מרחב תמרון גדול מדי לראש הממשלה להחליט באילו מקרים להתייעץ בפורום רחב יותר (קבינט או ממשלה).
בהתאם לסעיף 40(ג) לחוק יסוד: הממשלה, החלטה של הממשלה על יציאה למלחמה יש גם למסור בהקדם האפשרי לוועדת החוץ והבטחון של הכנסת (ואם התקבלה ההחלטה על-ידי הקבינט, תימסר הודעה על כך, בהקדם האפשרי, לממשלה ולוועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת). ראש הממשלה אמור גם למסור, בהקדם האפשרי, הודעה על כך גם למליאת הכנסת.חוק יסוד: הממשלה סעיף 40.
חוק יסוד: הממשלה אינו קובע במפורש כל סמכויות קונקרטיות לממשלה או לקבינט לאחר שכבר התקבלה ההכרעה על היציאה למלחמה.
הקבינט מתכנס על פי החלטת ראש הממשלה וללא מועדים קבועים (בדרך כלל, הממשלה קובעת בתקנון לעבודת הממשלה כי הקבינט יתכנס אחת לשבועיים, אלא אם כן החליט ראש הממשלה אחרת). החומר המועבר לחברי הקבינט וההכשרה שהם נדרשים לה נקבעים במידה רבה על-ידי ראש הממשלה והמטה לביטחון לאומי, ומשתנים על-פי עמדותיהם של המחזיקים בתפקידים אלו.
התוצאה היא לחץ של ראשי ממשלה ושרי ביטחון לדורותיהם, שממילא אינם ששים להגברת הפיקוח על פעולותיהם, לצמצום תפקידו של הקבינט.ערן שמיר-בורר ומירית שרעבי, "50 שנה אחרי מלחמת יום הכיפורים, הגיע הזמן להוציא את הביטחון מ״המטבחון״, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (24.9.2023) חולשתם של הקבינט והמטה לביטחון לאומי הותירה, למעשה, את עיקר קבלת ההחלטות בידי ראש הממשלה ושר הביטחון, ללא העומק והביקורת שדיונים משמעותיים בקבינט ראוי שיובילו אליהם.
הממשלה או הקבינט, להבדיל מפורום שנוצר אד-הוק ללא הסמכה מצד הממשלה או הקבינט, צריכים להיות מעורבים גם בקבלת ההחלטות המכריעות בעת הלחימה (למשל, החלטה על תמרון קרקעי, על כיבוש שטחי אויב, או על שינוי התכלית האסטרטגית של המבצע), וזאת מהטעמים הבאים:
- חוק יסוד: הצבא (סעיף 2(א)) קובע כי "הצבא נתון למרות הממשלה". ניהול מבצע צבאי בהיקף גדול בלי מעורבות של הממשלה (או הקבינט מטעמה) ירוקן את מרות הממשלה מתוכן.
- בדצמבר 2017 הוגשו לממשלה "המלצות הוועדה לעניין עבודת הקבינט המדיני-ביטחוני" (דוח ועדת עמידרור).המלצות הוועדה לעניין עבודת הקבינט המדיני בטחוני (כסלו תשע"ז – דצמבר 2016). בין היתר, מתייחס דוח ועדת עמידרור גם לתפקיד הקבינט בעת מלחמה, ולפי הידוע לנו חלק זה של הדוח אומץ על-ידי הקבינט בשנת 2017."הקבינט אימץ את המלצות ועדת עמידרור: יוקם גוף לעדכון שרי הקבינט" YNET (28-5-2017). המלצות הדוח בעניין זה מבקשות לאזן בין הצורך להבטיח ניהוג ופיקוח של הדרג המדיני של המבצע בדגש על המישור האסטרטגי, לבין הצורך לאפשר תהליך קבלת החלטות יעיל ומהיר במישור המבצעי-הטקטי. על פי המלצות הדוח, בעת לחימה תפקיד הקבינט צריך להיות:דוח ועדת עמידרור, עמ' 15.
- הגדרת התכלית האסטרטגית של המבצעים הצבאיים לאחר בחינת מספר חלופות רלוונטיות;
- מתן הנחיות מדיניות לדרג הצבאי, תוך הצבעה על היעדים שאותם הוא מבקש להשיג בסוף המערכה הצבאית והדגשת המגבלות שיש להתחשב בהן בעת ביצועה;
- עריכת בחינה מעמיקה, שמטרתה לוודא, כי התוכנית האופרטיבית מובילה למימוש התכלית המדינית, תוך איזון הסיכונים הקיימים באלטרנטיבות השונות ותוך הדגשת המשמעויות וההשלכות האפשריות של אלטרנטיבות אלו;
- הצבעה על מאמצים נוספים, משלימים, למאמץ הצבאי, שעל הדרג המדיני או גורמים ביצועיים נוספים לבצע על-מנת להגדיל את הסיכויים להצלחת המבצע, או כדי לסייע להשגת התכלית האסטרטגית.
כמו כן סברה הוועדה כי:
שינוי מהותי בתוכנית הלחימה, מעבר בין השלבים השונים בתוכנית או שינויים משמעותיים הנגזרים מההתפתחויות בזירה מחייבים את עדכון הקבינט, תוך הבהרת המשמעויות הנובעות מהשינוי.
התוקף המשפטי של ההמלצות של ועדת עמידרור חלש יחסית (הקבינט או הממשלה רשאים לשנות את ההחלטה על אימוץ ההמלצות הנ"ל). עם זאת, נראה כי המלצות ועדת עמידרור משקפות לא רק גישה מבצעית נכונה לניהול המערכה, אלא גם גישה עקרונית המשקפת מחויבות של מדינה דמוקרטית ללגיטימציה רחבה לניהול הפעולה הצבאית. הממשלה היא גוף בעל אחריות קולקטיבית וראוי שהממשלה, או לכל הפחות הקבינט, אפשרי שבסיוע פורום מצומצם יותר כ"קבינט מלחמה" , יממשו אחריות זו.
בדוח שפרסם מבקר המדינה בעקבות מערכת "צוק איתן", צוין כי ראש הממשלה הוא האחראי לוודא כי המידע הנחוץ מגיע באופן מסודר ומלא למקבלי ההחלטות בקבינט לצורך קבלת ההחלטה המיטבית בנושאי הביטחון. כמו כן, לרמטכ"ל קיימת האחריות להציג בפני הדרג המדיני מידע שיאפשר לו להתמודד בצורה הטובה ביותר עם האתגרים הביטחוניים עמם מתמודדת מדינת ישראל. עם זאת, יש להבהיר כי האחריות למעורבות היעילה של הקבינט חלה גם על חברי הקבינט עצמם.
ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי מלחמת לבנון השנייה בראשות השופט וינוגרד, ציינה כי שרי הקבינט צריכים לפקח על כך שראש הממשלה אכן מיישם את אחריותו לקיים עמם דיון משמעותי בענייני הביטחון הלאומי של מדינת ישראל, ועליהם לתבוע זאת ממנו אם דיון כזה לא מתקיים. חשוב מכך, שרי הקבינט צריכים להימנע מלאשר מהלכים מרחיקי לכת מבלי שהוצגה בפניהם תכנית פעולה המאפשרת קבלת החלטה מושכלת לגבי מהלכים כאלו.
חשוב לציין כי ועדת וינוגרד עמדה על כך שבמצבי משבר חמורים, חשוב שתהיה מעורבות סדירה וממוסדת של דרג ממשלתי מיומן ומנוסה, אפשרי שבדמות מוסד דמוי "קבינט מלחמה". גם ועדת אגרנט, אשר הוקמה בעקבות מלחמת יום הכיפורים, המליצה על הקמת צוות שרים מצומצם בראשות רה"מ להכרעה בעניינים דחופים הנוגעים לניהול המלחמה. יודגש, כי גוף זה צריך לפעול בהתבסס על הסמכה של הממשלה או הקבינט, וראוי לקבוע בבירור מה הן סמכויותיו בהשוואה לאלו של הקבינט. באשר ליחס שבין קבינט המלחמה לממשלה, ועדת אגרנט הבהירה כי שאלות יסוד, שאלות לטווח ארוך ושאלות בעלות חשיבות מיוחדת יוסיפו להיות שמורות לדיון ולהכרעה בממשלה במליאתה. ועדת וינוגרד הוסיפה כי "קבינט המלחמה" ייפגש בתכיפות לדיון במתווה המהלכים הכולל, כמו גם בסוגיות ספציפיות מרכזיות – בכפוף להנחיות הממשלה.
כפי שהובהר לעיל, פרשנות סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה, כמו גם תפקיד הקבינט בעת ניהול המערכה, הם נושאים שיש בהם מקום נרחב לפרשנות. בעבר הלא רחוק, מקובל היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה מחווה דעתו בנושאים אלו, וראשי הממשלה פעלו על-פי עצה זו. מדובר בסוגיה היורדת לשורש סדרי המשטר הדמוקרטי בישראל, המתייחסת למערכת היחסים במשולש העדין שקודקודיו ראש הממשלה, שרי הממשלה וכוחות הביטחון. מעורבותו של הייעוץ המשפטי לממשלה בפרשנות החוק היא חיונית לטובת השמירה על האיזונים הראויים, לרבות מניעת החשש שהחלטה על יציאה למבצע צבאי תתקבל מטעמים בלתי-ענייניים. חשש כזה, ואפילו מראית-עין שלו, רלוונטיים במיוחד בזמנים של חוסר יציבות פוליטית.
יש לקוות כי העמדה הלעומתית של הממשלה הנוכחית ביחס לייעוץ המשפטי לממשלה (כאשר ברקע גם צמצום הפיקוח השיפוטי בעילה של חוסר סבירות קיצוני במסגרת התיקון של חוק יסוד: השפיטה, תיקון שעלול להשליך על מעמד הייעוץ המשפטי לממשלה), לא תשפיע על הנכונות של ראש הממשלה ושל שרי הממשלה להישמע לייעוץ המשפטי לממשלה ביישום של סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה.
ביום 8.10.2023 החליט הקבינט על "נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות" החל ביום 7.10.2023 בשעה שש בבוקר, "בשל המלחמה שנכפתה על מדינת ישראל". וזאת לאחר שראש הממשלה השתכנע כי מטעמי ביטחון יש להביא את ההחלטה לאישור הקבינט ולא לאישור הממשלה.
ביום 11.10.2023 הוקמה ממשלת חירום לאומית. בהסכם להקמתה נקבע כי אל הקבינט הקיים יצורפו שרים של "המחנה הממלכתי. הקבינט יקים "קבינט ניהול מלחמה" וזאת על מנת לממש מבצעית את החלטות הקבינט. כלומר: ההחלטות העקרוניות באשר לניהול המלחמה יתקבלו בקבינט. כך למשל לגבי כניסה קרקעית לרצועת עזה, או פעילות משמעותיות ביותר במהלכו, וכך כמובן גם לגבי סיומה של המערכה קבינט ניהול המלחמה שיממש את החלטות הקבינט.
לקריאה נוספת על קבינט המלחמה: עמיחי כהן, "מהי משמעות הקמת קבינט מלחמה ל'חרבות ברזל' ומה תהיינה סמכויותיו?", 11.10.2023
