50 שנה אחרי מלחמת יום הכיפורים, הגיע הזמן להוציא את הביטחון מ״המטבחון״

ועדת אגרנט הצביעה על ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות בדרג המדיני בנושאים ביטחוניים, והדגישה את סמכות הממשלה להכריע בעניינים אלה; ואולם, גם בחלוף חמישה עשורים, עדיין לא הוסדר ולא הושג האיזון הראוי בין סמכות ראש הממשלה לבין שרי הקבינט, כפי שהוכח באירועים ביטחוניים לאורך השנים. יש להבהיר בחקיקה את סמכויות חברי הקבינט, ועד להסדרה החוקית על כלל הגורמים המעורבים לממש את אחריותם ולדרוש הבאת החלטות ביטחוניות בפני הקבינט.

צילום: סער יעקב, לע"מ

זמן קצר לאחר שוך הקרבות של מלחמת יום הכיפורים, הקימה הממשלה ועדת חקירה ממלכתית לחקר נסיבות פריצתה של המלחמה. בין העניינים אשר היו טעונים בירור על-ידי ועדת אגרנט היו ההערכות וההחלטות של הדרג המדיני ביחס למידע על מהלכי האויב וכוונותיו לפתוח במלחמה. ועדת החקירה מצאה כי הממשלה לא מילאה כראוי את תפקידה במסגרת קבלת ההחלטות הביטחוניות בתקופה שקדמה למלחמה. ועדת השרים בענייני ביטחון חדלה למעשה מלהתקיים, ולא הובא מידע מלא בפני שרי הממשלה, אלא בפני פורום לא-פורמלי מצומצם בהרבה – "המטבח" – וזאת, בין היתר, מטעמי ביטחון מידע.

ועדת אגרנט עמדה על הבעייתיות שבמידור שרי הממשלה והבהירה כי קבלת הכרעות נכונות בענייני ביטחון בעלי חשיבות עליונה מותנית בקבלת מידע מלא ובאורח שוטף. הוועדה קבעה כי ראש הממשלה רשאי אמנם להיוועץ בכל עת בבעלי תפקידים מתאימים, אך אסור שתיפגע סמכות הממשלה לדון ולהכריע בענייני הביטחון. היעדר הגדרה ברורה באשר לחלוקת הסמכויות, החובות והאחריות בענייני ביטחון בין שלוש הרשויות העוסקות בכך – הממשלה והעומד בראשה, שר הביטחון והרמטכ"ל – הכביד על אפקטיביות הפעולות הביטחוניות, גרע ממיקוד האחריות וגרם למבוכה בקרב הציבור.

הוראות חוק יסוד: הצבא, אשר נכתבו בעקבות מסקנות ועדת אגרנט, חידדו כי "הצבא נתון למרות הממשלה" כולה. בכך הובהר שהצבא אינו נתון למרותו של גורם אחד בלבד בממשלה - שר הביטחון או ראש הממשלה. מכיוון שהקבינט הוא זרועה הארוכה של הממשלה בסוגיות ביטחוניות, קבע בעבר מבקר המדינה כי הצבא נתון למרותו של הקבינט. בה בעת, החוק הותיר ללא מענה בעיות נוספות עליהן הצביעה ועדת החקירה. במשך העשורים שלאחר מכן נמצאו ליקויים שונים בתפקוד החסר של הדרג המדיני בקבלת החלטות ביטחוניות חשובות, ונעשו ניסיונות לחדד ולהבהיר מהו התפקיד של שרי הקבינט, בין היתר למול תפקידו של ראש הממשלה.

כך למשל, ועדת החקירה הממשלתית לבדיקת אירועי מלחמת לבנון השנייה בראשות השופט וינוגרד הדגישה כי מחובתו של ראש הממשלה להיעזר בכלים שנועדו לסייע לו בקבלת ההחלטות בתחום הביטחוני, לרבות בכלי הקבינט המדיני-ביטחוני. לפי ועדת וינוגרד, ראש הממשלה הוא האחראי לוודא כי המידע הנחוץ מגיע באופן מסודר ומלא למקבלי ההחלטות בקבינט לצורך קבלת ההחלטה המיטבית. שרי הקבינט, מצידם, צריכים לפקח על כך שראש הממשלה מיישם את אחריותו לקיים עמם דיון משמעותי בענייני הביטחון הלאומי של מדינת ישראל, ועליהם לתבוע זאת ממנו אם דיון כזה לא מתקיים. גם מבקר המדינה הסיק מסקנות דומות בדוח שפרסם בשנת 2017 בעקבות מערכת "צוק איתן" ברצועת עזה. המבקר המליץ לעגן בכתובים את סמכויות הקבינט ותפקידיו, לרבות סוגי המידע שנדרש למסור לקבינט, הנושאים המחייבים החלטת קבינט והמקרים שבהם חובה לכנסו או לעדכנו (זאת בשונה מהמלצות ועדת עמידרור, אשר מונתה על-ידי ראש הממשלה נתניהו בשנת 2016 לצורך בחינת עבודת הקבינט המדיני-ביטחוני).

אף-על-פי שלקחי מלחמות העבר הצביעו בבירור על הבעייתיות שבאי-הסדרת דרכי הפעולה של הממשלה בנושאי הביטחון, גם כיום אין בחקיקה הסדרה מספקת של סמכויות שרי הקבינט. ממשלות ישראל מגדירות לרוב את סמכויות הקבינט בהחלטות ממשלה, אשר ניתנות לשינוי על-פי צרכיה הפוליטיים של כל ממשלה, ובתקנון הממשלה, המצוי נמוך יחסית במדרג הנורמות החלות על השרים.

ואמנם, בהיעדר הסדרה, מחליט ראש הממשלה בענייני ביטחון לאומי כראות עיניו. ברצותו יכנס את הקבינט, וברצותו יימנע מכך, לעתים לאורך זמן וגם כאשר סוגיות קריטיות על הפרק. דוגמה בולטת לכך היתה היציאה למבצע "מגן וחץ" ברצועת עזה במאי שנה זו, מבלי שכונס הקבינט. ראש הממשלה נמנע לאורך זמן מלכנס את הקבינט גם בנושא כשירות ומוכנות צה"ל למלחמה על-רקע המחאה הנוכחית של משרתי המילואים. זאת, בניגוד להפצרות של ראשי מערכת הביטחון, אשר ביקשו למלא את חובתם ולשקף לשרי הממשלה את תמונת המצב בסוגיה חשובה זו. מידור שרי הקבינט מהמידע שבידי ראש הממשלה בעניין זה מונע מהם מידע שהוא חיוני לצורך קבלת החלטות בתקופה נפיצה במיוחד מבחינה ביטחונית, ומטשטש את הבנתם ביחס להשלכות הביטחוניות של מהלכי הממשלה לשינוי המשטר ומערכת המשפט בישראל.

בחלוף 50 שנים מאז מלחמת יום הכיפורים, יש מקום להבהיר בהקדם בחקיקה את סמכויות חברי הקבינט, באופן שיצור את האיזון הנדרש בין שרי הקבינט לבין העומד בראשו, ובין הדרג המדיני לבין גופי הביטחון. בתוך כך, ראוי להסדיר את תכיפות ונסיבות התכנסות הקבינט, את חובתם של השרים להקדיש את הזמן הדרוש לשם דיוני הקבינט ואת זכותם של השרים לדרוש את כינוסו לצורך דיון בסוגיה ביטחונית מסוימת. עד לתיקון כזה, יש לצפות מכלל הגורמים הרלוונטיים – ראש הממשלה, חברי הקבינט, הכנסת וראשי גופי הביטחון – כי יממשו את אחריותם ויתבעו שהחלטות בנושאי ביטחון יובאו בפני הקבינט. בחלוף 50 שנה מאז המלחמה הנוראה ההיא, הגיע הזמן שהקבינט המדיני-ביטחוני יחליף את "המטבח" של ראש הממשלה. שאם לא כן, מסקנות ועדת החקירה הבאה כבר רשומות על הקיר, בדם.