שיעור ההשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות: סקירת נתונים

שיעור ההשתתפות (הצבעה) בבחירות המקומיות בישראל עלה באופן משמעותי בבחירות 2018 ועמד בהן על 59.5%, אך הוא עדיין נמוך משיעור ההשתתפות בבחירות לכנסת • שיעור ההשתתפות גבוה במיוחד ברשויות הערביות (84.3%) וברשויות החרדיות (75.4%) • בדומה למדינות אחרות, גם בישראל שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות נוטה להיות נמוך יותר ככל שהרשות מונה יותר תושבים.

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

תודתנו נתונה לאסף הימן ויובל יעקוב ברטוב שסייעו בארגון מקורות המידע ובאיסופם.

א. החשיבות של שיעור ההשתתפות בבחירות

שיעור ההצבעה בבחירות – המכונה גם שיעור ההשתתפות בבחירות – הוא תופעה יסודית וחשובה במחקר של מוסדות פוליטיים והתנהגות בוחרים. הסיבה לכך היא, תחילה, שהשתתפות בבחירות, מהווה אינדיקציה ראשונית לרמת האמון שרוחשים האזרחים כלפי השיטה הדמוקרטית, באופן כללי, וכלפי התפקוד וההוגנות של המערכות במדינתם, באופן ספציפי. ניתן לשער שהבעת אמון בשיטה הדמוקרטית יש בה כדי להגדיל את הסיכוי לכך שהשלטון הנבחר יוכר כשלטון לגיטימי גם על-ידי מתנגדיו. אחרת, אם קבוצה גדולה של אזרחים נמנעת מהצבעה בבחירות, חבריה עשויים לומר כי הם אינם לוקחים חלק ב"משחק הדמוקרטי", ולכן גם אינם מחויבים כלפי השלטון הנבחר או כלפי אזרחים אחרים המשתייכים לקבוצות יריבות.עם זאת יש להודות שקישור זה אינו הכרחי, שכן בוחרים עשויים להטיל ספק בתוצאות הבחירות על אף השתתפותם, כמו במקרה של ההסתערות על גבעת הקפיטול בינואר 2021. בנוסף לכך, היקף ההשתתפות בבחירות יכול גם לשמש אינדיקציה לתחושת החוללות (agency) של האזרחים, כלומר לתחושה שיש ביכולתם להשפיע על עיצוב המציאות במדינתם.

קיימים מטרות וערכים נוספים שלאורם שיעור ההשתתפות הוא תופעה רבת חשיבות. ערך אחד שכזה הוא ייצוגיות. ככל ששיעור ההשתתפות גבוה יותר, הדבר לא רק מרחיב את היקף המימוש של זכות אזרחית-פוליטית בסיסית – הזכות לבחור – אלא הוא גם מגדיל את הסיכוי שימומש ערך הייצוגיות. שכן, ככל ששיעור הבוחרים מתקרב ל-100% כך גדלה הוודאות שהרכב הבוחרים ייעשה דומה להרכב האוכלוסייה בכללותה. אפשרות זו נכונה במיוחד במידה ששיעורי אי-הצבעה אינם אחידים בקרב קבוצות שונות; ובמידה שאין מדובר בשיטה אזורית חד-נציגית שבה גבולות אזורי הבחירה מחלקים את האוכלוסייה בצורה בלתי-אחידה. תועלת אחרת טמונה בכך ששיעור השתתפות גבוה משקף את העובדה שמערך הבחירות תיפקד כהלכה והיה תקין ונגיש; ושהבוחרים שהיו מעוניינים לממש את זכותם הדמוקרטית באמצעותו אמנם הצליחו לעשות כן, ללא קשר למקום מגוריהם, לגילם או למגבלה בריאותית.     

לכל אלו יש להוסיף את החשיבות האסטרטגית-תחרותית של שיעור ההשתתפות – מנקודת מבטם של מפלגות ומועמדים המתמודדים בבחירות. חשיבות זו טמונה בהנחה שעמדותיו והעדפותיו של רוב גדול בציבור הבוחרים הן יציבות למדי על פני זמן. משום כך, הצלחה בבחירות תלויה במקרים רבים ביכולתם של הצדדים המתחרים לגרום לתומכיהם הפוטנציאליים לצאת מביתם במועד הבחירות ולהצביע, או במילים אחרות, למצות את שיעור ההשתתפות בקרב קבוצת הבוחרים הרלוונטית. ככל שצדדים מתחרים מצליחים לעשות זאת במקביל, הרי שהדבר מיתרגם בהכרח להגדלת שיעור ההשתתפות הכולל. ממילא מובן כי שיעור ההשתתפות בבחירות קשור במישרין לסוגיית התחרות הפוליטית אותה תיארנו בסקירה קודמת.איתמר יקיר, אריאל פינקלשטיין ויחיאל נועם, "תחרות פוליטית בבחירות לרשויות המקומיות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2024.

ב. מתודולוגיה

לצורך בחינת נתוני שיעורי ההצבעה בבחירות המקומיות יש צורך בנתונים על מספר בעלי זכות ההצבעה ומספר המצביעים בכל רשות מקומית בנפרד. במסגרת יצירת מסד הנתונים לסקירה זו הצלחנו להגיע לנתונים על סבבי הבחירות שהתקיימו במועדן בשנים 2003, 2008, 2013 ו-2018.ישנם מקרים שבהם רשויות מקומיות מקיימות בחירות שלא במסגרת המועד הכללי – אם משום שנוסדו בין סבבי הבחירות, או בשל נסיבות נקודתיות כמו פרישה או פטירה של ראש הרשות. בעשור הראשון של המאה הנוכחית התופעה של "בחירות שלא במועדן" הייתה נפוצה יותר, ובהדרגה נעשה מאמץ לאחד את מועדי הבחירות, כך שבבחירות האחרונות של שנת 2018 נערכו בחירות כמעט בכל הרשויות המקומיות. מכיוון שההצבעה בבחירות לרשויות המקומיות היא כפולה – לראש הרשות ולמועצה – קיימים שני סוגים של נתוני שיעורי הצבעה. בפועל, מכיוון שההצבעה מתרחשת בו זמנית, הפערים ביניהם זניחים מאוד. נתונים על שיעורי הצבעה בסבבי הבחירות האחרונים זמינים יותר עבור הבחירות למועצה ולכן בחרנו להשתמש בנתונים אלו.

הבחירות למועצות האזוריות לא נערכו בעבר במועד אחד, כך שמועדי הבחירות במועצות אלו התקיימו בשנים 2004-2002, 2009-2007 ו-2013-2012. בסבב הבחירות האחרון (2018), נערכו הבחירות בכלל המועצות האזוריות במועד אחד, המשותף לבחירות בעיריות ובמועצות המקומיות. הנתונים שפרסם משרד הפנים על הבחירות למועצות האזוריות בעבר אינם מלאים ולכן איננו מתייחסים אליהם (כזכור, הבחירות למועצות אלו גם התקיימו במועד שונה משאר הרשויות). בבחירות 2018 התקיימו הבחירות בכל 54 המועצות האזוריות ביחד עם כלל הרשויות, ומשרד הפנים פרסם מידע על נתוני ההצבעה לראש הרשות ב-43 מועצות אזוריות (ב-11 מועצות אזוריות נוספות היה מועמד יחיד ולכן לא הייתה הצבעה לתפקיד ראש המועצה).

שיעורי ההצבעה המוצגים בסקירה זו מבוססים על ממוצעים משוקללים, כמקובל בנוגע להצגת שיעור ההצבעה. כלומר, שיעורי ההצבעה מבוססים על סכימת כל הרשויות המקומיות ביחד והצגת הנתונים ביחס למספר בעלי זכות הבחירה. לפיכך, כאשר מוצגים, למשל, נתונים על שיעור ההצבעה הכולל או שיעור ההצבעה ברשויות ערביות, הרי שלרשויות עם מספר תושבים גבוה יותר יש משקל גבוה יותר בקביעת שיעור ההצבעה.

לבסוף יש לציין כי אופן הפרסום של תוצאות הבחירות על ידי משרד הפנים איננו אחיד בין השנים השונות. המידע המוצג בסקירה זו מבוסס על אגרגציה של מקורות מידע שונים: קבצים מאוחדים, המכילים מידע על כלל הבחירות; וקבצים בודדים, הכוללים מידע על התוצאות ברשות יחידה. מקור הקבצים הנזכרים בפרסומים השונים של משרד הפנים.

ג. ממצאים

  המגמה על פני זמן והבדלים בין מגזרים בשיעור ההצבעה בבחירות המקומיות

עד 1973, הבחירות לרשויות המקומיות בישראל נערכו יחד עם הבחירות לכנסת, כך ששיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות היה כמעט זהה לשיעור ההשתתפות בבחירות הארציות. מאז 1977 הבחירות המקומיות נערכות בנפרד, ומאותה שנה שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות נמוך באופן משמעותי בהשוואה לשיעור ההשתתפות בבחירות הארציות.גל-נור ובלאנדר, 2014: 384. החל מבחירות 1993 בוטל יום השבתון בבחירות המקומיות, ומהלך זה לווה בירידה של כ-3% בשיעור ההצבעה (מ-59.5% ל-56.3%). בתחילת שנות ה-2000 חלה ירידה נוספת בשיעור ההצבעה לבחירות המקומיות והן עמדו בשלוש מערכות הבחירות בשנים 2003, 2008 ו-2013 על כ-50%. בבחירות 2018 עלה שיעור ההצבעה בבחירות המקומיות באופן ניכר עד ל-59.5%, וייתכן שלהחזרה של יום השבתון בבחירות המקומיות במועד בחירות זו הייתה תרומה לכך (להתווספות של המועצות האזוריות לשאר הרשויות בבחירות אלו לא הייתה השפעה ממשית על שיעורי ההצבעה). באופן כללי, לאורך השנים ניתן לזהות של פער בין 10% ל-20% בין שיעורי ההצבעה בבחירות הארציות לשיעורי ההצבעה בבחירות המקומיות (ראו תרשים 1).נתונים אלו מבוססים על הפרסומים הרשמיים של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ומשרד הפנים.

תרשים 1: שיעור ההשתתפות בבחירות הארציות ובבחירות המקומיות

 

בחלוקה לאשכול כלכלי ומגזר (תרשים 2), ניכר כי הגידול שחל בשיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות בין ארבעת הסבבים האחרונים מקורו ברשויות יהודיות, במיוחד באשכולות הביניים ובאשכולות הגבוהים. במקביל, חלה על-פני זמן ירידה קלה בשיעור ההשתתפות ברשויות הערביות, המצויות, רובן ככולן, בארבעת האשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים; אך הוא נותר גבוה באופן ניכר בהשוואה לרשויות היהודיות.

תרשים 2: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות, לפי אשכול חברת-כלכלי ומגזר

 

תרשים 3 מראה את הקשר בין שיעור ההשתתפות לבין המדד הכלכלי-חברתי בחלוקה למגזר – על-בסיס נתוני ארבעת סבבי הבחירות שהתקיימו בשנים 2018-2003. התרשים מעלה כי ברשויות הערביות מתקיים קשר חיובי בין המדד הכלכלי-חברתי לשיעור ההשתתפות: ברשויות חזקות יותר ההשתתפות נרחבת יותר. לעומת זאת, ברשויות יהודיות הקשר הוא שלילי: דווקא ברשויות החלשות יותר מבחינה כלכלית שיעור ההשתתפות גבוה יותר. ואולם, תמונה זו תופסת בחלקה הבדלים בין רשויות על פי גודלן (ראו להלן).

תרשים 3: שיעור ההשתתפות בבחירות אל מול ערך המדד החברתי-כלכלי בחלוקה למגזר, על-פני ארבעת הסבבים

 

תרשים 4 מראה כי בין שני סבבי הבחירות האחרונים חלה ירידה בשיעור ההשתתפות ברשויות הערביות לצד עלייה מקבילה ברשויות היהודיות. על אף הירידה הנזכרת שתועדה ברשויות הערביות, שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות ברשויות אלה היה ונותר גבוה מאוד, בהשוואה לשיעור המקביל בישובים יהודיים ובארבעת הסבבים האחרונים הוא נע סביב 84%, לעומת 50% בישובים היהודיים (ראו תרשים 5).תופעה זו תועדה ונבחנה לעומק על-ידי בן-בסט ודהן (2009). גם ברשויות החרדיות שיעור ההשתתפות היה גבוה למדי, ובשלושת הסבבים האחרונים הוא נע סביב 75% (ראו תרשים 6).

תרשים 4: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות, ברשויות ערביות וברשויות יהודיות

 

תרשים 5: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות, ברשויות ערביות וברשויות יהודיות, בארבעת הסבבים, 2018-2003

תרשים 6: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות, רשויות חרדיות לעומת רשויות יהודיות לא-חרדיות

 

  הפער בין שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות והארציות

תרשים 7 מראה את הקשר בין שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות לבין שיעור ההשתתפות בבחירות הארציות. התרשים מראה שהן בקרב הרשויות היהודיות והן בקרב הרשויות הערביות קשר זה הוא חיובי. כלומר, ככל ששיעור ההשתתפות בבחירות הארציות ברשות גבוה יותר כך גם שיעור ההשתתפות ברשות זו בבחירות המקומיות גבוה יותר (תופעה זו תועדה גם על-ידי בן-בסט, דהן וקלור, 2013 עבור שני סבבי הבחירות של 1998 ו-2003). בנוסף לכך, התרשים מראה שככלל (ובממוצע) שיעור ההצבעה בבחירות הארציות גבוה יותר ברשויות היהודיות (בהשוואה לשיעור המקביל ברשויות הערביות); ובבחירות המקומיות שיעור ההצבעה גבוה יותר ברשויות הערביות (בהשוואה ליהודיות). המשמעות של הקשר החיובי היא שהנטייה להשתתף במשחק הפוליטי היא אכן חזקה יותר ברשויות מקומיות מסוימות בהשוואה לרשויות מקומיות אחרות, שכן היא באה לידי ביטוי בשני סוגי הבחירות – גם אם בעוצמה שונה.

בהקשר זה יש לציין כי במדינות דמוקרטיות רבות, ולאורך עשרות שנים, שיעור ההשתתפות בבחירות הארציות, בכלל המדינה, היה גבוה בהשוואה לשיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות. תופעה זו הוסברה בין השאר באמצעות ההנחה שאזרחים חשים שהסוגיות החשובות באמת מוכרעות ברמה הארצית; אך גם על-ידי העובדה שמפלגות משקיעות משאבים רבים יותר בהוצאת מצביעים מהבית לקראת הבחירות הארציות (Morlan, 1984; Cancela & Geys, 2016). ואמנם, ברשויות היהודיות התמונה דומה למציאות שתועדה בדמוקרטיות רבות: ההשתתפות בבחירות המקומיות מצומצמת יותר מההשתתפות בבחירות הארציות. בעוד ששיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות נע סביב 60%, בבחירות הארציות הוא נע סביב 70% (ראו תרשים 1). השאלה הנשאלת היא מדוע ברשויות הערביות המצב הוא הפוך, כששיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות נע סביב 80% ובבחירות הארציות, שיעור זה נע סביב 50% בלבד?   

מספר השערות הועלו על-מנת להסביר תופעה זו, ובכללן: הרצון לפצות ברמה המקומית על ההשפעה המועטה יחסית של הציבור הערבי על הפוליטיקה והמדיניות ברמה הארצית, והזדהות חלשה יותר עם המדינה. בן-בסט ודהן (2009) בחנו השערות אלו והראו כי לא ניתן לאשש אותן לגבי ההצבעה ברשויות הערביות. לעומת זאת, הם מצאו תימוכין לתיאוריית הזהות החברתית כתיאוריה שיש בה להסביר הבדל זה. כלומר, לפי ממצאיהם, ההזדהות של הפרטים עם קבוצת ההשתייכות שלהם (במקרה זה: החמולה) מובילה לכך שיש למצביעים מוטיבציה שקבוצתם תנצח בבחירות גם מעבר לאינטרס האישי – שכן הם מפיקים תועלת גם מרווחתם של חברים אחרים בקבוצה. מוטיבציה זו מופעלת בצורה חזקה במקרה של הבחירות המקומיות אך אינה משמעותית במקרה של הבחירות הארציות העוסקות בענייניה של כלל המדינה.

תרשים 7: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות וברשויות הארציות, לפי מגזר הרשות*

 

  הקשר בין שיעור ההשתתפות לגודל הרשות

תרשימים 10-8 מציגים את הקשר בין שיעור ההשתתפות לבין גודל הרשות. באופן כללי, הקשר בין שני משתנים אלו הוא שלילי, כך במדינות אחרות וכך גם בישראל. ברשויות קטנות יותר שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות גבוה יותר בהשוואה לרשויות שמספר תושביהן גדול (ראו תרשים 8). ההסבר לכך טמון בין השאר בתחושה של "חוֹללות פוליטית", כלומר, (עוצמת) התחושה של האזרחים שביכולתם להשפיע על המציאות הפוליטית. תחושה זו חזקה יותר בקרב תושבי רשויות קטנות, אם משום שהמשקל היחסי של כל קול הוא גבוה יותר ברשויות קטנות, ואם משום שברשויות קטנות קיים סיכוי גבוה יותר שלתושבים תהיה היכרות אישית עם הנבחרים ועם נציגי הרשות (Dahl & Tufte, 1973; Morlan, 1984; McDonnell , 2020)השערה הפוכה היא שברשויות גדולות מעורבותן של מפלגות – מהרמה הארצית – היא חזקה יותר; בעוד שהרשויות הקטנות הן נידחות ושוליות יותר.. חשוב לציין כי במקרה של ישראל, הקשר השלילי בין גודל הרשות לבין שיעור ההצבעה ברשות נובע בעיקר מהרשויות היהודיות. לעומת זאת ברשויות הערביות קשר זה הוא חלש יותר, וברשויות החרדיות שמספרן אמנם קטן למדי הוא אינו ניכר.

לבסוף, תרשים 9 מראה את שיעורי ההצבעה בבחירות המקומיות – ברשויות שבהן 100 אלף תושבים או יותר. התרשים מראה את הערך הנמוך ביותר ואת הערך הגבוה ביותר בארבע מערכות הבחירות האחרונות (2018-2003). ניכרת העובדה שהרשויות המובילות הן רשויות חרדיות (בני ברק) או רשויות שבהן ציבור חרדי גדול (בית שמש ואשדוד). תרשים 10 מראה את שיעורי ההצבעה בבחירות המקומיות ברשויות המשתייכות לקבוצת הגודל הבאה (99-50 אלף תושבים). התרשים מראה שבאופן כללי שיעור ההצבעה בערים בגודל הבינוני גבוה בהשוואה לשיעור המקביל בקרב הערים הגדולות ביותר. בנוסף לכך, בולטת העובדה שחמש הערים המובילות הן ערביות או חרדיות.

תרשים 8: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות לפי גודל הרשות* ומגזר

תרשים 9: שיעורי ההצבעה בבחירות ברשויות שבהן 100 אלף תושבים או יותר* בארבעת הסבבים שהתקיימו בשנים 2018-2003

תרשים 10: שיעורי ההצבעה בבחירות ברשויות שבהן 99-50 אלף תושבים בארבעת הסבבים שהתקיימו בשנים 2018-2003

 

  השוואה בינלאומית

בתרשים 11 מוצג שיעור ההשתתפות בבחירות הארציות ובבחירות המקומיות בישראל ובמדינות אירופה – במערכות הבחירות המאוחרות ביותר שקיימים לגביהן נתונים (ברוב המקרים בין שנת 2017 לשנת 2019)הנתונים ממדינות אירופה מבוססים על: Gendźwiłł, Kjaer, & Steyvers, 2022. התרשים מראה שמתקיים מתאם בין שיעור ההשתתפות בבחירות הארציות לבין שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות. כלומר, מדינות אחדות בולטות בהשוואה לאחרות מבחינת הנטייה להשתתף בבחירות ובולטות זו באה לידי ביטוי הן ברמה הארצית והן ברמה המקומית. עוד ניתן לראות בתרשים שמבחינת ההשתתפות בבחירות – המקומיות והארציות – ישראל מצויה מעט מעל לאמצע קבוצת המדינות.

את המיקום הגבוה יחסית של ישראל בשנים אלה יש לראות גם על רקע הירידה שהורגשה בשיעור ההשתתפות בכמה מדינות לאורך שלושה עשורים – בזמן שבישראל המגמה על-פני זמן בשיעור ההשתתפות הייתה מעט יציבה יותר. בנוסף לכך יש לשים לב לשיעור הנמוך יחסית הרווח במדינות מזרח אירופה, מדינות הגוש הקומוניסטי לשעבר, שברבות מהן המוסדות והתרבות הדמוקרטיים עדיין מצויים בתהליך הדרגתי של הבשלה. ואמנם, השוואה של ישראל לקבוצות של מדינות אירופאיות – כפי שמראה תרשים 12 – מעלה ששיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות בישראל  נמוך בהשוואה למדינות צפון ומערב אירופה; היה נמוך עד לאחרונה בהשוואה למדינות דרום אירופה; ועל פני זמן הוא מצוי בשיעורים דומים לאלו הרווחים במדינות מזרח-אירופה. 

תרשים 11: שיעור ההשתתפות בבחירות הארציות והמקומיות, סוף העשור השני של המאה הנוכחית

תרשים 12: שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות על-פני זמן: ישראל בהשוואה לארבע קבוצות מדינות אירופאיות

 

ד. סיכום

בסקירה זו בחנו את שיעור ההשתתפות (שיעור ההצבעה) בבחירות לרשויות המקומיות – בחלוקה לתקופות ובחלוקה לסוגים שונים של רשויות. הראינו כי שיעור ההשתתפות בבחירות עלה לאורך השנים בהדרגה ובבחירות האחרונות הגיע ל-59.5%. שיעור ההשתתפות בבחירות גבוה יותר ברשויות חרדיות בהשוואה לשאר הרשויות היהודיות (בדומה למצב בבחירות הארציות), וגבוה במיוחד ברשויות הערביות (בשונה מן המצב בבחירות הארציות). שיעור ההשתתפות נוטה להיות נמוך יותר ככל שברשות ישנו מספר תושבים גבוה יותר, וגם בעניין זה המקרה הישראלי דומה למצב המקביל במדינות דמוקרטיות אחרות, במיוחד ברשויות מקומיות יהודיות.

להורדת הסקירה המלאה >>

מקורות