ממשלה פריטטית- המצאה ישראלית?
אף שהממשלה הפריטטית שהוקמה כאן אחרי בחירות מרץ 2020 היא סוג של ממשלת אחדות, היא גם דגם ייחודי וחדש, שמהווה למעשה שתי ממשלות נפרדות ונשענת על מנגנון הרוטציה. מה המשמעות של ממשלה פריטטית, אילו תקדימים קדמו לה ומה קורה בעולם?
Flash 90
"ממשלה פריטטית" (paritas בלטינית) בנוסח ממשלת ישראל הנוכחית (ה-35), היא המצאה ישראלית, שפירושה מתן יחסי כוחות שוויוניים לשתי קבוצות בתוך הממשלה.
בפוליטיקה, השימוש העיקרי במילה פריטטיות נעשית בהקשר המגדרי – ייצוג שווה של נשים וגברים בגוף מסוים. אבל בהקשרים אחרים, לעתים קרובות נעשה שימוש במושג פריטטי כדי לתאר מוסד שבו מספר הנציגים של קבוצות שונות וזכויות ההצבעה שלהן שווים. לדוגמה, בעולם יחסי העבודה, "ועדה פריטטית" היא ועדה שמורכבת ממספר שווה של נציגי ארגון העובדים והמעסיקים, ובכל מקרה לכל צד יש כוח הצבעה שווה. מטרת המבנה הפריטטי היא לחייב את הצדדים השונים לקיים הידברות ולהגיע לפשרות והסכמות – שכן אף צד לא יכול לקבל החלטות ללא הסכמת הצד השני. הממשלה הפריטטית הנוכחית בישראל מתבססת על עקרונות דומים.
לאחר הבחירות לכנסת ה-23, שנערכו במרץ 2020, שוב היה נראה שיחסי הכוחות בכנסת לא יאפשרו הקמת ממשלה (בדומה לתוצאות בחירות אפריל וספטמבר 2019), וישראל תיגרר לבחירות נוספות באופן מיידי. "גוש הימין" מנה 58 חברי כנסת; "גוש המרכז-שמאל" מנה 62 חברי כנסת, אך 15 מתוכם היו חברי הרשימה המשותפת, ולפחות חלק מחברי גוש זה סירבו לצרף את הרשימה המשותפת לקואליציה או אף להקים ממשלה הנתמכת על ידה מבחוץ. הפתרון הטבעי היה הקמת ממשלת אחדות, תוך הסכמה על רוטציה בין בנימין נתניהו לבני גנץ, מנהיגי שני הגושים – כפי שעשו הליכוד בראשות יצחק שמיר והמערך בראשות שמעון פרס לאחר בחירות 1984. למעשה, הליכוד וכחול לבן יכלו להקים ממשלת אחדות לבדן, היות והיו להן ביחד 69 מנדטים. אך חוסר האמון בין הצדדים וההליכים הפליליים נגד נתניהו מנעו הקמת ממשלה כזו. מצד שני, לאור המשבר הבריאותי והכלכלי שנגרם בשל מגיפת הקורונה, בחירות נוספות, שפירושן המשך כהונתה של ממשלת מעבר בעלת סמכויות מוגבלות – נראו אף הן פתרון בלתי-סביר.
כך נוצר הדגם המשטרי החדש של ממשלה פריטטית אשר התאפשר באמצעות תיקון מספר 8 לחוק יסוד: הממשלה. דגם זה נקרא לפי החוק "ממשלת חילופים".
ממשלת החילופים נבנתה על בסיס עקרונות הדומים לאלה של ועדה פריטטית – שתי קבוצות בעלות מספר נציגים שווה וכוח הצבעה שווה. עקרונות אלה באו לידי ביטוי מובהק בסעיף 13א(ד)(1) לחוק יסוד: הממשלה, הקובע ש"מספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה יהיה שווה למספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה החלופי", וגם אם מספר השרים בכל גוש אינו זהה (כפי שאכן קרה בפועל) – לשני הגושים יהיה כוח הצבעה שווה, לפי מנגנון שתקבע הממשלה (כללים אלה חלים ככלל גם על ועדות שרים). עיקרון הפריטטיות, כלומר השוויון בין הגושים, בא לידי ביטוי גם בכך שרק ראש הגוש יוכל לפטר בעצמו שרים מהגוש שלו. כל ראש גוש גם יקבל זכות וטו על החלטות חשובות של ראש הגוש השני. לדוגמה, אם עד היום ראש הממשלה היה יכול לפזר את הכנסת (בהסכמת הנשיא), עתה נדרשה הסכמת ראש הממשלה החלופי לכך.
ממשלת אחדות (באנגלית - grand coalition) היא ממשלת קואליציה הכוללת בתוכה לפחות את שתי המפלגות המרכזיות במערכת הפוליטית, אלו הנתפסות בתור החלופות השלטוניות.על ממשלות אחדות בישראל ובעולם, ראו: עופר קניג ודנה בלאנדר, "ממשלת אחדות לשעת חירום", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 16.3.2020.
ממשלת אחדות בדרך כלל מוקמת בשתי נסיבות: בשעת חירום לאומית ו/או כפתרון למבוי סתום פוליטי. בכל הנוגע לשעת חירום – ממשלת האחדות יוצרת בסיס של סולידריות ומספקת למערכת הפוליטית "פסק זמן" המאפשר קבלת הכרעות, לעתים משמעותיות וכבדות משקל, המצויות בקונצנזוס לאומי. מבוי סתום פוליטי נגרם בשל חוסר יכולתה של אחת משתי המפלגות המרכזיות להקים "קואליציה צרה", ולעתים משום שמפלגה מרכזית נרתעת משיתוף פעולה עם מפלגה קיצונית, הדרוש לצורך הקמת קואליציה צרה.
לצד היתרונות הנוגעים להתמודדות עם מצב חירום ולפתרון מבוי סתום פוליטי, ממשלת אחדות מחלישה את הצורך במשמעת קואליציונית נוקשה, מה שעשוי לאפשר שיתוף פעולה בין חברי האופוזיציה והקואליציה שלא מתאפשר בממשלות צרות. לעומת זאת, יש לה גם חסרונות וסכנות – לדוגמה החלשת האופוזיציה, שהופכת להיות קטנה, ובכך גם עלולה להיפגע יכולת הפיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת. כמו כן, ממשלת אחדות עלולה להתאפיין בקיפאון בשל חילוקי הדעות בין השותפות הקואליציוניות המרכזיות.
ממשלת אחדות אינה נפוצה בדמוקרטיות מבוססות – אך גם אינה נדירה. דוגמאות בולטות הן ממשלות האחדות שקמו בכמה דמוקרטיות אירופאיות במהלך מלחמת העולם השנייה – בבריטניה, שאינה מורגלת בממשלות אחדות, קמה ממשלה שכללה כמעט את כל הזרמים הפוליטיים (Churchill’s war ministry). באוסטריה יש מסורת מפותחת של ממשלות אחדות – החל מזו של 1966-1945, שכללה את שתי המפלגות הגדולות, מפלגת העם (ÖVP) במרכז-ימין והסוציאל-דמוקרטים (SPÖ) במרכז-שמאל, ומטרתה הייתה לשקם את אוסטריה ממאורעות מלחמת העולם; ועד ממשלה דומה שפעלה בשנים 2017-2007, בין היתר כדי למנוע את כניסתה של מפלגת החירות הימנית-קיצונית לממשלה. גם בגרמניה נפוצות לאחרונה ממשלות אחדות בין הנוצרים-דמוקרטים והסוציאל-דמוקרטיים – למעשה, מאז 2005 זהו הדגם הנפוץ של ממשלה – בעיקר בשל התחזקות מפלגות השמאל והימין הקיצוני, דבר שמקשה על הקמת ממשלה צרה בלעדיהן. באירלנד הוקמה ב-2020 לראשונה ממשלת אחדות, בהשתתפות 3 מפלגות – שתי מפלגות השלטון המסורתיות (Fine Gael ו-Fianna Fáil) והירוקים. הממשלה הוקמה לאור משבר הקורונה, וכן בשל הרצון להימנע מהקמת ממשלה עם מפלגת שין פיין הקיצונית, שהתחזקה בבחירות. ממשלה זו ייחודית גם בכך שהיא מבוססת על רוטציה: מנהיג הFine Gael- מכהן כראש ממשלה מיוני 2020, ולאחר שנתיים וחצי, בדצמבר 2022, צפוי מנהיג ה- Fianna Fáil להחליפו (כהונת הפרלמנט באירלנד נמשכת 5 שנים).
גם ממשלות האחדות שהוקמו בישראל היו כתוצאה ממצב חירום לאומי, תיקו פוליטי או שילוב בין השניים.
ממשלת האחדות הראשונה קמה ב-1967, כשגח"ל (וכן רפ"י) הצטרפה לממשלת אשכול לאור מה שנתפס כסכנה קיומית, ערב מלחמת ששת הימים. ממשלת האחדות הלאומית של 1984 הוקמה על רקע התיקו הפרלמנטרי בין שני הגושים הפוליטיים לאחר הבחירות. בזו האחרונה, אפשר היה לזהות מרכיבים פריטטיים, כמו קבינט פנימי פריטטי, בו קיימת זכות וטו הדדית, ורוטציה במשרת ראש הממשלה. לממשלה זו היו הישגים בולטים: הקטנת שיעור האינפלציה והסגת צה"ל מעומק שטחה של לבנון אל רצועת ביטחון צרה. גם בבחירות 1988 הוביל התיקו הפוליטי להקמת ממשלת אחדות, אם כי היא לא הייתה מבוססת על רוטציה (יצחק שמיר עמד בראשה), וגם לא החזיקה מעמד זמן רב אלא התפרקה כחלק מ"התרגיל המסריח" בשנת 1990.
הממשלה הפריטטית של הליכוד וכחול ולבן היא סוג של ממשלת אחדות בהשתתפות שתי הסיעות שהיוו חלופה שלטונית בבחירות מרץ 2020. עם זאת, ראוי לציין שכחול-לבן שנכנסה לממשלה הייתה שונה באופן מהותי מסיעת כחול-לבן שנבחרה לכנסת: בין הבחירות לבין הצטרפותה לממשלה התפצלו ממנה יש עתיד ותל"ם (לאחר מכן התפצלו 2 חברים נוספים מתל"ם והקימו את דרך ארץ), שהתנגדו להקמת ממשלת האחדות, וכתוצאה מכך היא קטנה מ-33 מנדטים אחרי הבחירות ל-15 מנדטים בעת הקמת הממשלה, ולא הייתה הסיעה השנייה בגודלה (סיעת יש עתיד-תל"ם מנתה 16 מנדטים). הנסיבות שבעטיין הוקמה ממשלת האחדות הזו הן במידה רבה הנסיבות הנפוצות: שעת משבר לאומי – המשבר הבריאותי והכלכלי הנובע ממגפת הקורונה; ותיקו פוליטי, שלא אפשר לליכוד או לכחול-לבן להקים ממשלה צרה.
אף שהממשלה הפריטטית היא סוג של ממשלת אחדות, היא גם דגם ייחודי וחדש:
- רוטציה – הממשלה הפריטטית בישראל מתבססת על רוטציה בתפקיד ראש הממשלה. זהו מנגנון נדיר ביותר בדמוקרטיות מבוססות. מלבד ישראל, אפשר לציין את הדוגמה יוצאת הדופן של הממשלה הנוכחית באירלנד. גם בשווייץ מתקיימת רוטציה בתפקיד המקביל לראש הממשלה, שנקרא נשיא הקונפדרציה השוויצרית, אך מדובר בדגם משטרי שונה לגמרי. מבלי להיכנס לעובי הקורה נציין שממשלת שווייץ מונה 7 חברים בלבד, המייצגים מפלגות שונות ויריבות, ובכל שנה היא בוחרת נשיא חדש. לא נקבע מראש, בוודאי שלא בחוק, מי יהיו ראשי הממשלה השונים במהלך הכהונה.
- שתי ממשלות נפרדות בממשלה אחת – הממשלה הפריטטית מורכבת משני גושים בעלי מספר שרים שווה או לפחות כוח הצבעה שווה וזכות וטו הדדית, ולמעשה מתפקדת כשתי ממשלות נפרדות בתוך ממשלה אחת.
- שינוי כללי המשחק לצרכים פוליטיים – הקמת הממשלה הפריטטית בישראל התבססה על תיקונים חוקתיים משמעותיים ביותר, בין היתר בחוק יסוד: הממשלה ובחוק יסוד: הכנסת. לעומת זאת, ההסכם ההיסטורי באירלנד הושג מבלי לשנות ולו סעיף אחד בחוקה, במידה רבה בדומה לרוטציה שעליה הוסכם בישראל לאחר בחירות 1984.להשוואה בין ממשלת האחדות בישראל ובאירלנד, ראו: עופר קניג, "הקמת הממשלה בישראל ובאירלנד: מצאו את ההבדלים", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 26.7.2020.
על התיקונים בחוקי היסוד שאפשרו את הקמת ממשלת החילופים הפריטטית כבר נמתחה ביקורת עזה:ראו גם חוות דעת של חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה על התיקונים שאפשרו את הקמת ממשלת החילופים, מיום 25.4.2020. מדובר בתיקונים שנעשו לצרכים פוליטיים ופרסונליים מיידיים, תוך רמיסת נורמות שלטוניות, בהליך נמהר ורדוד ומבלי לקיים דיון הולם בהשלכות המשטריות. בכך הם החריפו את אחת התופעות הבעייתיות ביותר בדמוקרטיה הישראלית בשנים האחרונות – זילות כללי המשחק הפוליטיים, כפי שבא לידי ביטוי בשינוי התכוף (בוודאי בהשוואה לדמוקרטיות מבוססות אחרות) בעקרונות החוקתיים הקבועים אצלנו בחוקי היסוד.ראו: עמיר פוקס, "השינויים התכופים בחוקי היסוד", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 17.1.2021.
גם במבחן התוצאה, המנגנון הפריטטי נכשל. ראשית כל, הממשלה והכנסת התפרקו לאחר זמן קצר ביותר, ועוד לפני מימוש הרוטציה. לא פחות חשוב – הממשלה ה-35 התאפיינה בעיקר בשיתוק.להרחבה, ראו עמיר פוקס, "ממשלת חירום או שיתוק מערכתי", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 21.12.2020. במקום לקדם תהליכי קבלת החלטות המבוססים על הידברות, פשרות והסכמות, כפי שאמור מוסד פריטטי לפעול במיטבו, היחסים בין שני הגושים, ובפרט בין נתניהו וגנץ, הלכו והחריפו לאורך כהונת הממשלה והתאפיינו בקונפליקטים מתמידים. במקום הידברות בחרו שני הצדדים לנטרל זה את זה בממשלה ובוועדות השרים, שכלל לא התכנסו או התקשו לקבל החלטות (מלבד החלטות הנוגעות למשבר הקורונה). כך למשל, בכל הנוגע לחקיקה: משום שברירת המחדל היא שהקואליציה מתנגדת לכל חוק שלא עובר בוועדת השרים לחקיקה, יצא שהקואליציה, באופן אוטומטי, התנגדה כמעט לכל הצעת חקיקה בכנסת, ולא קידמה הצעות (כאמור, אלא בעניינים שנגעו לקורונה). השיתוק בחקיקה הגיע לשיא בכל הנוגע לתקציב המדינה, שלא אושר. הקיפאון התפקודי גם מנע או עיכב אישור מינויים רבים, הן בשירות הציבורי (למשל פרקליט מדינה) והן בממשלה עצמה (למשל – לא מונה שר משפטים גם לאחר שהסתיימה כהונתו הזמנית של גנץ בפקיד באפריל 2021). הקיפאון בהחלטות ממשלה, חקיקה ומינויים בולט במיוחד משום שהוא החל למעשה כבר מפיזור הכנסת ה-20 בסוף 2019. הממשלה אפילו לא הצליחה לקבוע מנגנון המעניק כוח הצבעה שווה בממשלה לשני הגושים אם מספר השרים שלהם אינו שווה, כפי שמתחייב מהתיקון לחוק יסוד: הממשלה.
ואף על פי כן, עוד מוקדם להיפרד לשלום מדגם זה. אף שיש קונצנזוס שהממשלה ה-35 הפריטטית נכשלה, נכון לכתיבת שורות אלה (אפריל 2021) היא עדיין הממשלה המכהנת. וייתכן שאם לא תקום ממשלה, וניגרר לבחירות נוספות – ממשלה זו תלווה אותנו עוד זמן רב.
יתר על כן, במסגרת ההצעות והדיונים הנוגעים להקמת ממשלה חדשה לאחר בחירות מרץ 2021, עולה גם האפשרות שהממשלה החדשה שתקום, ממשלת ישראל ה-36, תהיה ממשלת רוטציה: במסגרת ממשלת ימין – רוטציה בין נתניהו לבנט; ובמסגרת "ממשלת שינוי", הכוללת מפלגות ימין, מרכז ושמאל – רוטציה בין לפיד לבנט.
כאמור, ממשלת רוטציה לא חייבת להיות ממשלה פריטטית או ממשלת חילופים. היא יכולה להתבסס על הסכם שאינו מעוגן בחוק בין הצדדים, כפי שקרה בממשלות שקמו בישראל ב-1984 ובאירלנד בשנה שעברה. אבל אין לשלול את האפשרות שבשל נסיבות כמו חוסר אמון בין הצדדים, נבחרי הציבור יעדיפו גם הפעם להקים את הדגם הייחודי הזה של ממשלה פריטטית, כלומר ממשלת חילופים.