ממשלת אחדות לשעת חירום?
אחרי שלושה סבבי בחירות רצופים, המערכת הפוליטית עדיין מסרבת להגיע להכרעה. האם משבר נגיף הקורונה הוא שיביא להקמת ממשלת אחדות ולסיום הפלונטר? מהם התרחישים האפשריים העומדים בפנינו, ומהם סיכויי ההישרדות של ממשלה כזו, אם תקום?
Flash 90
המציאות עולה על כל דמיון. התפשטות מגפת וירוס הקורונה יצרה מציאות חדשה ולא מוכרת, והזירה הפוליטית לא נותרה בבידוד. אפשרויות שנראו בלתי מתקבלות על הדעת לפני המשבר, הופכות אפשריות לנוכח המצב. אחת מהן היא הקמת ממשלת אחדות, צעד אותו מקדם במרץ ראש הממשלה נתניהו. ממשלת אחדות היא בדרך כלל פתרון שנועד להתמודד עם מצבי משבר חמורים או מצבים של מבוי סתום פוליטי.
עד עכשיו משבר הקורונה לא הוביל אף מדינה להקמת ממשלת אחדות לטיפול במצב החירום. אם כי ישנן, כפי שנראה, מספר מדינות שבהן מכהנת ממשלת אחדות בשל נסיבות פוליטיות. אולם בישראל, לאחר סבב הבחירות השלישי במרץ 2020, התלכדו נסיבות החירום עם הנסיבות הפוליטיות. המצב בישראל חריג בהשוואה למדינות האחרות: רגע לאחר בחירות שלישיות ללא הכרעה חד משמעית, כאשר "שעון החול" להקמת ממשלה חדשה יתחיל לתקתק בימים הקרובים מהרגע שנשיא המדינה יטיל על מועמד להרכיב ממשלה. סד הזמנים הקבוע בחוק עשוי לשמש מנוף לחץ אפקטיבי בעיקר בידי נתניהו, שכן אם לא תקום ממשלה, לא ניתן יהיה לקיים בתנאים הנוכחיים בחירות נוספות בשל איום הקורונה.
האם ממשלת אחדות היא פתרון חירום אפשרי או רצוי בעת הזאת? סקירה זו תבהיר מהי ממשלת אחדות, תביא דוגמאות מהעולם ומישראל לממשלות כאלה, ותבחן את התסריטים האפשריים להקמת ממשלת אחדות לנוכח המשבר הפוליטי והקורונה.
ממשלת אחדות (המונח הרווח בדמוקרטיות רבות הוא "קואליציה גדולה", grand coalition) היא סוג מיוחד של ממשלה קואליציונית בעלת בסיס רחב ביותר. קואליציה זו מתאפיינת בכך שהיא כוללת בתוכה לפחות את שתי המפלגות המרכזיות במערכת הפוליטית (כמעט תמיד מדובר גם בשתי הגדולות), אלו הנתפסות בתור החלופות השלטוניות.
שיתוף פעולה בין שני הכוחות הפוליטיים המרכזיים, אלה שבימים כתיקונם מהווים "יריבים מושבעים", הוא אמנם חריג אך בהיסטוריה הפוליטית של דמוקרטיות מבוססות יש כמה מקרים בולטים של ממשלות אחדות. שני גורמים מרכזיים מניעים את כינונן של ממשלות אחדות: שעת חירום לאומית, ופתרון למבוי סתום פוליטי.
ממשלת אחדות כמענה למצב חירום לאומי הן ממשלות של קונצנזוס, שקמו לנוכח משברי ביטחון או כלכלה חריפים במיוחד. מצבי משבר הם תנאי חשוב ליצירת המוטיבציה להקמת ממשלת אחדות, אך לא תנאי מספיק, שכן עצם היווצרותה של מציאות פוליטית מיוחדת היא זרז חשוב בנכונות המפלגות להשתתף בה. ממשלת האחדות יוצרת בסיס של סולידריות ומספקת למערכת הפוליטית "פסק זמן" המאפשר קבלת הכרעות המצויות בתחום הקונצנזוס הלאומי.
במקרים אחרים, ממשלות אחדות קמות בתור מענה למבוי סתום פוליטי שנוצר מבחירות שהניבו תוצאות לא-החלטיות או מרתיעה של שתי המפלגות המרכזיות לשתף פעולה ולתת לגיטימציה למפלגות קיצון. רתיעה זו "דוחפת" את המפלגות המרכזיות לשיתוף פעולה שהוא בגדר הרע במיעוטו.
לעצם קיומה של קואליציה גדולה במשטר פרלמנטרי קואליציוני עשויות להיות השלכות שונות של המערכת הפוליטית. הממשלה מגדילה את עצמתה שכן היא נשענת על קואליציה רחבה, והאופוזיציה הפרלמנטרית הופכת לקטנה במיוחד ולנטולת עוצמה. מצב שכזה מנטרל את האחריות הפרלמנטרית, והרשות המחוקקת נתפסת בעיני הרשות המבצעת - שמפקיעה את נקודת המשען של הדיון הפרלמנטרי ואת העשייה הפרלמנטרית, כ"חותמת גומי". מנגד, עצם קיומה של תמיכה רחבה בקואליציה מחליש את הצורך במשמעת קואליציונית נוקשה, מה שעשוי לאפשר לחברי קואליציה לפעול בשיתוף עם חברי אופוזיציה באופן שלא היה מתאפשר אילו היו יחסי האופוזיציה והקואליציה מאוזנים יותר. מאפיין נוסף הנגזר מעצם קיומה של "קואליציה גדולה" היא שבעוד ההסכמה הקואליציונית הרחבה מספקת משענת יציבה לנקיטת צעדים חריפים בשעת משבר, מנגד היא עלולה ליצור קיבעון בפעולת הממשלה, משום שחילוקי דעות בין השותפות לקואליציה בעניינים מהותיים אחרים מנטרלים את יכולת ההכרעה של המערכת הפוליטית.
יתרה מכך, עצם קיומה של "קואליציה גדולה" אינו עולה בקנה אחד עם רכיבים מהותיים בדמוקרטיה, כמו תחרותיות, חופש הבחירה בין חלופות אידאולוגיות ומדיניות, מערך האיזונים והבלמים בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת וזהותן העצמאית של המפלגות.
בתקופת מלחמת העולם השנייה קמו במדינות שונות באירופה קואליציות לאומיות כדי להתמודד עם משבר המלחמה. המפורסמת שבהן הייתה ממשלת האחדות של ווינסטון צ'רצ'יל (ידוע בבריטניה כ-Churchill’s war cabinet), שאיחדה כמעט את כל הפוליטיקאים ונהנתה מתמיכתו של כלל הציבור הבריטי. ייחודה של ממשלת אחדות זו היה שהיא הוקמה במדינה שלא הייתה מורגלת בממשלות קואליציוניות.
בין השנים 1966-1945 שלטה באוסטריה "קואליציה גדולה" שכללה את שתי המפלגות הגדולות מפלגת העם (ÖVP) במרכז-ימין והסוציאל-דמוקרטים (SPÖ) במרכז-שמאל. תכלית הקמתה הייתה לשקם את אוסטריה ממאורעות מלחמת העולם. בשנת 1987 קמה מחדש הקואליציה הגדולה כדי להשיג לגיטימציה לצעדים כלכליים וחברתיים לא פופולריים. קואליציה זו חודשה כמה פעמים מאז (האחרונות מתוכן כיהנו בין 2007 ל-2017) בעיקר כצעד מניעתי שנועד להותיר את מפלגת החרות הקיצונית מחוץ לממשלה.
בגרמניה כוננה לראשונה "קואליציה גדולה" בשנים 1969-1966, תכליתה הייתה להשיב את האמון בשגשוגה הכלכלי של גרמניה לנוכח המשבר שפקד אותה. הקואליציה הגדולה הורכבה משתי המפלגות הגדולות, הנוצרים-דמוקרטים (CDU/CSU) והסוציאל-דמוקרטים (SPD). מאז שנת 2005 ממשלות אחדות הן הדפוס הנפוץ בגרמניה - 3 מבין 4 הממשלות שהוקמו מאז היו כאלה. התחזקות מפלגות הקיצון ("השמאל" בשמאל הקיצוני, ואלטרנטיבה לגרמניה בימין הקיצוני) שאינן נחשבות לשותפות לגיטימיות לשלטון, אילצו את היריבות המושבעות לשתף פעולה על אף חילוקי הדעות המהותיים ביניהן.
בימים אלה נמצאת אירלנד בשלב של גישושים קואליציוניים להקמת ממשלה. הבחירות שנערכו בפברואר 2020 חיזקו מאוד את מפלגת שין פיין הנתפסת בעיני מפלגות הזרם המתון כמפלגה קיצונית שאינה "כשרה" לשיתוף פעולה פוליטי. שתי המפלגות המרכזיות – יריבות מושבעות מאז מלחמת האזרחים של שנות העשרים – פתחו במגעים להקמת ממשלת אחדות תקדימית, מתוך רצון להותיר את שין פיין מחוץ למעגל ההשפעה ומתוך "אחריות לאומית" לטיפול במשבר הקורונה.
בדמוקרטיות אחרות המסורת והתרבות הפוליטית שוללות שיתוף פעולה של מפלגות יריבות במסגרת ממשלת אחדות. במדינות אלה (שוודיה, דנמרק, נורווגיה, קנדה, אוסטרליה, ספרד) נפוץ יותר הדפוס של ממשלות מיעוט.
מאז כינונה של מדינת ישראל כיהנו בה שלוש ממשלות אחדות מובהקות. באופן עקרוני, ממשלות האחדות התאפיינו מחד גיסא בכושר היגוי גבוה מול משברים לאומיים, ומאידך גיסא, נעדרו כושר היגוי בנושאים שמחוץ לתחום הקונצנזוס הלאומי. במהלך שנות השמונים קמו בישראל שתי ממשלות אחדות כתוצאה ממבוי סתום במערכת הפוליטית ולאו דווקא על רקע משבר לאומי. ממשלות האחדות הללו נולדו מתוך היעדר קונצנזוס, ולא על רקע של קונצנזוס. בשנות התשעים והאלפיים בשל השינויים במערכת המפלגתית, והיחלשותן של המפלגות הגדולות, המופע הקלאסי של ממשלות אחדות כקואליציה של שני הכוחות השלטוניים החלופיים התרוקן מתוכן.
ממשלת הליכוד הלאומי של 1967
ערב מלחמת ששת הימים הוקמה "ממשלת ליכוד לאומי" ("הליכוד" כתנועה פוליטית נוסדה רק ב-1973 כך שבזמן כינון הממשלה – מהונח שהודבק לה לא זוהה עם "הליכוד") כדי להתמודד עם מצב שנתפס כסכנה קיומית למדינת ישראל. הייתה זו מעין הרחבה אד הוק של הממשלה הקיימת בראשות לוי אשכול, שהוקמה לאחר בחירות 1965. אל בסיס הקואליציה הצטרפו גח"ל ורפ"י. לאחר בחירות 1969 המשיכה ממשלת האחדות לתפקד כממשלה קואליציונית לכל דבר במשך כשנה, עד לפרישתה של גח"ל בקיץ 1970 על רקע תכנית רוג'רס.
ממשלות האחדות הלאומית של 1984 (ממשלת הרוטציה)
ממשלת האחדות הוקמה על רקע התיקו הפרלמנטרי בין שני הגושים הפוליטיים לאחר הבחירות. כדי להבטיח את קיומה של ממשלת האחדות אומצו הסדרים אד-הוקים ייחודיים כמו קבינט פנימי פריטטי, בו קיימת זכות וטו הדדית, ורוטציה במשרת ראש הממשלה. הישגיה הבולטים של ממשלת האחדות היו הקטנת שיעור האינפלציה והסגת צה"ל מעומק שטחה של לבנון אל רצועת ביטחון צרה.
ממשלת האחדות לאחר בחירות 1988
היא תוצאה של החיפוש הקואליציוני אחר ה'רע במיעוטו'. ההקצנה הפוליטית ובעיקר התחזקותן של המפלגות החרדיות, כפי שהצטיירה מתוצאות הבחירות, עוררו גל של תמיכה ציבורית בהקמת ממשלת אחדות לאומית. בניגוד לקודמתה, ממשלה זו לא הייתה ממשלת רוטציה. היא כיהנה שנתיים בלבד וב-1990 התפרקה בעקבות "התרגיל המסריח"; לאחריה הוקמה ממשלה צרה בראשות הליכוד.
ממשלות "אחדות" בשנות ה-2000
שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה בשילוב עם שינויים דמוגרפיים בחברה הישראלית הביאו להחלשת המפלגות הגדולות ושינו את אופייה של מערכת המפלגות באופן שהקשה להצביע בבירור על 2 מפלגות מובהקות המהוות חלופות שלטוניות לאורך זמן. שינוי זה רוקן מתוכן את המשמעות של ממשלת "אחדות".
לפיכך, סיווגה של הממשלה שהקים אריאל שרון ב-2001 בתור ממשלת אחדות נתון במחלוקת. היא אמנם כללה את מה שנתפס גם אז כשתי החלופות השלטוניות, אך מפלגות אלו היו מצומקות וחלשות (הליכוד – עם 19 מנדטים וישראל אחת – עם מעט יותר). בינואר 2005 השתנה ההרכב הסיעתי של ממשלת שרון השנייה באופן ששוב כלל את שתי המפלגות המרכזיות דאז – הליכוד ומפלגת העבודה. משימתו העיקרית של הרכב זה (שכלל גם את יהדות התורה) הייתה להוציא אל הפועל את תכנית ההתנתקות.
הממשלה ה-31 (בראשות אולמרט) והממשלה ה-33 (ממשלת נתניהו השלישית) הכילו בתוכן את שתי הסיעות הגדולות בכנסת אך הן כבר לא נחשבו לממשלות אחדות מובהקות. בשני המקרים היה מדובר בפער מנדטים גדול בין המפלגה הראשונה לשנייה. במקרה הראשון – 29 לקדימה מול 19 לעבודה, ובמקרה השני – 31 לליכוד ביתנו מול 19 ליש עתיד. זאת ועוד, בשני המקרים לא היה מדובר בממשלות שגישרו על פערים אידיאולוגיים רחבים. שיתוף הפעולה בין קדימה למפלגת העבודה היה בבסיסו בין מפלגת מרכז למפלגת מרכז-שמאל. שיתוף הפעולה בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד היה בבסיסו בין רשימת ימין לבין מפלגת מרכז.
בארבע מערכות הבחירות האחרונות התרחשה חזרה למערכת מפלגתית דו-גושית שבה שתי חלופות שלטוניות ברורות. ב-2015 היו אלה הליכוד והמחנה הציוני, ובשנים 2019-20 היו אלה הליכוד וכחול לבן. בנסיבות כאלה חזר אל הדיון הציבורי השימוש בממשלת אחדות, תחילה כפתרון למבוי הסתום הפוליטי, ולאחרונה – גם על רקע מצב החרום שנגרם על-ידי משבר הקורונה.
כאמור, החל מבחירות 2015 אך בייחוד בשלוש הבחירות האחרונות חזרה מפת המפלגות הישראלית למבנה דו-גושי מובהק, באופן שהחייה מחדש את האפשרות של ממשלות אחדות. לאחר סבב הראשון של רצף הבחירות הנוכחי (אפריל 2019) הצדדים הנצים העדיפו שלא לחבור לממשלת אחדות, דבר שהוביל לבחירות נוספות בספטמבר 2019 שגם הן לא הפיקו רוב לאף אחד מהגושים. אחרי כשלון שני המועמדים להרכיב ממשלה, נגררה ישראל למערכת בחירות שלישית במרץ 2020, שגם בעקבותיה לא נראה שלאף אחד מהגושים יש רוב קואליציוני שיאפשר הרכבת ממשלה שתזכה באמון הכנסת.
עם התפשטות וירוס הקורונה ברחבי העולם וההכרה בכך שמדובר במשבר מתמשך החלו מגעים לכינון ממשלת אחדות, כשהמינוח בשיח הפוליטי הוא ממשלת חירום לאומית. אפשר לסרטט כמה תרחישים העומדים על הפרק בהקשר זה:
- ממשלת חירום לאומית עם רוטציה בתפקיד ראש הממשלה. בתסריט זה ייתכן שנתניהו, שתחילת משפטו נדחתה בשל השבתת בתי המשפט, יכהן ראשון ולאחר שנתיים יכהן בתפקיד בני גנץ. ממשלה כזו יכולה לכלול רק את שתי הסיעות הגדולות, או הרכב רחב יותר.
- ממשלת חירום לאומית בראשות נתניהו לתקופה קצובה. אפשרות אחרת שהועלתה היא ממשלת חירום שתכלול את כל מפלגות הבית. זהו תרחיש שלא היה כמוהו והוא נועד לתקופה מוגבלת מראש (כחצי שנה) כשלממשלה מנדט צר ומוגבל לנהל את משבר הקורונה.
- ממשלת חירום טכנוקרטית. כאן מדובר בדגם שבמסגרתו מסכימות שתי הסיעות הגדולות לתמוך בממשלה של "מומחים". כלומר המועמד שיוטל עליו התפקיד להקים את הממשלה יקים ממשלת מומחים, שתזכה לאמון הכנסת, וכך ימנע הצורך מקיום משא ומתן קולאיציוני. היתרון בהצעה הזו הוא שממשלת מומחים עשויה לעקוף בחלקם את המכשולים הפוליטיים, ותוכל לאפשר למשרדי הממשלה לפעול בעת חירום ולקבל החלטות מכריעות. ממשלות כאלה כיהנו במספר דמוקרטיות, כמו יוון ואיטליה (אלא שבהן ראש הממשלה היה "טכנוקרט", אדם לא פוליטי ולא מזוהה מפלגית).להרחבה, ראו https://www.idi.org.il/articles/30922
- אפשרות אחרת היא הארכת כהונתה של ממשלת המעבר. אפשרות זו "תקפיא" את המצב הקיים עד שיסתיים משבר הקורונה. לצורך מימוש אפשרות זו יש לשנות את חוק יסוד: הממשלה בהוראת שעה, כך שיעוכב לוח הזמנים של הליך הרכבת הממשלה. באופן כזה, הממשלה הנוכחית תוכל להמשיך לנהל את המשבר כממשלת מעבר מבלי להיות תחת איום ממשי של בחירות רביעיות. אפשרות כזאת גם תחסוך ממפלגת "כחול לבן" את הדילמה האם להצטרף לממשלת אחדות בראשות נתניהו ובכך להפר הבטחת בחירות.
על אף שקיימת כמיהה בציבור לממשלת אחדות, שיש בה מסר שעשוי להרגיע את הציבור בימים טרופים אלה, אין ערובה לכך שממשלה כזו תנהל טוב יותר את המשבר בשל מתחים פנימיים שעלולים להתגלע בתוכה. התועלת שבממשלת אחדות מוטלת בספק לנוכח חוסר האמון העמוק השורר בין השותפות הפוטנציאליות לממשלה כזו. החשש של אנשי כחול-לבן מניצול ציני של המצב על ידי נתניהו לטובת "הכשרת" כהונתו כראש ממשלה אינו מהווה בסיס איתן לשיתוף פעולה פורה לטובת הציבור.
שיקול נוסף שיש לתת עליו את הדעת הוא שממשלת אחדות פירושה קואליציה גדולה ואופוזיציה חלשה. דווקא במצב חירום שבו נוטלת לידיה הרשות המבצעת סמכויות רבות, מקבלת החלטות קריטיות לגורל הציבור, מרחיבה את יכולות האכיפה והמעקב שלה אחרי אזרחים, דרושה אופוזיציה משמעותית שתוכל לבקר ולפקח על הממשלה.
ממשלת אחדות נדמית כמחשבה מנחמת בימים אלה, ועשויה להעביר לציבור מסר שהמחלוקות הפוליטיות והאישיות נדחקות מפני הגנה על שלום הציבור. אולם בה בעת לצעד כזה עשויות להיות השלכות מרחיקות לכת שיקבעו את המציאות הפוליטית בשנים הקרובות, מציאות פוליטית ששלוש מערכות הבחירות האחרונות לא הצליחו לחולל בה שינוי.