ממשלת חירום או שיתוק מערכתי?

מאז הוקמה הממשלה הנוכחית, ובחודשים האחרונים ביתר שאת, ממעטות שתיים מרשויות השלטון בישראל, הממשלה והכנסת, להפעיל את סמכויותיהן. למעשה, למעט בנושאים הקשורים למגפת הקורונה, הממשלה מונעת כמעט כל חקיקה, ובכך "משתקת" את פעילות הכנסת. השיתוק הזה גובה מחיר יקר בטווח הקצר והארוך

Flash 90

ממשלת החליפים שהוקמה במאי 2020 בישראל לוקה בכשל ממשלי הנובע מחוסר היכולת של שני הגושים החברים בה להניע את מנגנוני קבלת ההחלטות הבסיסיים של ממשלה בישראל. הדבר מוביל למחדל שלטוני מתמשך בקבלת החלטות. הממשלה נמנעת מלנקוט בפעולה מינהלית במקומות שבהם סמכותה (ולעיתים – חובתה) לעשות כן. כך, מאז הקמת הממשלה החדשה, ובחודשים האחרונים ביתר שאת, ממעטות שתיים מרשויות השלטון בישראל, הממשלה והכנסת, מלהפעיל את הסמכויות שלהן – סמכות החקיקה וסמכות הממשלה להתכנס ולקבל החלטות סטטוטוריות ואחרות. למעט בנושאים הקשורים לנגיף הקורונה, הכנסת כמעט אינה מחוקקת והממשלה כמעט שאינה מתכנסת. ברורה וידועה חשיבות הטיפול במגפת הקורונה והמשבר הכלכלי שמתהווה בעקבות אתגר הקורונה, שחייבים להיות בראש סדר היום הציבורי. אין ספק שזהו הנושא שראוי שיקבל קדימות ואת מירב תשומת הלב. עם זאת, הימנעות כמעט מוחלטת מטיפול בכל נושא אחר ברמת החקיקה או ברמת דיון בישיבות הממשלה, הוא מחדל חמור החורג ממתחם הסבירות ובוודאי שאינו תואם את החובה, החלה גם על הממשלה, לפעול 'במהירות הראויה'. יש לציין כי שני הנושאים קשורים זה בזה: הכנסת מנועה מלחוקק משום שועדת השרים לענייני חקיקה אינה מתכנסת כמעט ומכאן שישנו רוב כנגד כל חוק. בכך, שיתוקה של הממשלה כופה גם שיתוק בכנסת.

נזכיר כי גם לפני כינון הממשלה בחודש מאי האחרון, שררה תקופה ארוכה ביותר וחריגה מבחינה היסטורית שבה שלטה בישראל בממשלת מעבר (כשנה וחצי) שגם בה, מטבע הדברים, עניינים רבים, הקשורים להחלטות בממשלה עוכבו. חקיקה כמעט שלא קודמה, בזמן מערכות הבחירות ואחריהן. מינויים בכירים רבים בשירות המדינה לא קודמו על ידי הממשלה ולא אושרו במליאתה, באופן שהותיר – גם כאן בצורה חסרת תקדים – משרות בכירות רבות כולל בתפקידים רגישים של מערכות שלטוניות מובילות במדינה לאיוש על ידי ממלאי וממלאות מקום. הנזק שנגרם כיום רק מתווסף לנזק המצטבר, ולכמות המשימות הגדולה שהצטברה בזמן ההמתנה בממשלת המעבר. מכאן שמחדלה של הממשלה (ושל הכנסת) מלפעול בימים אלה, מתעצם עוד יותר.

באשר לחקיקה

מאז הוקמה הממשלה בחודש מאי, אושרו כ-70 דברי חקיקה בקריאה שניה ושלישית בכנסת. אין בכך מספר חריג. אלא, שרוב מוחלט של החוקים ותיקוני החקיקה אלה עוסק באשרור תקנות שעת החירום, בחקיקה המסמיכה את הממשלה לטפל במגיפה הקורונה, ובסוגיות תקציביות (מענקים, התאמות שונות) ספציפיות הקשורות בקורונה גם כן. למעשה, קשה למצוא דבר חקיקה מהותי אחד שלא נובע מהקורונה או מהשלכותיה הכלכליות או מכאלה שנבעו מתיקוני חוקי היסוד שמאפשרים את קיומה של הממשלה כגון החוק הנורבגי ותיקונים נוספים.חריג אחד לכך, בו עבר תיקון שאינו קשור לקורונה הוא החוק לתיקון פקודת הכלבת (מס' 6), התשפ"א-2020 שעבר באמצע נובמבר. 

נציין גם כי חלק מהחוקים שעוסקים בקורונה, כגון אלה העוסקים בתקנות שעת החירום ולאחר מכן חוק סמכויות הקורונה לא עוסקים בתוכן האסדרה ממש אלא רק בהסמכת הממשלה לקבוע נורמות, ונותנים לכנסת לבקר, בדיעבד, את הנורמות הנקבעות בממשלה. דפוס פעולה שכזה, של שיתוק הכנסת מחקיקה וחקיקה המסמיכה את הממשלה להחליט הוא רק חלק מתמונה רחבה יותר, גם היא מצטרפת למגמה קיימת, של החלשת הכנסת וחיזוק הממשלה (שנכון לציין כי חלק ממנה נובע גם מגודלה החריג ביותר של הממשלה).

מסמך זה אינו מנתח את דפוסי החקיקה ביחס לקורונה אלא נועד להסבת את תשומת הלב הציבורית ולקבול על כך שהכנסת, למעשה, התפרקה מסמכותה לחוקק בכל נושא אחר למעט הקורונה, ובכך גם סוגיית חוק התקציב, הקריטית, שהכנסת נמנעת מלהעביר (ואף תיקנה את חוק יסוד הממשלה בכדי למנוע את התפזרות הכנסת כתוצאה מכך שלא עבר תקציב.יש לציין כי ההשלכות לכך שלא עבר תקציב, עלולות להיות קשות ביותר. חוות דעת שפורסמה לאחרונה במשרד האוצר לא תתאפשר מסגרת תקציבית שתאפשר את פעילות הממשלה בתחילת 2021.  עמירם ברקת, גלובס, 30.11.2020 "כאוס בדרך? ללא שינויי חקיקה משמעותיים, פעילות הממשלה תושבת בתוך חודש" דווקא בשל העובדה שהקורונה היא תופעה שאיתנו כדי להישאר, נכון להציף את הצורך לקיים פעילות ממשלתית ופרלמנטרית כדי לשמר ולהגשים את תפקיד החקיקה גם בתחומי החיים הנוספים שמתהווים ושדרושים פעולה של הממשלה או הכנסת. חקיקה היא מלאכה דינמית ונדרשים בה תיקונים, חוקים ושינויים רבים. ישנם תיקונים שנדרשים תמיד, בסוגיות כלכליות, חברתיות, פליליות, אזרחיות. כך למשל, מספר רפורמות חקיקתיות גדולות ממתינות כבר שנים ולא התקדמו עוד מפיזור הכנסת ה-20 (בהן: חוק הגנת הפרטיות, פריסת סיבי התקשורת, סיום הרפורמה בעבירות ההמתה, חוקים חברתיים הקשורים לזכויות בעלי מגבלות, לקשישים, ועוד רפורמות רבות) ודרך ממשלות המעבר, וכעת ממתינים ללא סיבה סבירה אחרת. מעבר לכך, עבודה מקצועית רבה שנעשתה יורדת לטמיון. ישנם תזכירי חוק או הצעות חוק ממשלתיות העוסקות ברגולציה, בענינים כלכליים וכספים,למשל הרפורמה בטיפול בנכי צה"ל. שהם רגישים לזמן, והעיכוב הופך אותם למעשה כמעט ללא רלוונטיים. בכנסת ה-20, לדוגמה, 14 הצעות ממשלתיות שהונחו על שולחן הכנסת לא הושלמו.הבולטת בהצעות אלה היא הצעת חוק שירות בטחון (שילוב תלמידי ישיבות) המכונה "חוק הגיוס", אך קיימות הצעות נוספות כגון זו שמטרתה להסדיר את מקצועות הרפואה (ריפוי בעיסוק, פיזיותרפיה וכו'), בהרחבת חוק הסיוע המשפטי, רפורמה גדולה העוסקת בהטבות לנכי צה"ל ורבות אחרות. כ-230 תזכירי חוק שהופצו במהלך הכנסת ה-20 לא הפכו להצעות חוק, וברור שלפחות לגבי חלקם היתה ציפייה שיבשילו להצעות חוק ולחקיקה, בכנסת ה"מתפקדת" הראשונה שתבוא אחריהן. הכנסת הזו מכזיבה את הציפיות האלה.

יש לציין: איננו טוענים כי ברמה המשפטית, הכנסת "חייבת" לחוקק בנושאים אלה, או שניתן לקבל צו שיפוטי המורה לה לעשות כן. אך ברמה הציבורית, יש כאן מחדל קשה מאין כמוהו, שיש עמו מחיר יקר, לציבור ולדמוקרטיה הישראלית.  

באשר לממשלה

גם הממשלה אינה פועלת באופן הדומה לשגרה. בין אם בגלל הקורונה ובין אם בגלל חוסר יכולת לפעול הנובע ממבנה הממשלה. כפי שכתב לאחרונה היועץ המשפטי לממשלה, באשר לסוגיית עיכוב המינויים, (3.11.2020), ישנם הקשרים בהם סמכות של הממשלה לפעול יכולה להפוך גם לחובה. אך מעבר לקושי המשפטי הרב, העולה ממחדלה של הממשלה לפעול בסוגיית המינויים השונים, מדובר במחדל רחב הרבה יותר: הממשלה למעשה לא מתפקדת. גם כאן, למעט סוגיית הקורונה וקבינט הקורונה, הממשלה מקיימת מעט מאד דיונים בנושאים אחרים.

אולי נכון להתחיל ממנגנון ההפעלה של הממשלה כדי להבין את חומרת המצב: מאז הקמת הממשלה ועד עתה, טרם תוקן בממשלה תקנון הממשלה – תיקון מתחייב לאור התיקון לחוק יסוד הממשלה (ממשלת החליפים, 13א (ד)(1): "ואולם לא היה מספר השרים שווה כאמור, תקבע הממשלה מנגנון הצבעה שלפיו כוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה בממשלה יהיה שווה לכוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי, או כללים לעניין אופן קבלת ההחלטות שיבטיחו יחס כאמור").

לאורך זמן, לא ניתן להמשיך להצדיק את המשך קיומה של ממשלה שבפועל, נמנעת מקיום תפקידיה. המחדל של הממשלה לכנס את ועדת השרים לעניני חקיקה, הוא זה שלמעשה גם גורם לסיכול החקיקה בכנסת. משום שברירת המחדל, בהסכם הקואליציוני (כמו בכל ההסכמים בשנים האחרונות) הוא שהקואליציה מתנגדת לכל חוק שלא עובר בועדת השרים לחקיקה, ומשום שועדת השרים כלל אינה מתכנסת, יוצא שהקואליציה, באופן אוטומטי, מתנגדת לכל דבר חקיקה בכנסת.מאז הקמת הממשלה, ועדת השרים לחקיקה התכנסה בתדירות נמוכה, ובמקרים בהם היא מתכנסת, לו"ז הועדה, ברוב המקרים כלל מספר חוקים בודדים, כמעט כולם כאלה העוסקים בקורונה. במצב רגיל, מדובר בפגישה קבועה (למעט בזמני הפגרות), ובהן נדונות בדרך כלל עשרות הצעות בכל ישיבה. במידה מסויימת ניתן לראות בכך גם התערבות קשה בחלוקת הסמכויות ופגיעה מהותית של הממשלה בסמכות הכנסת לחוקק. אמנם הרוב בכנסת הוא שמקבל עליו את המחדל הזה, אך כאשר הממשלה, לא הצדקה עניינית, פוסלת למעשה באופן גורף, כל חוק שאינו קשור בקורונה, יש בכך משמעויות משטריות קשות.

נזכיר כי נושא זה גם עמד לפתחו של בית המשפט העליון כאשר אישר את ההסכם הפוליטי שהקים את הממשלה. כאשר בהסכם הקואליציוני המקורי נכתב כי הממשלה לא תתמוך באף חקיקה שאינה קשורה בקורונה, בית המשפט, במהלך הדיון שבעתירה כנגד ההסכם, ביקש הבהרות של הצדדים שלא מדובר במניעת חקיקה אחרת אלא רק בקדימות של חוקי הקורונה. וכך גם כתב השופט עמית בפסק הדין (בגצ" 2592/20):

"(-) ממשלה שטרם קמה, אינה אמורה לשתק את פעילות הכנסת, שהיא הרשות המחוקקת: "הממשלה היא שיונקת את חיותה מהכנסת, ולא להיפך. על אחת כמה וכמה, שממשלה שטרם באה לעולם אינה יכולה לשלוט על הכנסת ולהורות לה 'לדומם מנועים' ..." (פסק דיני בבג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הכנסת (23.3.2020)). לכן, טוב עשו הצדדים שהבהירו את כוונתם בהסכם."

לשיטתנו, הממשלה לא מקיימת את "הבהרותיה" כפי שבאו לידי ביטוי בבג"צ האמור. הממשלה בפועל מונעת כמעט כל חקיקה שאינה קשורה בקורונה, ובכך "משתקת" את פעילות הכנסת בקשר לסמכותה המחוקקת. אין מדובר ב"קדימות" לחוקי הקורונה אלא כמעט במניעה מוחלטת של חקיקה אחרת. יש גם לזכור כי כאשר נחתם ההסכם הקואליציוני, איש כמעט לא סבר שמשבר הקורונה יימשך זמן כה רב, ולכן גם אם היה הגיון בקדימות משמעותית לחקיקת הקורונה, העניין לא יכול להמשך לאורך חודשים ובקרוב כמעט שנה. בכך יש הפרה של חלוקת הסמכויות, בכך שהממשלה, בפועל, מונעת מהכנסת להפעיל את סמכותה החשובה ביותר – לא בסוגיה ספציפית, לא מטעמים ספציפיים (בעניינים כאלה, הפעלת משמעת קואליציונית היא דבר סביר במשטר פרלמנטרי) אלא באופן גורף. מצב כזה, ככל שהוא מתמשך, חוצה את רף הלגיטימיות הציבורית וכן את מתחם הסבירות.

שקיפות ופיקוח

מעבר לכך, בהיעדר ישיבות ממשלה, נלקחת גם חלק גדול מיכולת הפיקוח של הכנסת והציבור על הממשלה. החלטות ממשלה (להבדיל מפרוטוקלי הדיונים בממשלה) וגם ועדת שרים לחקיקה הן פומביות ברובן - התקשורת, הציבור והכנסת יודעים עליהן ויכולים להגיב עליהן. גם אם דיוני הממשלה אינם שקופים ואין פרוטוקול מפורסם, ברגע שמתקיימים דיונים כאלה, צפים ועולים השיקולים השונים והרציונלים מאחורי החלטות. וברגע שמתפרסמת החלטת הממשלה, ניתן להגיב עליה ולבקרה. הכנסת יכולה לשאול שאילתות, לזמן דיונים, ולהעלות נושאים לסדר היום, בעקבות החלטות שמתקבלות בממשלה. כאשר החלטות מדיניות מתקבלות בתוך המשרדים, בלי דיון רחב יותר - אין כמעט יכולת לפקח עליהן – אין מידע על מחלוקות פנימיות, על רציונלים או על התמונה העובדתית שעמדה בפני מקבלי ההחלטות.

באשר ל"קופסאות" התקציב – בניגוד למצב של תקציב מדינה רגיל, המצב הקיים איננו נתון לפיקוח קבוע של ועדת הכספים. כספים רבים שהוקצו לפי חוקי "קופסאות התקציב" לא הגיעו כלל ליעדם, ואין דרך אמיתית לפקח בשקיפות על ביצוע ויעדי הכספים. כך לדוגמה, מהעדכון שפרסם האוצר באמצע אוקטובר, הסתבר כי הממשלה הוציאה לפועל רק 57% מהכספים שיועדו לסיוע לשנת 2020.עמירם ברקת "הממשלה הבטיחה כסף להכשרות מקצועיות, לתווי מזון ולמענקי עבודה. בפועל לא הוזרם שקל", גלובס, 14.10.2020

סיכום

ממשלת החילופים יכולה היתה לייצר מנגנון של הסכמיות או חלוקת עוצמה (power sharing), המוכר מדמוקרטיות שונות בעולם (כיום, למשל, צפון אירלנד). מנגנון כזה יכול, במיטבו, לסייע למתן שסעים בחברה, לעודד את הצדדים השונים להתפשר (ומצד שני לאפשר להם לשמור על העקרונות הכי חשובים שלהם), ובאופן כללי לאפשר קיום סביר למרות שסעים עמוקים. אלא שבמקרה הישראלי מנגנון זה יצר שיתוק.

שיתוק הממשלה, הגורר בעקבותיו גם את שיתוק הכנסת, גורם לנזקים חמורים לאינטרס הציבור בישראל. הנזק בא לידי ביטוי באי יכולת של ממש של המדינה להתמודד עם משברים – בריאותיים, כלכליים וחוקתיים. ממשלה שאינה מקיימת את חובותיה מזיקה לציבור, גם בטווח הקצר וגם בטווח הארוך. מצב זה לא יכול שיימשך וחייב לבוא על פתרונו בהקדם. לפחות בהקשר למחדל הממשלה מלפעול, לאורך זמן, יש בכך גם כדי לחרוג מהחובה לפעול במהירות הראויה וסבירות לפי דיני המשפט המנהלי.