ממשלת מומחים - הפתרון לפלונטר הפוליטי?

אחרי שגם סבב הבחירות השלישי לא הניב הכרעה פוליטית ברורה, קרוב לוודאי שתעלה אופציה נוספת שעשויה להוציא אותנו מהפלונטר - ממשלת מומחים. מה המשמעות של ממשלה כזו, מי יכהנו בה ובאילו מדינות המודל כבר יושם?

Flash 90

גם הבחירות השלישיות ברצף לא הניבו ניצחון מובהק וכרגע לא ברור אם הן צפויות לחלץ את המערכת הפוליטית מהמבוי הסתום שבו היא נמצאת מזה שנה. בימים הקרובים נשמע, לצד גישושים קואליציוניים ראשוניים, גם קריאות להקמת ממשלת "מומחים" אשר תחלץ את המדינה מהבוץ. ממשלה כזו, יטענו התומכים, היא צו השעה והקמתה היא בגדר צעד לא-שגרתי לנסיבות לא-שגרתיות. ממשלה כזו אמורה לייצב את המערכת ולטפל במשימות דחופות כגון אישור תקציב מדינה וקידום רפורמות נחוצות.

ממשלות מומחים, הנקראות גם ממשלות טכנוקרטיות, אינן בגדר מחזה נדיר בנוף הדמוקרטיות הפרלמנטריות. הן, כמובן, אינן הנורמה, אך ישנם כמה וכמה מקרים למינוי ממשלות מסוג זה. מחקר השוואתי משנת 2014 הצביע על 24 ממשלות מומחים שכיהנו במדינות האיחוד האירופי מאז אמצע המאה ה-20 (McDonnell and Valbruzzi, 2014). בין המדינות שכיהנו בהן ממשלות כאלה אפשר להצביע על איטליה, הונגריה, יוון, פורטוגל, פינלנד וצ'כיה. בשנים שחלפו מאז אותו מחקר התווספו עוד שני מקרים בולטים של ממשלות מומחים: ביוון (2015) ובאוסטריה (2020-2019). משך הכהונה של ממשלות מומחים הוא קצר יחסית: בין תקופה קצרצרה של חודש ועד ל-22 חודשים לכל היותר.

על אף שאפשר לבקר את מינוייהּ של ממשלת מומחים בתור צעד שיש בו משום השעייה של הדמוקרטיה והתעלמות מ"רצון הבוחר", זמניוּתו של המנגנון הזה מחלישה את הבעייתיות שלו.

מחקר מ-2016 הגיע למסקנה שאמות המידה הדמוקרטיות (היענותיות, ייצוגיות, לגיטמיות) של ממשלות מומחים לא נופלות מאלה של ממשלות "רגילות", אך זאת מכיוון שאמות המידה של האחרונות נשחקו במהלך הזמן. לטענת החוקרת, ממשלות מומחים הן סימפטום למחלה של התרופפות מערכות המפלגות בדמוקרטיות המערביות ושל היחלשות הקשר בין המפלגות לבין הבוחרים (Pastorella, 2016).

לממשלת טכנוקרטים (מומחים) שלושה מאפיינים בסיסיים:

• מי שעומד בראשה אינו פוליטיקאי ואינו מזוהה עם אף מפלגה;
• חבריה, או חלק מחבריה הם שרים 'מקצועיים' שאינם פוליטיקאים ואינם מזוהים עם מפלגה;
• היא בעלת 'חיי מדף' קצרים יחסית – כלומר האופק הפוליטי שלה מוגבל.

לממשלות כאלה שלושה סוגים עיקריים המובחנים לפי הרכבן הפנימי של הממשלות ולפי אופי המנדט שלהן.

ממשלה טכנוקרטית מובהקת

בממשלות כאלה עומד ראש ממשלה שהוא אינו פוליטיקאי ואינו מזוהה מפלגתית, שאר השרים אף הם מינויים "מקצועיים", ויש לה מנדט רחב – לאשר תקציב, לבצע רפורמות וככלל – לקדם מדיניות.

ממשלת מעבר טכנוקרטית

בממשלות כאלה עומד ראש ממשלה שהוא אינו פוליטיקאי ואינו מזוהה מפלגתית, שאר השרים או רובם אף הם אינם אנשי מפלגה, אבל – היא מתפקדת כממשלת מעבר זמנית עד לקיום בחירות חדשות. ככזו  אין לה מנדט רחב לבצע שינויים והיא מופקדת רק על ניהול העניינים השוטפים של המדינה. ממשלות כאלה ממונות בדרך כלל לאחר נפילת ממשלה באי אמון או בעקבות התפטרות ראש הממשלה וכאשר כבר נקבע מועד לבחירות חדשות. הרציונל להקמתן הוא למנוע מהממשלה היוצאת להמשיך ולכהן, תוך סכנה שתנצל את מעמדה כדי לשלוט על סדר היום לקראת הבחירות.

ממשלת אחדות המונהגת על-ידי ראש ממשלה שאינו מזוהה פוליטית ("טכנוקרט")

בממשלה זו העומד בראשה אינו פוליטיקאי או מזוהה מפלגתית, אך שאר חבריה הם נציגים של מפלגות – בדרך כלל של שתי הגדולות בפרלמנט. לממשלות כאלה יש מנדט רחב – לאשר תקציב, לבצע רפורמות וככלל – ליישם מדיניות.

 ממשלות מומחים שכיהנו בדמוקרטיות פרלמנטריות מאז 1990

שנה	מדינה	משך כהונה
1990	יוון	חודשיים
1994-1992	בולגריה	22 חודשים
1994-1993	איטליה	12 חודשים
1995-1994	בולגריה	3 חודשים
1996-1995	איטליה	16 חודשים
1998	צ'כיה	5 חודשים
2010-2009	הונגריה	15 חודשים
2010-2009	צ'כיה	14 חודשים
2012-2011	יוון	6 חודשים
2013-2011	איטליה	17 חודשים
2013	בולגריה	חודשיים וחצי
2015	יוון	חודש
2020-2019	אוסטריה	6 חודשים

מקור: עדכון המחבר ל-McDonnell and Valbruzzi, 2014: 659

דוגמאות בולטות לממשלות מומחים (טכנוקרטיות)

איטליה - ממשלת מונטי, 2013-2011
ממשלת מונטי היא דוגמה לממשלה טכנוקרטית מובהקת שכיהנה כ- 17 חודשים: מריו מונטי שעמד בראשה היה כלכלן במקצועו, והיא כללה גם 17 שרים, כולם אינם פוליטיקאים. לממשלה היה מנדט ממושך להעביר רפורמות ולקדם מדיניות.

הרקע להקמתה היה המשבר אליו נקלעה ממשלתו של סילביו ברלוסקוני, סביב סוגיית חבילת הסיוע של האיחוד האירופי. לאחר שאיבד את הרוב בפרלמנט, הגיש ברלוסקוני את התפטרותו לנשיא. לאחר זמן קצר מינה הנשיא את מריו מונטי לראשות הממשלה. מרבית המפלגות תמכו במינויו של מונטי ושל ממשלת המומחים שלו, כ"צעד הנכון בזמן הנכון".  כמתחייב בחוקה, הממשלה המוצעת זכתה לאמון שני בתי הפרלמנט.

אוסטריה - ממשלת בירליין, 2019
ממשלת בירליין היא דוגמה לממשלת מעבר טכנוקרטית שתפקדה במשך כחצי שנה: בריגיטה בירליין שעמדה בראשה הייתה משפטנית ונשיאת בית המשפט החוקתי, והיא כללה גם 10 שרים, כולם אנשי מקצוע בכירים משירות המדינה. לממשלה זו היה אופק פוליטי קצר והיא תפקדה כממשלת מעבר (מועד הבחירות נקבע עוד לפני תחילת כהונתה) בעלת מנדט צר ומוגבל להובלת שינויי מדיניות משמעותיים.

הרקע להקמתה הייתה נפילת ממשלתו של הקאנצלר סבסטיאן בהצבעת אי אמון במאי 2019. הנשיא, כפי שהוסמך על-ידי החוקה, העביר את קורץ מכהונתו כראש ממשלה ומינה את בריגיטה בירליין להחליף אותו. בשונה מהמקרה האיטלקי שתואר לעיל וכמו שנהוג באוסטריה – הממשלה החדשה לא הייתה צריכה לקבל את אמון הפרלמנט כדי להתחיל לכהן.

יוון - ממשלת פאפאדמוס, 2012-2011
ממשלת פאפאדמוס היא דוגמה לממשלת אחדות שהונהגה על-ידי ראש ממשלה שאינו פוליטיקאי- טכנוקרט- למשך חצי שנה:  מינויו של לוקאס פאפאדמוס – כלכלן בעל שם מעולם הבנקאות – לראשות הממשלה הייתה תולדה של פשרה בין שתי המפלגות הגדולות. כמעט כל שאר השרים בממשלה היו נציגים מטעמן של שתי המפלגות. לממשלה היה מנדט ממושך להעביר רפורמות, בעיקר כלכליות.

הרקע להקמתה היה המשבר הכלכלי החמור והוויכוח על תכנית הצנע של האיחוד האירופי אשר ערערו את הרוב הפרלמנטרי של ראש הממשלה פאפאנדראו. ראש הממשלה ניהל שיחות עם מנהיגי האופוזיציה שהסכימו, בתמורה להתפטרותו מראשות הממשלה, לתמוך בכינון ממשלת אחדות שבראשה יעמוד מינוי מקצועי - פאפאדמוס. הוסכם שהתפקיד העיקרי של הממשלה יהיה לאפשר את המשך חבילת החילוץ של ה-EU עד לקיום בחירות חדשות.

צ'כיה - ממשלת פישר, 2010-2009
דוגמה נוספת לממשלה טכנוקרטית מובהקת שכיהנה 14 חודשים: יאן פישר שעמד בראשה היה ססטיסטיקן במקצועו, והיא כללה 18 שרים, כולם אינם פוליטיקאים, אם כי הם מונו על-ידי המפלגות. לממשלה היה מנדט ממושך להעביר רפורמות ולקדם מדיניות.

הרקע להקמתה הייתה נפילת ממשלתו של ראש הממשלה טופולאנק בהצבעת אי אמון במרץ 2009. טופולאנק הגיש את התפטרותו לנשיא וזה -  לאחר התייעצות מינה את פישר לראשות הממשלה. מרבית המפלגות תמכו במינויו של פישר ושל ממשלת המומחים שלו וכמתחייב בחוקה, הממשלה המוצעת זכתה לאמון הפרלמנט 

יוון - ממשלת ת'אנו-כריסטופילו, 2015
דוגמה לממשלת מעבר טכנוקרטית שתפקדה למשך פחות מחודש: וסיליקי ת'אנו-כריסטופילו שעמדה בראשה הייתה משפטנית ונשיאת בית המשפט העליון,  והיא כללה גם 21 שרים, כמעט כולם אנשי מקצוע בכירים משירות המדינה. לממשלה זו היה אופק פוליטי קצרצר והיא תפקדה כממשלת מעבר בעלת מנדט צר עד לקיומן של בחירות חדשות.

הרקע להקמתה הייתה התפטרותו של ראש הממשלה אלכסיס ציפראס בעקבות עריקת חברים ממפלגתו ואיבוד הרוב הפרלמנטרי, על רקע אישור חבילת החילוץ השלישית של האיחוד האירופי ליוון. ציפראס ביקש מנשיא יוון לפזר את הפרלמנט ולקיים בחירות חדשות. לאחר הערכת המצב הפוליטי, אישר הנשיא את פיזור הפרלמנט, ומינה כראש ממשלת המעבר את ת'אנו-כריסטופילו.

איטליה - ממשלת צ'אמפי, 1994-1993
ממשלת צ'אמפי היא דוגמה לממשלת אחדות שהונהגה על-ידי ראש ממשלה שאינו פוליטיקאי- טכנוקרט- למשך כמעט שנה: מינויו של קרלו אזגליו צ'אמפי – כלכלן בעל שם ולשעבר נגיד הבנק המרכזי של איטליה– לראשות הממשלה הייתה תולדה של פשרה בין המפלגות הגדולות בפרלמנט. מרבית השרים בממשלה היו נציגים מטעמן של שתי המפלגות (הנוצרים דמוקרטים והסוציאליסטים). לממשלה היה מנדט ממושך להעביר רפורמות ולקדם מדיניות, לרבות רפורמה בשיטת הבחירות.

הקמתה הגיעה בעקבות התפטרותה של ממשלת אמאטו על רקע שורת פרשיות שחיתות שזעזעה מן היסוד את הממסד הפוליטי. מחאה ציבורית רחבה הביאה ללחצים למינוייו של ראש ממשלה מקצועי לא-מפלגתי וצ'אמפי הסכים להתמנות לתפקיד. כמתחייב בחוקה, הממשלה המוצעת זכתה לאמון שני בתי הפרלמנט.

מקורות