להתראות בחירות... שלום ממשלה

מסע בחירות מתיש ומקוטב הסתיים, העם אמר את דברו וכעת נכנסת המערכת אל השלב הבא של מחזור החיים הפוליטי: הרכבת ממשלה חדשה. בימים הקרובים יתייעץ נשיא המדינה עם נציגי הסיעות שנבחרו לכנסת ויחליט על מי להטיל את התפקיד להרכיב ממשלה. בכך יחל התהליך שבסופו תושבע הממשלה ה-35 של מדינת ישראל. מהם הכללים המכתיבים את התהליך הזה ומה מלמד עליו הניסיון ההיסטורי וההשוואתי?

Flash 90

בחירות 2019 מאחורינו. מסע בחירות ממושך הגיע לסיומו וכעת מעבירה המערכת הפוליטית הילוך: מתחיל שלב הרכבת הממשלה. מדינת ישראל משתייכת למשפחת הדמוקרטיות הפרלמנטריות, המתאפיינות בין היתר בכך שהרשות המבצעת (הממשלה) שואבת את מקור הסמכות שלה מן הרשות המחוקקת (הפרלמנט) וזקוקה לאמון שלה. מכאן נובע שזהות העומד בראש הרשות המבצעת – ראש הממשלה – אינה נקבעת ישירות על פי תוצאות הבחירות (כמו במשטרים נשיאותיים או כמו בתקופת "הבחירה הישירה" בישראל), אלא מוכתבת  על ידי תהליך המיקוח בין הסיעות שנבחרו לפרלמנט. בדמוקרטיות בעלות שיטת בחירות רובית המפלגה המנצחת נהנית בדרך כלל מרוב מוחלט בפרלמנט (קנדה, בריטניה), ובמקרים כאלה תהליך הרכבת הממשלה פשוט ומהיר יחסית: מנהיגה של המפלגה המחזיקה ברוב פרלמנטרי ירכיב ממשלה ויעמוד בראשה. אולם ברוב הדמוקרטיות – לרבות  ישראל –  אין למפלגה אחת רוב מושבים בפרלמנט, ואז תהליך הרכבת הממשלה מורכב וממושך יותר. צומת הדרכים הראשון של תהליך זה נוגע להכרעה על מי להטיל את הרכבת הממשלה.

הטלת התפקיד להרכיב ממשלה

סמכות הטלת התפקיד להרכיב ממשלה מופקדת בישראל בידיו של נשיא המדינה. סעיף 7א לחוק יסוד: הממשלה קובע:

"משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך".

כפי שניתן להתרשם, לשון החוק עמומה למדי. היא לא מנחה את הנשיא בתפקיד החשוב הזה ומותירה בידיו שיקול דעת רחב למדי. עם זאת, ברור שמטרת ההתייעצות עם נציגי הסיעות היא לסייע לנשיא לזהות למי יש את הסיכויים הגבוהים ביותר להרכיב ממשלה, ולהטיל עליו את התפקיד. זאת, מתוך תפיסה ממלכתית החותרת לכינון מהיר של ממשלה על-מנת לסיים את החודשים שבהם המדינה הייתה בסוג של שיתוק פוליטי. גורמים אחרים, כמו מיהי הסיעה שזכתה למספר המושבים הרב ביותר, או מי מהמועמדים לראשות הממשלה זכה למספר ה"המלצות" הגדול ביותר, משפיעים אף הם על שיקול הדעת של הנשיא, אך הם לא מחייבים אותו. למעשה, המונח "המלצות" כלל לא מופיע בלשון החוק.

אמנם, במרבית המקרים, חבר הכנסת שעומד בראש הסיעה הגדולה יהיה ממילא גם בעל הסיכויים הטובים ביותר להרכיב ממשלה.למעשה, החוק אף אינו כובל את הנשיא להטיל את הרכבת הממשלה על המנהיג (ראש הסיעה), אם כי קשה להעלות על הדעת נשיא שיבחר לנהוג כך. בכל זאת, חוסר בהירות זה עמד ברקע יוזמתו של ראש הממשלה נתניהו לתקן את חוק היסוד באופן שיגביל את הנשיא כך שיוכל למנות רק חבר כנסת העומד בראש אחת מהסיעות ("חוק גדעון סער"). יוזמה זו נבלמה בשלביה המוקדמים. אולם אין הדבר הכרחי. בבחירות 2009 זכתה קדימה במושב אחד יותר מאשר הליכוד (28 לעומת 27), אך הנשיא שמעון פרס בחר להטיל את המלאכה דווקא על מנהיג הליכוד בנימין נתניהו, אחרי שנוכח לדעת בעקבות התייעצויות שקיים עם נציגי הסיעות כי סיכוייו להרכיב ממשלה גבוהים יותר.  

בדומה לישראל, במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות ראש המדינה - נשיא טקסי או מלך - הוא זה שמחליט על מי להטיל את הרכבת הממשלה. לפי מודל אחר, נדיר יותר, החוק קובע מפורשות כי ראש הסיעה הגדולה יקבל את ההזדמנות הראשונה להרכיב ממשלה. החוקה היוונית, למשל, מציינת שהזכות להרכיב ממשלה תוענק קודם כול לראש המפלגה הגדולה ביותר. אם הוא נכשל, ימונה להרכיב את הממשלה ראש המפלגה השנייה בגודלה, וכך הלאה.

מודל דומה, אשר מקודם במכון הישראלי לדמוקרטיה, מרחיק לכת אף יותר וקובע שראש הסיעה הגדולה יוכרז כראש ממשלה אף בלא צורך בהצבעת אמון של הכנסת. לרפורמה כזו עשוייה להיות השלכות מרחיקות לכת על שיקולי ההצבעה. הידיעה שראש הסיעה הגדולה הוא שיעמוד בראשות הממשלה תתמרץ את הבוחרים להצביע לרשימות גדולות ואת הפוליטיקאים לחבור אליהן. התוצאה תהיה, בסבירות גבוהה, כנסת בעלת שתי רשימות מצרפיות גדולות לצד מספר מועט של מפלגות סקטוריאליות מובהקות. כך תתבסס מערכת המפלגות בישראל על שני עוגנים מרכזיים, כפי שהיה עד לסוף שנות התשעים.

משא ומתן קואליציוני

קבלת המינוי להרכיב ממשלה אינה ערובה לכך שחבר הכנסת עליו הוטל התפקיד אכן יצליח במשימה. כעת על המרכיב לפתוח במשא ומתן עם סיעות שונות במטרה לגבש קואליציה שתזכה  לרוב בכנסת. למעשה, חוק היסוד: הממשלה לא קובע מפורשות שהממשלה החדשה חייבת ליהנות מתמיכת  של רוב מוחלט מקרב חברי כנסת. סעיף 13(ד) מציין כך:

משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

במילים אחרות, החוק מותיר אפשרות לכינונה של ממשלת מיעוט, שרוב יחסי אשר יתמוך בה יהא גדול מהמיעוט המתנגד (במצב זה בהכרח יהיו נעדרים או נמנעים בהצבעת האמון). אך הניסיון ההיסטורי בישראל מלמד שממשלות אשר הוקמו אחרי בחירות נהנו תמיד מאמון של לפחות 61 חברי כנסת ובדרך כלל – מרוב מוצק בהרבה.

אחרי שמטיל נשיא המדינה באופן רשמי על אחד מראשי הסיעות את המשימה להרכיב ממשלה יעמדו לרשות המרכיב 28 ימים להשלמת המלאכה. אם יזדקק יוכל לבקש מנשיא המדינה ארכה של עד 14 ימים נוספים. אם לא הצליח להרכיב ממשלה גם בתום פרק זמן זה, חוזר הכדור לנשיא המדינה, שיכול כעת להטיל על חבר כנסת אחר את מלאכת הקמת הממשלה. הפעם מוגבל הזמן ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה. אם גם חבר הכנסת הזה כושל במשימה, רשאים 61 חברי כנסת לבקש מהנשיא להטיל את התפקיד על חבר כנסת אחר. לרשות חבר כנסת זה עומדים 14 ימים ואם אף הוא לא הצליח, מוכרזות בחירות מוקדמות.

החוק מאפשר אפוא ארבעה (כולל ההזדמנות שמוקנית לכנסת) סבבי הזדמנויות להקים ממשלה. אולם הניסיון מלמד שכמעט בכל המקרים חבר הכנסת הראשון עליו הוטלה הרכבת הממשלה מצליח במשימה. בהקשר זה ראוי לציין שני חריגים בולטים: ב-1990, אחרי שממשלת יצחק שמיר נפלה בהצבעת אי-אמון, הטיל הנשיא חיים הרצוג את הרכבת הממשלה על שמעון פרס. המשא ומתן הקואליציוני נכשל, ופרס לא הצליח להציג ממשלה חדשה בפני הכנסת (במה שזכה לכינוי "התרגיל המסריח"). לאחר הכישלון הטיל הנשיא על שמיר את מלאכת ההרכבה, והלה הצליח לכונן ממשלת ימין צרה. בשנת 2008, אחרי שראש הממשלה אהוד אולמרט הגיש לנשיא המדינה פרס מכתב התפטרות, הטיל הנשיא על ציפי לבני (שנבחרה להחליף את אולמרט בתור מנהיגת קדימה) להרכיב ממשלה חדשה. לבני פתחה במשא ומתן קואליציוני שלא הצליח, מה הביא להקדמת הבחירות לכנסת ה-18.יש להדגיש שבשני המקרים החריגים האלה היה מדובר בהרכבת ממשלה במהלך כהונת הכנסת ולא לאחר בחירות. בכל המקרים של הרכבת ממשלה לאחר בחירות, הצליח חבר הכנסת שמונה ראשון להרכיב ממשלה. 

פרק הזמן שאורך תהליך הרכבת הממשלה בישראל נע במהלך ההיסטוריה בין 20 ל-100 ימים. בהשוואה למדינות אחרות לא מדובר בהליך חריג באורכו. בלגיה היא השיאנית בתחום: לא פחות מ-541 ימים חלפו בין הבחירות שנערכו ביוני 2010 ועד שהושבעה סוף-סוף ממשלה חדשה בדצמבר 2011. בגרמניה, ״נשבר״ לאחר הבחירות האחרונות (2017) "השיא הלאומי" במשך הזמן שנדרש להקים ממשלה. הקאנצלרית אנגלה מרקל נזקקה ל-171 ימים כדי לכונן בסופו של דבר את ממשלתה הרביעית.  גם בשוודיה הביאו הבחירות האחרונות (2018) לתוצאות לא החלטיות שהקשו על הקמת ממשלה. ארבעה חודשים וחצי נדרשו כדי להגיע להסכמה על ממשלה חדשה.

תרשים 1 מלמד כי תהליך הרכבת הממשלה בישראל בשני העשורים הראשונים למדינה היה ממושך יותר מאשר כיום (בעיקר בגלל שהתהליך לא הוגבל  אז בזמן). ב-1955 חלפו לא פחות מ-100 ימים בין הבחירות לכנסת השלישית ועד השבעת הממשלה החדשה. ב-1961 עברו 79 ימים בין הבחירות לכנסת החמישית ועד השבעת הממשלה החדשה. לאחר מכן פרקי הזמן התקצרו באופן משמעותי, אם כי ראוי לציין שתהליכי הרכבת הממשלה בעקבות שתי הבחירות האחרונות (2013 ו-2015) היו הארוכים ביותר מאז שנות השבעים. יש לציין כי מדובר בערכי "ברוטו", דהיינו משך הזמן החולף בין יום הבחירות לבין מועד השבעת הממשלה. אם ננכה מתקופה זו את הימים שעברו מאז הבחירות ועד המועד שבו הטיל נשיא המדינה באופן רשמי על מועמד להרכיב ממשלה, משכי הזמן קצרים אפילו יותר.

משך תהליך הרכבת ממשלה בישראל (לאחר בחירות, בימים)

כמה סיעות ייכללו בקואליציה?

כיוון שהממשלה הנכנסת זקוקה לאמון הכנסת, ולנוכח העובדה שמעולם לא זכתה מפלגה יחידה ברוב, כל הממשלות בישראל היו ממשלות קואליציוניות. מספר הסיעות שנכללו בקואליציות שהוקמו לאחר בחירות נע במהלך השנים בטווח של בין 3 ל-9. השיאנית היא ממשלת האחדות שהוקמה ב-1984 וכללה, מלבד המערך והליכוד, עוד שבע סיעות: מפד"ל, ש"ס, אגודת ישראל, יחד, שינוי, מורשה ואומץ. בדומה, הקואליציה שתמכה בממשלתו הראשונה של אריאל שרון (2001) הורכבה בראשית דרכה משבע סיעות: ליכוד, מפלגת העבודה, ש"ס, האיחוד הלאומי, ישראל ביתנו, יהדות התורה, ישראל בעלייה ועם אחד. לעומת זאת, הקואליציה שהקים יצחק רבין לאחר הבחירות של 1992 הורכבה משלוש סיעות בלבד: מפלגת העבודה, מרצ וש"ס.מדובר בסיעות, שבחלקן מורכבות מנציגים של יותר ממפלגה אחת. הממשלה ה-34, למשל, מנתה בעת כינונה חמש סיעות אשר שתיים מתוכן כללו נציגים משתי מפלגות: הבית היהודי (הבית היהודי והאיחוד הלאומי) ויהדות התורה (אגודת ישראל ודגל התורה). אם נספור כמה מפלגות, ולא כמה סיעות, נכללו בקואליציות – הערכים המוצגים בלוח 1 יהיו גבוהים אף יותר, וגרעין השליטה של מפלגת ראש הממשלה (המוצג בלוח 1 להלן) יהיה חלש עוד יותר במידה ורשימתו מורכבת מכמה מפלגות.

לוח 1 מציג, מלבד את מספר הסיעות שנכללו בקואליציות מאז 1992, גם את גרעין השליטה של סיעת השלטון, כלומר את משקלהּ היחסי של סיעת ראש הממשלה בתוך הקואליציה. כפי שניתן לראות, מאז 1992 הייתה סיעת השלטון כמעט תמיד בעמדת מיעוט בתוך הקואליציה – יוצאי הדופן היחידים היו ב-1992 ו-2003. הדבר נגזר מהיחלשות סיעות השלטון בשני העשורים האחרונים. אם בעבר עמדה מאחורי ראשי ממשלה סיעה גדולה של 40 ואפילו יותר מ-50 חברי כנסת, כיום המציאות רחוקה מכך. הפעם האחרונה שבה נהנה ראש ממשלה מסיעה גדולה לצדו הייתה ב-2003, כאשר הצעיד אריאל שרון את הליכוד להישג של 38 מנדטים. משמעותו של גרעין שליטה קטן היא ברורה: ראש ממשלה שמאחוריו סיעה חלשה נאלץ לתמרן בין יותר שותפות קואליציוניות ולשלם להן מחיר גבוה יותר, וכך גָּדֵל פוטנציאל המיקוח של השותפות ונפגמת במידה רבה היכולת למשול ולקיים קואליציה יציבה.

מאפייני הקואליציות שהוקמו לאחר בחירות, 1992-2015

שנה	ראש הממשלה	מספר הסיעות בקואליציה	גודל הקואליציה	"גרעין השליטה" של סיעת ראה"מ
1992	רבין	3	62	70%
1996	נתניהו	6	66	49%
1999	ברק	7	75	35%
2001	שרון	7	78	24%
2003	שרון	4	68	56%
2006	אולמרט	4	67	43%
2009	נתניהו	6	74	37%
2013	נתניהו	4	68	46%
2015	נתניהו	5	61	49%

איוש הממשלה: הקצאת תפקידי השרים

מחקרים השוואתיים רבים שבחנו את הקצאת תפקידי השרים בממשלות קואליציוניות, הצביעו על עקרון היחסיוּת. לפי עיקרון זה, החלוקה משקפת את משקלה היחסי של כל שותפה בקואליציה. כלומר, שותפה גדולה תקבל תפקידי שרים רבים יותר משותפה קטנה. עקרון היחסיוּת מוכּר בעגה הפוליטית הישראלית בכינוי "מפתח מפלגתי", המבטא חלוקה לפי מפתח של שר אחד עבור כל X חברי כנסת. אם, למשל, ייקבע במסגרת המשא ומתן הקואליציוני שהמפתח יהיה שר אחד על כל 4 חברי כנסת, אז נוכל לצפות שלסיעה בת 12 חברי כנסת יוקצו 3 תפקידי שר, ולסיעה בת 8 חברי כנסת יוקצו 2 תפקידי שר. באופן טבעי ייתכנו חריגות מהמפתח. כך, מפלגה יכולה לוותר על תפקיד שר אחד בתמורה לקבלת תיק בכיר. לחלופין, ניתן להגיע לאיזון גם באמצעות הקצאת משרות נוספות, כגון סגני שרים או ראשי ועדות פרלמנטריות חשובות.

בישראל, נשמר בדרך כלל עקרון היחסיוּת באשר לשותפות הקואליציוניות, אולם מפלגת השלטון מקבלת מספר רב יותר של שרים ממשקלהּ היחסי בקואליציה. הקצאת מספר השרים בשתי הממשלות האחרונות ממחישה זאת (לוח 2). בממשלה שקמה לאחר בחירות 2013 הוקצה מספר השרים לשתי השותפות הבכירות (יש עתיד והבית היהודי) לפי מפתח של שר עבור כל 4 חברי כנסת. התנועה, שחתמה ראשונה על הסכם קואליציוני, קיבלה מפתח נדיב יותר שר על כל 3 חברי כנסת ואילו לסיעת השלטון (הליכוד ביתנו) הוקצו 13 תפקידי שר. שוב, מדובר הרבה מעבר למפתח המפלגתי: שר עבור כל 2.4 ח"כים. גם בממשלה היוצאת הייתה לסיעת השלטון (הליכוד) מספר שרים על-פי מפתח נמוך של שר עבור כל 2.3 ח"כים.

חלוקת השרים בממשלות ה-33 וה-34

הממשלה ה-33 (2013)			הממשלה ה-34 (2015)
סיעה	מושבים	מס' שרים	סיעה	מושבים	מס' שרים
הליכוד ביתנו	31	13*	הליכוד	30	13
יש עתיד	19	5	כולנו	10	3
הבית היהודי	12	3	הבית היהודי	8	3
התנועה	6	2	ש"ס	7	2
			יהדות התורה**	6	-
סה"כ	68	23	סה"כ	61	21

* בעת כינון הממשלה הושבעו מטעם הליכוד ביתנו 12 שרים, אולם תפקיד שר החוץ נשמר עבור אביגדור ליברמן עד שיינתן פסק דין במשפט שהתנהל בעניינו. אחרי שזוּכּה, בנובמבר 2013, הושבע ליברמן והצטרף לממשלה.
** המפלגות החרדיות האשכנזיות נוהגות לא ליטול על עצמן תפקידי שר ומפצות על כך במינוי לתפקידם בכירים אחרים כגון סגני שרים וראשות ועדת הכספים של הכנסת.

מספר השרים הכולל המכהנים בממשלות עלה במהלך השנים בצורה ניכרת (תרשים 2). בממשלה הראשונה, שהושבעה ב-1949, היו חברים 12 שרים בלבד. בכל הממשלות שכיהנו עד 1966 היו לכל היותר 18 שרים. עלייה ניכרת חלה במספר השרים בממשלה שהוקמה לאחר בחירות 1969, בעיקר עקב היותה ממשלה רחבה, שהיו חברות בה שתי הרשימות הגדולות – המערך וגח"ל. ממשלה זו, שכונתה "ממשלת ליכוד לאומי", כללה 24 שרים. גם ממשלות האחדות של שנות השמונים היו עתירות שרים.

מספר השרים בממשלות ישראל שהורכבו לאחר בחירות

בשנת 2014 תוקן חוק יסוד הממשלה באופן שהגביל את מספר השרים ל-19 (כולל ראש הממשלה) לכל היותר. תיקון זה נועד למנוע מצב של ממשלה מנופחת ומסורבלת ואת הקמתם של משרדים ביצועיים שתועלתם מפוקפקת וגורמת לבזבוז כספי ציבור. מספר רב של שרים אף פוגע בתפקודה של הכנסת. ככל שיש יותר חברי כנסת המכהנים בממשלה, כך פוחת מספרם של חברי הכנסת הפנויים לעבודה הפרלמנטרית החשובה של חברוּת בוועדות ושל פיקוח על הרשות המבצעת.

בפועל, אחד מהצעדים הראשונים שעשתה הכנסת ה-20 מייד לאחר שנבחרה היה להשעות את המגבלה הזו. כך, הממשלה שהושבעה ב-14 במאי 2015 מנתה 21 שרים ובשלב מסויים של כהונתה הגיע המספר ל-23. מעניין לראות אם גם הפעם יחליטו נבחרי הציבור להשעות, או אף לבטל, את ההגבלה שהם עצמם אישרו רק לפני חמש שנים.יש לציין שגם בחוק "הבחירה הישירה" שנכנס לתוקפו ב-1996 צוינה מגבלה דומה. לכן כללה הממשלה הראשונה של נתניהו 18 שרים בלבד. שלוש שנים מאוחר יותר, כשנבחר אהוד ברק לראשות הממשלה, ביטלה הכנסת את המגבלה, וכך יכול היה ברק למנות שרים רבים יותר לממשלתו.