תמריץ למשילות

ריבוי המפלגות בכנסת מקשה על מפלגת השלטון להרכיב קואליציה מבלי להיות נתונה לסחטנות מצד מפלגות אחרות, ובהמשך - לתפקד ולהציג מדיניות אחידה ואיתנה. שינוי אופן הרכבת הממשלה והעברת האחריות לידי ראש הרשימה הגדולה יתרום לשיפור המשילות והיעילות השלטונית

Flash 90

אחד הכשלים העיקריים שממנו סובל המשטר הדמוקרטי בישראל הוא הפיצול הקיצוני של מערכת המפלגות. הן בהשוואה לעבר והן בהשוואה לדמוקרטיות אחרות, מספר הסיעות בכנסת גבוה מאוד, והמפלגות המצרפיות הגדולות, שמהוות אלטרנטיבה שלטונית – חלשות במיוחד.

מצב זה פוגע ביעילות השלטונית של ממשלות ישראל. כיוון שסיעת השלטון היא קטנה באופן יחסי, הרי שכדי להרכיב קואליציה עליה לנהל משא ומתן עם סיעות רבות ו"לשלם" להן מחירים שונים תמורת כניסתן לקואליציה. בהמשך, הקואליציה מתקשה לתפקד באופן לכיד ולהציג מדיניות אחידה. בפרט, סיעת השלטון מתקשה לקדם צעדים שהיא מעוניינת בהם, ולעומת זאת נאלצת לקדם צעדים שהיא אינה מעוניינת בהן.

הצעד הפשוט והיעיל ביותר לתיקון המצב הוא שינוי אופן הרכבת הממשלה. לפי ההצעה, לאחר הבחירות ירכיב חבר הכנסת העומד בראש הרשימה הגדולה ביותר ממשלה ויציג אותה מעל במת הכנסת, בלי שיהיה צורך לקבל את אמון הכנסת לשם כך. מדובר אפוא בשינוי המצב הקיים בשני היבטים: ראשית, כיום הנשיא מטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת לפי שיקול דעתו – ואילו לפי ההצעה, מי שירכיב את הממשלה לאחר הבחירות יהיה בהכרח ראש הרשימה הגדולה שנבחרה; שנית, כיום הממשלה קמה רק לאחר הצבעת אמון בכנסת, ואילו לפי ההצעה לא יהיה צורך בהצבעה כזו. חשוב לציין שלפי ההצעה יישמרו "שסתומי ביטחון" המאפשרים להחליף את הממשלה, ובהם החלפת ממשלה באמצעות אי-אמון קונסטרוקטיבי ופיזור הכנסת לפי חוק או ביוזמת ראש הממשלה (בהסכמת נשיא המדינה).

מה יהיו השלכות הרפורמה? הידיעה שראש הרשימה הגדולה הוא שיעמוד בראשות הממשלה תמריץ את הבוחרים להצביע לרשימות הגדולות ואת הפוליטיקאים והמפלגות לחבור לרשימות/מפלגות גדולות. בשל כך, יש סבירות גבוהה שבסופו של דבר ייבחרו לכנסת שתי רשימות מצרפיות גדולות לצד רשימות מעטות נוספות – ככל הנראה מפלגות סקטוריאליות מובהקות. כך תתבסס שוב מערכת המפלגות בישראל על שני עוגנים, כפי שהיה עד לסוף שנות ה-90. בשל כך, סיעת השלטון תהיה גדולה וחזקה יותר, כוח המיקוח של מפלגות קטנות ופוליטיקאים יחידים ישוב לרמה מתקבלת על הדעת, והממשלות שיקומו יהיו קטנות ולכידות יותר. שינויים אלה יתרמו בצורה ניכרת לשיפור היעילות השלטונית.

השלכות חיוביות צפויות נוספות של הרפורמה הן, ראשית, חיזוק האופוזיציה – בניגוד לאופוזיציה המפוצלת והמפולגת כיום, בשיטה המוצעת האופוזיציה תתבסס על סיעה אחת גדולה ותהיה לכידה הרבה יותר, ולכן תוכל להציג חלופה שלטונית מגובשת יותר; ושנית – התמתנות של המפלגות הגדולות. לפי הגישות המקובלות במדע המדינה, כאשר מערכת המפלגות מבוססת על שתי רשימות גדולות, הדבר מעודד את שתיהן להתמתן ולהתקרב למרכז המפה הפוליטית, וזאת משום ששתיהן נאבקות בעיקר על קהל מצביעי המרכז, שאינו קהל "שבוי" אלא יכול לבחור בכל אחת מהן. במדינה כמו ישראל, שבה יש שסעים פוליטיים-חברתיים עמוקים, יש חשיבות רבה במיוחד לכך. אפשר גם לטעון שהשיטה המוצעת תיתן ביטוי מדויק יותר להעדפת הבוחרים, שכן רובם המכריע יידעו בבירור באיזה ראש ממשלה הם מביעים תמיכה.

לצד היתרונות הבולטים של הצעה זו, יש להביא בחשבון גם את חסרונותיה. החיסרון הראשון הוא שמדובר בשיטה שאינה קיימת בדמוקרטיות אחרות, ומכאן שהשלכותיה המדויקות אינן ידועות. אמנם המרכיבים הספציפיים בשיטה – הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על ראש הסיעה הגדולה ביותר והיעדר דרישה להצבעת אמון לצורך כינון ממשלה – קיימים בדמוקרטיות אחרות, אך השילוב ביניהם אינו מוכר.

מעבר לכך, בשיטה המוצעת יש אפשרות להקמת ממשלת מיעוט, שאינה זוכה לרוב בכנסת. אף שסביר שתקום ממשלת רוב, משום שהסיעות הקטנות יבקשו להצטרף לקואליציה כדי לזכות להטבות – ממשלת מיעוט אכן אפשרית. בהיעדר רוב בכנסת, ממשלה כזאת תיאלץ, בלית בררה, ליצור קואליציות אד הוק לכל נושא שיעלה לחקיקה, כמובן בתמורה לתשלומים שונים לאותן סיעות שיתמכו בממשלה. עם זאת, חשוב לזכור שבמצב כזה אפשר יהיה להפעיל את "שסתומי הביטחון", ולהפיל או להחליף את הממשלה. יתר על כן, אף שאיננו תומכים בהקמת ממשלות מיעוט, הרי שזה אינו בהכרח דגם שלילי, והוא מקובל בדמוקרטיות מבוססות כדנמרק, שבדיה ונורבגיה. גם יצירת קואליציות אד הוק אינן בהכרח דבר שלילי, בין היתר משום שהן יכולות לקדם אינטרסים של מגזרים שאינם מיוצגים בממשלה. בהקשר הישראלי, ממשלות מיעוט יכולות לנסות לגייס לצורך הצבעות ספציפיות את תמיכת הסיעות הערביות, ובכך לשפר את הייצוג הפוליטי של הציבור הערבי.

סכנה נוספת היא שמעמדה של הכנסת מול הממשלה עלול להיחלש, כיוון שיילקח ממנה אחד מתפקידיה העיקריים – הבעת אמון בממשלה. בשל כך, ומשום חלקה החשוב במנגנוני האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית, רצוי לחזק את כוחה של הכנסת, בעיקר את יכולת הפיקוח שלה על הרשות המבצעת, כצעד משלים לתיקונים המוצעים. אפשר להשיג זאת באמצעות רפורמה כוללת בהתנהלותן של ועדות הכנסת ועל ידי חיזוק כלי הפיקוח של הכנסת על הממשלה.