עובדים זרים בישראל

משנות התשעים הגיעו למדינת ישראל מאות אלפי עובדים זרים (או "מהגרי עבודה"), בעיקר לענפי הבניין, החקלאות והסיעוד. לתופעה זו השלכות בולטות הן על שוק העבודה בישראל והן על המרקם החברתי במדינה. אחת הדילמות המורכבות שתופעת העובדים הזרים מעלה נוגעת לשאלת מעמדם בכלל, ולשאלת זכותם לאזרחות בפרט. דילמה זו עלתה על סדר היום הציבורי בקיץ 2010, בוויכוח הנוקב על גורלם של מאות ילדי עובדים זרים. מאמר זה יסקור את מקורותיה של תופעת העובדים הזרים באופן כללי, יבחן את הרקע לה ואת התפתחותה בישראל, ידון במעמדם החוקי של העובדים הזרים בישראל ובעולם ולבסוף ידון בהרחבה בסוגיית ילדי העובדים הזרים בישראל.

מבוא

משנות התשעים הגיעו למדינת ישראל מאות אלפי עובדים זרים (או "מהגרי עבודה"), בעיקר לענפי הבניין, החקלאות והסיעוד. לתופעה זו השלכות בולטות הן על שוק העבודה בישראל והן על המרקם החברתי במדינה. אחת הדילמות המורכבות שתופעת העובדים הזרים מעלה נוגעת לשאלת מעמדם בכלל, ולשאלת זכותם לאזרחות בפרט. דילמה זו עלתה על סדר היום הציבורי בקיץ 2010, בוויכוח הנוקב על גורלם של מאות ילדי עובדים זרים. מאמר זה יסקור את מקורותיה של תופעת העובדים הזרים באופן כללי, יבחן את הרקע לה ואת התפתחותה בישראל, ידון במעמדם החוקי של העובדים הזרים בישראל ובעולם ולבסוף ידון בהרחבה בסוגיית ילדי העובדים הזרים בישראל.

מקורות התופעה

לתופעת העובדים הזרים - הרווחת במדינות המפותחות של מערב אירופה מאז מלחמת העולם השנייה, ומאז שנות התשעים גם בישראל - שתי סיבות עיקריות:

• גלובליזציה- אחד המאפיינים הבולטים ביותר של הגלובליזציה הוא התרחבות הקשרים הכלכליים והסחר בין מדינות, ויצירתו של שוק כלכלי עולמי משותף. בשוק עולמי זה שכר המינימום במדינות המפותחות גבוה בהרבה מהשכר שמשתכרים העובדים במדינות הלא-מפותחות. על כן תושבי המדינות הלא-מפותחות מעוניינים לעבוד במדינות המפותחות, ומעסיקים במדינות המפותחות מעוניינים להעסיק עובדים זרים שכן הם מוכנים לעבוד בשכר נמוך מזה המשולם לעובדים המקומיים (אקשטיין, 2010: 11). עם זאת, הגלובליזציה הכלכלית אינה מלאה, ואין מדינה מפותחת שאינה מגבילה את כניסתם של עובדים זרים.
• מדיניות מכוונת- במקרים רבים המדינות המפותחות החלו לייבא עובדים זרים מתוך מדיניות מכוונת ובשל צרכים פוליטיים-חברתיים. כך למשל בשנות החמישים והשישים, לאחר מלחמת העולם השנייה, ייבאו מדינות מערב אירופה עובדים זרים רבים במסגרת שיקום כלכלותיהן וכדי שישמשו כ"בולמי זעזועים": ההנחה הייתה שבזמני מיתון ואבטלה קל יהיה לפטר עובדים זרים ולהחזירם לארצות מוצאם, דבר שימנע פיטורים המוניים של עובדים מקומיים (קמפ ורייכמן, 2007: 11).

עובדים זרים בישראל - רקע והתפתחויות עיקריות

ראשית יש להפריד בין עובדים זרים בהיתר ובין עובדים זרים ללא היתר (או "לא חוקיים"). עובדים זרים בהיתר נכנסו לישראל ועובדים בה באישור הרשויות הממונות על כך, ועתידים לעזוב את ישראל כשתוקף האשור יפוג. עובדים זרים ללא היתר עשויים להיות עובדים זרים שהחלו את דרכם כעובדים בהיתר, אבל המשיכו לעבוד גם כשאשרת העבודה שלהם הסתיימה; עובדים שנכנסו לישראל באמצעות אשרת תייר, אבל הם עובדים בה; או עובדים שהסתננו לישראל באופן לא חוקי במטרה לעבוד בה.

את העובדים הזרים בישראל אפשר לחלק לארבע קבוצות עיקריות: עובדים זרים פלסטינים, בהיתר וללא היתר; "מסתננים" שהגיעו מאפריקה דרך גבול מצרים. מיעוטם זכו למעמד של פליטים, ורובם שוהים לא-חוקיים או במעמד של "מבקשי מקלט"; עובדים זרים בעלי מיומנות גבוהה, הנקראים "מומחים", והנמצאים בארץ בהיתר; עובדים זרים לא מיומנים - הקבוצה הגדולה ביותר והמזוהה ביותר עם תופעת העובדים הזרים. גם זו נחלקת לעובדים זרים בהיתר ולעובדים זרים ללא היתר. מאמר זה יתמקד בקבוצת העובדים הזרים הלא-מיומנים.

התפתחות היסטורית
את התפתחות תופעת העובדים הזרים אפשר לחלק לארבע תקופות:

• מסוף שנות השישים ועד ראשית שנות התשעים: לאחר מלחמת ששת הימים החלו עובדים פלסטינים לא-מיומנים להיכנס לשוק העבודה בישראל, ועד מהרה נעשו כוח עבודה מרכזי בענפים כבניין וחקלאות. בשנת 1987, בעקבות האינתיפאדה הראשונה והחשש מפיגועי טרור, הוגבלה תנועתם של פלסטינים מיהודה ושומרון ומרצועת עזה למדינת ישראל, וכך עלה הרעיון להחליף את העובדים הזרים הפלסטינים בעובדים זרים ממדינות לא-מפותחות. הדיון הראשון במליאת הכנסת בנושא זה התקיים בינואר 1988 (דברי הכנסת, 25.1.1988).
• המחצית הראשונה של שנות התשעים: בתקופה זו עלה בהדרגה מספרם של העובדים הזרים, ומספרם של העובדים הפלסטינים הלך ופחת. תהליך זה הואץ בשל פיגועי הטרור של 1995 1996. רוב העובדים הזרים שהגיעו בשנים אלה עבדו בהיתר, אבל רבים עבדו גם בלעדיו. ב-1991 הוסדרו סוגיות הנוגעות לעובדים הזרים בחוק (חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991).
• מאמצע שנות התשעים עד 2002: התופעה הבולטת ביותר בשנים אלה היא הגידול העצום במספרם של העובדים הזרים ללא היתר, שב-2002 היו כ-60% מכלל העובדים הזרים (בכלל זה הפלסטינים). במספרם של העובדים הזרים בהיתר לא חל שינוי של ממש, ואילו מספרם של העובדים הפלסטינים גדל מעט במחצית השנייה של שנות התשעים, שהיו שקטות יחסית מבחינה ביטחונית, אך צנח במידה ניכרת עם פרוץ האינתיפאדה השנייה ב-2000.
• 2002 ואילך: בתקופה זו החלה המדינה לפעול באופן ממשי לצמצום מספרם של העובדים הזרים, בייחוד הלא-פלסטינים. ההצלחה הייתה מוגבלת: עד שנת 2005 מספרם אמנם פחת בהדרגה, אבל מאז ועד שנת 2009 שוב ניכרה עלייה, גם אם מתונה. עם זאת המספרים עדיין נמוכים מאלה של תחילת העשור: בשנת 2009 היו בישראל כ-209,000 עובדים זרים לא-פלסטינים, לעומת יותר מ-250,000 בשנת 2002. בשנים אלה הגיעו גם ה"מסתננים" מאפריקה, שבשנת 2009 מנו כ-24,000 איש.

העובדים הזרים החוקיים בישראל עובדים בשלושה ענפים מרכזיים: חקלאות, בניין וסיעוד, ומיעוטם גם בתעשייה, בשירותי הסעדה ובתיירות. חלוקת העובדים הזרים בין הענפים השתנתה במידה ניכרת במהלך השנים, בשל מדיניות הממשלה וצורכי השוק: בעבר הועסקו רוב העובדים בבניין ורק מיעוטם בסיעוד, ואילו כיום המצב הפוך (אקשטיין, 2010: 17). גם ארצות המוצא של העובדים הזרים השתנו, והעובדים הזרים מאסיה נעשו דומיננטיים הרבה יותר: בשנת 2000 הם היו 45.9% מכלל העובדים הזרים שנכנסו לישראל באופן חוקי באותה שנה, וב-2009 - 71.8%; לעומת זאת, שיעורם של העובדים הזרים מאירופה פחת עד מאוד: מ-50.2% ב-2000 ל-25.5% בלבד ב-2009. ההבדל מקורו בעיקר בירידה הניכרת בשיעור העובדים הזרים המגיעים מרומניה, לעומת עלייה בשיעור העובדים הזרים ממדינות באסיה: מתאילנד ומהפיליפינים עובדים זרים ממשיכים להגיע, ואליהם נוספו גם עובדים ממדינות "חדשות" כמו נפאל והודו (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2010: לוח א).

מי אחראי על העובדים הזרים?
עד תחילת שנות ה-2000 נתנו את היתרי הכניסה, השהייה והעבודה לעובדים הזרים ועדות של שירות התעסוקה (שהיה אז בתוך משרד העבודה והרווחה), שבהן ישבו גם נציגי משרד הפנים ונציגים של משרדים וגופים רלוונטיים אחרים (למשל משרד החקלאות ומשרד הבינוי והשיכון). בשנת 2002, במקביל לאימוץ מדיניות צמצום מספר העובדים הזרים, החלה הממשלה להקים גופים חדשים כדי להסדיר את הטיפול בעובדים זרים וליישם את מדיניותה לצמצום מספרם:

• יחידת סמך לעובדים זרים- יחידה זו הוקמה במשרד העבודה והרווחה ב-2002 (החלטת ממשלה 2327, 30.7.2002), וב-2003 עברה למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. היחידה העניקה היתרים להעסקת עובדים זרים ופיקחה מבחינה מנהלית על החברות שייבאו והשימו את העובדים וכן על המעסיקים.
• מנהלת ההגירה- הוקמה ב-2002 (החלטת ממשלה 2327, 30.7.2002) ומכונה גם "משטרת ההגירה". היא קיבלה אחריות למעצר של עובדים זרים ללא היתר ולאכיפה פלילית נגד מעסיקי עובדים זרים (אתר מנהלת ההגירה).
• מנהל האוכלוסין והכניסה לישראל- הוקם ב-2004 כחלק ממשרד הפנים (החלטת ממשלה 1784, 4.4.2004). בתוך המנהל פעלה יחידה לעובדים זרים, שהייתה אחראית למתן אשרות לעובדים זרים ולפיקוח על כניסתם לארץ, על שהייתם בה ועל יציאתם ממנה (נתן, 2009א: 3).
• רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול- הוקמה בעקבות החלטת ממשלה מ-2008 (החלטת ממשלה 3434, 13.4.2008) מתוך כוונה לרכז סמכויות רבות בידיה. הרשות החלה לפעול ביולי 2008, ובמהלך שנת 2009 הועברו אליה יחידת הסמך במשרד התמ"ת וחלק מסמכויות מנהלת ההגירה. במסגרת הרשות הקומה יחידת "עוז", שעיקר פעילותה הוא איתור עובדים זרים ללא היתר וגירושם (נתן, 2009א: 3 4; אתר רשת האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול).

 

מעמדם החוקי של עובדים זרים

אזרחות היא "מסגרת משפטית ופוליטית להשגת חברות מלאה בחברה" (פלד ושפיר, 2005: 11), כלומר אזרח הוא שותף מלא בקהילה, ולשותפות זו משמעויות חברתיות וחוקיות. במאמר זה נתמקד במשמעות החוקית של האזרחות (לסקירה תאורטית והיסטורית על מושג האזרחות, ראו "אזרחות - מבט תאורטי והיסטורי", בגיליון זה). ככלל, אזרח נהנה מזכויות משפטיות רבות בהשוואה ללא-אזרח, ולכן לשאלה אם עובדים זרים יכולים לזכות באזרחות יש חשיבות רבה.

עובדים זרים, כמו קבוצות אוכלוסייה אחרות, יכולים לקבל אזרחות מלידה או להתאזרח, ויכולתם להיהפך לאזרחים במדינה תלויה בחוקי האזרחות הכלליים שלה (להרחבה על חוקי אזרחות בעולם, ראו "חוקי אזרחות בעולם", בגיליון זה):

• אזרחות מלידה- ככלל, מדינות יכולות לאמץ את עקרון הדם, שלפיו האזרחות עוברת מהורים לילדיהם; או את עקרון הקרקע, שלפיו האזרחות נקבעת לפי מקום הולדתו של האדם; לכן עקרון הקרקע "ידידותי" כלפי עובדים זרים יותר מעקרון הדם. לפי שני העקרונות עובד זר שלא נולד במדינה שאליה היגר אינו יכול לקבל אזרחות. עם זאת עקרון הקרקע - בניגוד לעקרון הדם - מאפשר לילדיהם של עובדים זרים לקבל אזרחות אם הם נולדו במדינה. הדוגמה המובהקת ביותר למדינה המאמצת עיקרון זה היא ארצות הברית, שבה ילדים של עובדים זרים, אפילו ללא היתר, מקבלים אזרחות עם לידתם.מדינות אחרות, כמו צרפת, מעניקות (בתנאים שונים) לבן של עובדים זרים אזרחות רק אם גם הילד וגם הוריו נולדו על אדמת צרפת. 
• התאזרחות- התאזרחות היא תהליך שבו אדם שלא נולד אזרח מקבל אזרחות. מדינות מעמידות לפני המבקש להתאזרח כמה תנאים, והנפוצים שבהם הם תקופת תושבות מינימלית במדינה, ידע בשפה ובהיסטוריה שלה, הכנסה מינימלית, היעדר עבר פלילי, נישואים לאזרח המדינה, ויתור על אזרחות קודמת והבעת נאמנות כלפי המדינה. התנאים הספציפיים בכל מדינה קובעים אם עובד זר יכול להתאזרח וכיצד.

במדינת ישראל עובדים זרים אינם אזרחים, אלא זכאים למעמד של"ישיבת ביקור" בלבד, בדומה לתיירים ולמתנדבים (חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952; תקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974: תקנה 5א). את השוהים בשטחה בהיתר ישראל מחלקת לכמה מעמדות, ולכל מעמד חובות וזכויות משלו. המעמדות העיקריים - בסדר יורד, לפי מידת השותפות המלאה בחברה - הם אזרחות, ישיבת קבע, ישיבת ארעי, ישיבת ביקור וישיבת מעבר (להרחבה על המעמדות, ראו "מיהו אזרח בישראל", בגיליון זה). עובדים זרים בהיתר אינם אזרחים או תושבי קבע משום שהחוק הישראלי מגדיר במפורש עובד זר כ"עובד שאינו אזרח ישראל, או תושב בה" (חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991); הם אינם תושבי קבע גם משום שתושבי קבע הם אנשים ש"מרכז חייהם" נמצא בישראל, ואילו מרכז חייהם של עובדים זרים נחשב ארץ מוצאם; והם אינם תושבים ארעיים משום שהם אינם עומדים בתנאים לכך- למשל אינם "עולים בכוח" (יהודים המתגוררים בישראל ובודקים אפשרות לעלות אליה מכוח חוק השבות), סטודנטים או אנשי דת. לעובדים זרים ללא היתר אין כלל מעמד, ושהייתם בישראל נחשבת לא חוקית.

מדיניות האזרחות של ישראל נוקשה למדיי, דבר המקשה מאוד על עובדים זרים ועל ילדיהם להפוך לאזרחים (להרחבה על קבלת אזרחות בישראל, ראו "מיהו אזרח בישראל", בגיליון זה):

• ילדי עובדים זרים אינם זכאים לאזרחות ישראלית מכוח לידה, משום שישראל מאמצת את "עקרון הדם" ומעניקה אזרחות מכוח לידה רק לילדים של אזרחים.
• עובדים זרים אינם זכאים להתאזרח משום שישראל מציבה תנאים מחמירים למדיי בכל הנוגע להתאזרחות. לפי חוק האזרחות (התשי"ב-1952), כל יהודי זכאי לקבל אזרחות מכוח חוק השבות (התש"י-1950); אך ממי שאינו יהודי נדרשים תנאים שהעובדים הזרים אינם עומדים בהם כגון נתינות ארץ-ישראלית לפני הקמת המדינה, אימוץ על ידי אזרח ישראלי או שילוב בין לידה בישראל, היעדר אזרחות של מדינה אחרת ושהייה בישראל במעמד של תושב חמש שנים לפחות. עם זאת, תנאים שונים כגון שירות בצה"ל מאפשרים לקבל הקלה בקריטריונים אלה.

זכויותיהם של העובדים הזרים

זכויותיהם של העובדים הזרים נפגעות במישורים רבים בגלל מעמדם החוקי.בניגוד לאזרחים, הם אינם זכאים לבחור ולהיבחר לכנסת ולשאת דרכון ישראלי ואינם חסינים מפני גירוש מהארץ; ובניגוד לתושבי קבע ולתושבים ארעיים הם אינם זכאים גם לבחור ולהיבחר בבחירות לרשויות מקומיות וכן לזכויות סוציאליות כגון דמי אבטלה וקצבת נכות. זאת ועוד, רישיון השהייה שלהם בישראל הוא זמני בלבד, ופוקע ברגע שהם עוזבים את הארץ.

הפגיעה במעמדם של העובדים הזרים בהשוואה לאזרחים (וכן לעומת תושבי קבע ותושבים ארעיים) באה לידי ביטוי בשלושה מישורים:

• הגעה לישראל- עובדים זרים אינם יכולים להיכנס לישראל באופן חופשי. בכל הענפים, חוץ מענף הסיעוד, מעסיק יכול לשכור את שירותיו של עובד זר בהתאם למכסות השנתיות שהממשלה קבעה לענף או האישור שקיבל המעסיק מהמדינה. ענף הסיעוד הוא כאמור יוצא דופן: אין בו מכסות קבועות, והבאת העובדים מתבצעת לפי זכאותו של המטופל. בגלל תלותם של העובדים הזרים ב"חברות תיווך" לצורך היתרי כניסה והשמתם לעבודה בישראל, הם משלמים להן "דמי תיווך". החוק מתיר דמי תיווך עד סך של 3,135₪, אבל לפי ההערכות התשלום עשוי להגיע אף ל-10,000 ולעתים אף 20,000 דולר.
• שהייה בישראל- תנאי ההעסקה של עובדים זרים בישראל אינם תואמים את אמות המידה הבין-לאומיות המקובלות, אף שבשנים האחרונות יש מגמה של שיפור. דוח מחלקת המדינה האמריקנית בנושא סחר בבני אדם לשנת 2010 ממקם את ישראל בדרגה 2 מתוך 3 בכל הנוגע לשמירה על זכויות עובדים זרים (ומניעת סחר בנשים), ומציין כמה בעיות עיקריות בתחום זה: החזקה שלא כדין בדרכוניהם של העובדים הזרים, הגבלות על חופש התנועה שלהם, מניעת זכותם לבחור את מעסיקיהם, אי-תשלום משכורות, פגיעות פיזיות בעובדים וגביית דמי תיווך מופקעים (U.S. Department of State, 2010: 184). העובדים הזרים גם אינם זכאים למלוא התנאים הסוציאליים שעובדים ישראלים זכאים להם. כך למשל הם אינם מבוטחים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, אלא לפי חוק עובדים זרים, שמחייב מעסיקים לבטח את עובדיהם באמצעות חברות ביטוח פרטיות. לפי ההערכות, מעסיקים רבים אינם מבטחים את עובדיהם (נתן, 2009א: 10). זאת ועוד, בעבר נפגעו קשות זכויותיהם של העובדים הזרים בשל "הסדר הכבילה", שבג"ץ פסל ב-2006 (בג"ץ 4542/02). לפי "הסדר הכבילה", רישיונו של עובד זר לעבוד בישראל הותנה בכך שיעבוד אצל אותו מעביד שהזמין אותו. שמו של המעביד הוטבע בדרכונו של העובד הזר, וכל הפרה של ההסדר, למשל עזיבת המעסיק או העסקה בעבודה נוספת, גררה שלילת ההיתר של העובד. פסילת הסדר הכבילה הביאה לידי שינויים מסוימים בתנאי ההעסקה לטובת העובדים הזרים, בעיקר בענף הבנייה והסיעוד. עם זאת, רבות מהחלטות הממשלה לא יושמו, והפיקוח על המעסיקים מוגבל (נתן, 2009א: 4 8). הדוגמה המובהקת ביותר לכך היא ענף החקלאות, שבו בשנת 2010 עדיין התקיימו הסדרי הכבילה (נתן, 2010: 4).בפסק דין נוסף מ-2008 נזף בג"ץ במדינה משום שלא מילאה בשלמות את פסיקתו מ-2006 (בג"ץ 4542, עמותת קו לעובד ואח' נ' ממשלת ישראל ואח').
• הרחקה מישראל- כאמור, מאז שנת 2002 נקטה הממשלה צעדים לצמצום מספרם של העובדים הזרים. המאמצים התמקדו בשלושה מישורים: צמצום מספר המכסות השנתיות הניתנות לעובדים זרים; עידוד תעסוקת ישראלים בענפים שבהם העובדים הזרים בולטים, בייחוד בנייה, חקלאות וסיעוד; והרחקה (או "סילוק" או "גירוש") מישראל של עובדים זרים ללא היתר באמצעות מנהלת ההגירה. הפעולות להרחקת עובדים זרים ללא היתר זכו לביקורת נוקבת של ארגונים לזכויות אדם, בין היתר על היחס הנוקשה כלפי העובדים הזרים, על הרחקתם של עובדים זרים שאיבדו את אשרת העבודה שלהם רק משום שהפרו את הסדר הכבילה הפסול, ועל הרחקת עובדים זרים למדינות שבהן צפויה להם סכנת חיים. מובן שהרחקתם של עובדים זרים מישראל לא הייתה מתאפשרת בקלות לו הם היו אזרחים, החסינים מפני גירוש, או תושבי קבע.

ילדי העובדים הזרים

הצעד שזכה לביקורת הנוקבת ביותר - צעד המעלה את שאלת מעמדם של העובדים הזרים במלוא חריפותה - נוגע לילדיהם. ילדי העובדים הזרים נולדו בישראל או הובאו אליה בגיל צעיר מאוד, רובם דוברי עברית, חשים קשר חזק למדינת ישראל ולהווייתה, ורבים מהם אינם זכאים לאזרחות בארצות המוצא של הוריהם. ואולם, הם גם אינם אזרחי ישראל: מדינת ישראל אינה מאמצת את עקרון הקרקע, ולכן אינה מעניקה אזרחות מכוח לידה לילדי עובדים זרים שנולדו על אדמתה; והם גם אינם עומדים בתנאי ההתאזרחות, בין היתר משום שאינם תושבי קבע. פעולותיה של מנהלת ההגירה ב-2002 2003 להרחקה מישראל של העובדים הזרים ומשפחותיהם עוררו התנגדות של ארגונים לזכויות אדם, ובשנים 2003 2006 התנהל במשרד הפנים תהליך ממושך של גיבוש המלצות למדיניות בעניין זה.

ביוני 2006 קיבלה הממשלה החלטה המסדירה את מעמדם של מקצת ילדי העובדים הזרים ומונעת את גירושם ואת גירוש משפחותיהם (החלטת הממשלה 156, 18.6.2006): ילדים השוהים בישראל לפחות שש שנים ברציפות, שנכנסו אליה כשהיו בני פחות מ-14, שהוריהם נכנסו לישראל עם אשרה חוקית (גם אשרת תייר), שהם דוברי עברית ולמדו או לומדים במערכת החינוך הממלכתית - שר הפנים רשאי להעניק להם מעמד של תושבי קבע. לבני משפחותיהם רשאי שר הפנים להעניק מעמד של תושבים ארעיים עד שיהיה הילד בן 21. בשלב שני, לאחר שישרת ה"ילד" בצה"ל, תקבל גם משפחתו מעמד של תושבי קבע (וה"ילד" יוכל להגיש בקשה להתאזרחות). מדובר בהסדר חד-פעמי, שבמסגרתו אושרו בקשותיהם של כ-900 ילדים ובני משפחותיהם (נתן, 2009 ב: 7).

ואולם הבעיה לא נפתרה, ובתוך זמן קצר נאלצה הממשלה לקבל החלטה נוספת. באוגוסט 2010 אימצה הממשלה את המלצותיה של ועדה בין-משרדית שדנה בסוגיית ילדי העובדים הזרים, וקבעה תנאים דומים לאלה שנקבעו ב-2006 להענקת מעמד של תושב קבע לילדי עובדים זרים (ומעמד של תושבים ארעיים ומאוחר יותר תושבי קבע לבני משפחתם) (החלטת המממשלה 2183, 1.8.2010). לפי ההערכות, מתוך כ-1,200 ילדי עובדים זרים שהוועדה דנה בהם (אם כי להערכתה מספרם האמיתי של ילדי העובדים הזרים גבוה בהרבה), יאושר מעמדם של כ-800 ילדים, וכ-400 ילדים יורחקו מישראל. אף שניתן לראות בהחלטות מ-2006 ומ-2010 סימן לליברליזציה מסוימת של חוקי האזרחות בישראל ולהפיכתם ל"ידידותיים" יותר כלפי עובדים זרים, החלטות אלה אינן משנות באופן בסיסי את מדיניותה: ישראל ממשיכה להקשות מאוד על עובדים זרים לשפר את מעמדם החוקי, ומסרבת לבצע "הלבנה" רחבת היקף של עובדים זרים ללא היתר, כמו שביצעו מדינות אחרות, כדוגמת צרפת (אקשטיין, 2010: 31).

סיכום

תופעת העובדים הזרים, שהמדינות המפותחות מתמודדות עמה זמן רב, הגיעה לישראל לפני עשרים שנה, והשלכותיה החלו להתברר במלואן לפני כעשר שנים בלבד. בעשור הזה למדה ישראל שלצד יתרונות כלכליים, התופעה מביאה עמה גם דילמות וקשיים רבים, ובראש ובראשונה היווצרות מעמד חברתי חדש של לא-אזרחים. ישראל ניסתה להתמודד עם קשיים אלה בדרכים מגוונות ואף סותרות: צמצום מספר העובדים הזרים לצד שיפור מסוים בתנאי העסקתם (צעדים שזכו להצלחה חלקית בלבד), וכן אימוץ מדיניות אזרחות נוקשה לצד החלטות אד-הוק המשפרות את מעמדם החוקי של קבוצות ספציפיות מקרב העובדים הזרים. צעדים אלה הקלו על הקשיים באופן זמני בלבד, והבעיות שהן ביקשו לפתור שבו ועלו במלוא חומרתן. צעדים חלקיים וסותרים האלה מעידים שהמאפיין הבולט ביותר במדיניות ההגירה של מדינת ישראל הוא היעדרה של מדיניות הגירה כוללת (אבינרי, אורגד ורובינשטיין, 2009); במקום מדיניות שכזאת ישראל מאמצת פתרונות זמניים בלבד. לנוכח מורכבותן של הדילמות הכרוכות בהתמודדות עם התופעה, נראה שגיבוש מדיניות הגירה כוללת לישראל הוא צעד הכרחי.

מקורות

אבינרי, שלמה, ליאב אורגד ואמנון רובינשטיין, 2009. התמודדות עם הגירה גלובלית: מתווה למדיניות הגירה לישראל, ירושלים: מרכז מציל"ה למחשבה ציונית, יהודית, ליברלית והומניסטית.

אקשטיין, צבי (ראש צוות), 2010. העסקת עובדים זרים, פורום קיסריה להתוויית מדיניות כלכלית לאומית, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בג"ץ 4542/02, עמותת "קו לעובד" ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', 2006, אתר נבו.

בג"ץ 4542, עמותת קו לעובד ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', 2008, אתר נבו.

דריישפיץ, שוריק, 2011. "מיהו אזרח בישראל", פרלמנט, גיליון זה (67), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2010. "לוח א: נכנסים בעלי אשרת עבודה מן הארצות המובילות במספר נכנסים, לפי שנת כניסה וארץ אזרחות בשנים 2009-2000", אתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

טוטנאור, אור, 2011. "חוקי אזרחות בעולם", פרלמנט, גיליון זה (67), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

נתן, גלעד, 2009א. "עובדים זרים בישראל: סוגיות מרכזיות ותמונת מצב", מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

נתן, גלעד, 2009ב. "הרחקת עובדים זרים לא חוקיים מישראל", מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

נתן, גלעד 2010. "סוגיות הקשורות להעסקת עובדים זרים בחקלאות", מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

פלד, יואב וגרשון שפיר, 2005. מיהו ישראלי: הדינמיקה של אזרחות מורכבת, תל אביב: אוניברסיטת תל אביב.

קמפ, אדריאנה ורבקה רייכמן, 2007. עובדים וזרים: הכלכלה הפוליטית של הגירת עבודה בישראל, ירושלים: מכון ון ליר.

שפירא, אסף, 2011. "אזרחות - מבט תאורטי והיסטורי", פרלמנט, גיליון זה (67), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

U.S. Department of State, 2010. Trafficking in Persons Report.