טיוטת התקנות לבחירת רבני ערים מנוגדת לתפיסת הרב המקומי במסורת ומעודדת ריכוז סמכויות מופרז בידי השר
הטיוטה כוללת את צמצום משקלה של הרשות המקומית בבחירת נציגי האספה הבוחרת לטובת הגדלת משקל השר לשירותי דת והרבנות הראשית. היא גם מציעה לבטל את קציבת כהונת רבני הערים באופן המנוגד לתפיסה המקובלת שלהם כנבחרי ציבור ולצמצם את ייצוג הנשים בבחירתם באופן שיסיג לאחור את מעמד הנשים ביחס לממסד הדתי.
טיוטת התקנות המוצעת על ידי המשרד, המבוססת על חלקים מהצעת חוק שהגישו חברי הכנסת שמחה רוטמן וארז מלול,הכוונה היא להצעת חוק שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר, רבנים אזוריים, רבני יישוב ורבני שכונות), התשפ"ג–2023, שזכתה בתקשורת לכינוי "חוק הרבנים". ההצעה נידונה בהרחבה בוועדת חוקה של הכנסת, אך לאחרונה החליטה הקואליציה שלא להמשיך לקדם אותה בתקופת המלחמה. לחוות דעת על הצעת חוק פרטית זו (בגרסה הראשונית שלה), העוסקת בתחומים רחבים יותר מטיוטת התקנות שבה עוסק מסמך זה, ראו: אריאל פינקלשטיין, חוות דעת: הצעת החוק בעניין רבנים מקומיים תחזק את מועצת הרבנות הראשית והשר על חשבון השלטון המקומי, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023. מבקשת לערוך שינויי עומק במבנה הרבנות המקומית בישראל. כפי שאראה להלן, עיקרי ההצעה מושתתים על תפיסה ריכוזית המחלישה את מעמדה של הקהילה המקומית בבחירת הרב וביכולת להחליפו. תפיסה זו מנוגדת לתפיסה היהודית המסורתית של הרב המקומי כ"מרא דאתרא" וכמי שנועד לשרת את הקהילה המקומית שבה הוא מכהן. היא גם מנוגדת למגמות הקיימות בשנים האחרונות המתבטאות ברצון לקדם ביזור סמכויות וחיזוק האוטונומיה של השלטון המקומי.
להלן אתייחס לתיקונים מרכזיים בטיוטת התקנות:
: תיקון סעיף 8 בטיוטת התקנות מבקש לשנות את הליך בחירת רבני הערים, תוך חיזוק משמעותי של גופי השלטון המרכזי על חשבון הגוף המקומי בהליך בחירת הרבנים. במצב המשפטי הקיים, רב העיר נבחר על ידי אספה בוחרת שבה 50% הם חברי מועצת העיר, 25% הם נציגים שנבחרים על ידי חברי המועצה, נציג נוסף הוא מנכ"ל הרשות המקומית (המתמנה על ידי ראש הרשות) והיתר, פחות מ-25%, הם נציגים תושבי העיר שממנה השר לשירותי דת. כלומר, למעלה מ-75% הם חברי המועצה או נציגים שהם בחרו. לעומת זאת, על פי התיקון המוצע, כוחה של הרשות המקומית יפחת אל מתחת ל-50%: על פי התיקון, 25% מחברי האספה הבוחרת יהיו נציגי השר לשירותי דת, 25% נוספים יהיו נציגי מועצת הרבנות הראשית, והיתר יהיו חברי המועצה וראש המועצה הדתית (שבמרבית המקרים הוא מינוי ישיר של השר, ולעתים הוא נבחר על ידי גוף המורכב מנציגים של המועצה ושל השר).
שינוי זה בהליך בחירת הרבנים מנוגד לחלוטין לרציונל הבסיסי של החוק. בהתאם למסורת היהודית, הליך התמנות הרבנים בישראל נקבע כהליך המשקף מצב שבו הציבור המקומי בוחר את הרב המועדף עליו ולכן גם קבע המחוקק בסעיף 15א לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971 כי לשר לשירותי דת יש סמכות לקבוע תקנות בנוגע ל"בחירות של רבני עיר", כלומר, הליך בחירה ולא הליך מינוי. אופיו של הליך זה הביא לכך שבג"ץ קבע כי "רב עיר הוא נושא משרה ייחודי, בעל מאפיינים מעורבים של נבחר ציבור ועובד ציבור".בג"ץ 4790/14 יהדות התורה נ' השר לשירותי דת (2014). בשל כך, על אף שינויים בתקנות בחירת הרבנים לאורך השנים תמיד נשמר העיקרון שיש רוב לנציגים המקומיים (נציגי המועצה או נציגי בתי הכנסת בעיר). גם כאשר בשנת 2014 נקבע לראשונה שהשר לשירותי ימנה נציגים לאספה הבוחרת, הורו התקנות כי אלו חייבים להיות תושבי העיר. לעומת זאת, חברי מועצת הרבנות הראשית אפילו אינם תושבי העיר, כך שעוד יותר לא ברור כיצד הכנסתם לגוף הבוחר תואמת לרציונל של אופי ההליך ומעמד הרבנים כנבחרי ציבור. תפקידה של מועצת הרבנות הראשית הוא לקבוע את הכשירות של המועמדים, כפי שנעשה באמצעות מערך הבחינות שלה, אך אין כל סיבה שהיא תהיה מעורבת באופן ישיר בהליך הבחירות.
ראוי גם להעיר כי שינוי זה בהליך הבחירה יכול שיביא לפסילת התיקון על ידי בג"ץ. בשנת 2012 דן בג"ץ בעתירה שטענה כי התקנות מעניקות כוח נרחב לציבור הדתי. בג"ץ נתן צו על תנאי תוך שהוא מציין כי "בטענות העותרים יש ממש, באשר לצורך בהרחבת מעורבותם בבחירה של ציבורים רחבים יותר, בפרט מקום שהמימון הוא מכספי כל הציבור, וכיון שלזהות רב העיר ומדיניותו תיתכן השפעה על כל חלקי הציבור".בג"ץ 2430/11 עמותת ברית נאמני תורה ועבודה נ' השר לשירותי דת (2012). בסופו של דבר הביא הליך זה לתיקון התקנות בשנת 2014 והעתירה נמחקה.
במצב המשפטי הקיים, החל משנת 2022, רבני ערים מכהנים לתקופה של 10 שנים שבסיומה יכולה מועצת הרשות המקומית לבחור האם להאריך את כהונת הרב או לערוך בחירות מחודשות (עד לשנת 2022 כהונת הרבנים לא הייתה קצובה לקדנציות). התיקון המוצע בטיוטת התקנות לסעיף 13(ב) מבקש לשנות שוב את המצב המשפטי, כך שתבוטל קציבת הכהונה ורבני הערים יכהנו עד לגיל 75.
ההצעה לבטל את קציבת הכהונה של רבני ערים מנוגדת גם היא לתפיסה המקובלת של רב העיר כבעל מאפיינים של נבחר ציבור. הנוהל המקובל בעולם הדמוקרטי הוא שנבחרי ציבור מעמידים את עצמם לבחירה של הציבור אחת לתקופה, ולכן נראה שגם במשרת רב העיר יש לאפשר לציבור המקומי אחת לתקופה לבחור רב חדש או לחלופין לתת אמון ברב המכהן.
המצב שבו רבני הערים כיהנו לאורך שנים רבות ללא הגבלת קדנציות וכן שרבנים מקומיים אחרים (רבני יישובים, רבנים אזוריים ורבני שכונות) מכהנים ללא הגבלת קדנציות מוביל לבעיות רבות: רבנים שאינם מתפקדים ואין יכולת להעבירם מתפקידם, ובעיקר ניתוק בין הציבור ובין הרב המקומי.על נושא זה הרחבתי במחקר קודם: אריאל פינקלשטיין, הרבנות המקומית הממסדית בישראל, ירושלים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2021, עמ' 129-124. דוח הוועדה הבין־משרדית לבחינת קריטריונים ל"משרתים בקודש" (2008) שעסק ברבני יישובים הצביע על ליקויים רבים מסוג זה והמליץ לקצוב כהונת רבנים: "הוועדה סבורה כי מצב בו רב מכהן בקהילה שאינה מעוניינת בהמשך כהונתו אינו ראוי. הוועדה סבורה כי מסגרת העסקה על בסיס של קביעות אינה מתאימה להעסקת רבנים וזאת על רקע המאפיין הייחודי של תפקידם".
יצוין כי המנהג המקובל בקהילות ישראל בעבר היה למנות רבנים לתקופת זמן מסוימת, שאותה ניתן להאריך, בהתאם לרצון הקהילה. למעשה, כך הונהג בתחילה גם בישראל. בשנת 1936 הוועד הלאומי ומועצת הרבנות הראשית תיקנו יחד לראשונה תקנות להסדרת הליכי הבחירות לרבנים המקומיים שבהן נקבע כי: "לשכת הרבנות או הרב ייבָּחרו לתקופה של חמש שנים" שבסופה ניתנה לקהילה האפשרות להאריך את כהונת הרב. מסורת זו גם מעוגנת בהלכה ובפסיקותיהם של רבנים חשובים כדוגמת הרב עובדיה יוסף ז"ל.לסקירה הלכתית בנושא זה ראו: אריאל פינקלשטיין, קציבת כהונת רבנים: סקירה הלכתית, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023.
: בעיה נוספת בתקנות המוצעות היא בכך שהן מבקשות לצמצם את ייצוג הנשים בבחירת רבני הערים. על פי המצב המשפטי הקיים, האסיפה הבוחרת חייבת לכלול לפחות 40% נשים, בעוד שעל פי התיקון המוצע לסעיף 9 בטיוטת התקנות ייצוג הנשים יעמוד על 33%. חשיבותו של ייצוג הנשים בתחום זה גבוהה במיוחד לאור כך שנשים אינן יכולות להתמודד לתפקידים הרבניים עצמם ולאור ההשפעה של ההחלטות המתקבלות על ידי רבנים על נשים. כך, סעיף זה משקף למעשה נסיגה לאחור במעמדן של הנשים ביחס לממסד הדתי, והוא מצטרף לטיוטת תיקון תקנות שפרסם המשרד לשירותי דת בפברואר 2024 שבה הוא ביקש להפחית באופן ניכר את חובת הייצוג הנשי בתפקידי ממונים על מועצה דתית.לדיון מקיף בטיוטת תקנות אלו וביחסם לייצוג הנשי ראו: אריאל פינקלשטיין ואילה גולדברג, חוות דעת: טיוטת התקנות למינוי ממונים במועצות הדתיות מעניקה כוח יתר לשר ומבטלת תנאי סף מקצועיים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2024.
: לפי המצב המשפטי הקיים, על רב עיר המועסק במשרה מלאהמרבית רבני הערים מועסקים במשרה מלאה. נאסר לעסוק בעבודה נוספת לרבות עריכת חופות, מתן שיעורים ומתן שירותי השגחת כשרות, למעט עיסוק בהתנדבות ובלא תמורה. התיקון המוצע לסעיף 11 בטיוטת התקנות מבקש לשנות מצב זה ולקבוע שגם רב עיר המועסק במשרה מלאה יוכל לעבוד בעבודה נוספת באם קיבל אישור לכך ממועצת הרבנות הראשית ומהשר לשירותי דת. התיקון קובע באופן כללי שבמתן האישור יש לבחון את סוג העסק והעיסוק הנוסף, אך הוא אינו מגביל את התחומים שבהם יכולה מועצת הרבנות הראשית והשר לשירותי דת לאשר לרב העיר עיסוק נוסף, וגם לא מחייב הסכמה של נציגי הרשות המקומית למתן אישור זה (על השר ומועצת הרבנות הראשית מוטל רק להתייעץ עם ראש הרשות בנושא).
התיקון המוצע תמוה ואינו תואם את הכללים המקובלים בשירות הציבורי בישראל. נבחר ציבור או עובד בכיר בשירות הציבורי הינו נאמן של הציבור ומצופה ממנו להקדיש את מלוא תשומת ליבו למילוי התפקיד. רבני ערים מרוויחים שכר גבוה ואין כל סיבה לאפשר להם לקבל שכר בתמורה לעבודה נוספת בשום סיטואציה. על נבחרי ציבור כדוגמת ראשי רשויות נאסר בחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה- 1975 לקבל שכר עבור עבודה נוספת וכך גם על בכירי השירות הציבורי: בשלטון המקומי עובדים בכירים הם עובדים המועסקים בחוזה אישי, וסעיף 4.12 לחוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 2011 קובע כי "לעובד המועסק בחוזה אישי במשרה שהיקפה עולה על 75%, אסור לעבוד עבודה פרטית נוספת".משרד הפנים, חוזר המנהל הכללי, 1/2011, 2011, עמ' 18. החריג היחיד לכך הוא הרצאה במוסד להשכלה גבוהה לזמן שאינו עולה על ארבע שעות בשבוע. בדומה לכך, סעיף 42.425 לתקשי"ר (תקנון שירות המדינה) קובע כי "לא יינתן היתר עבודה פרטית לעובד הנמנה על הסגל הבכיר".גם כאן קיים אותו חריג המוזכר בהערת השוליים הקודמת וכן נקבע כי "במקרים חריגים, תיבחן בקשתו של עובד הנמנה על הסגל הבכיר לכהן כדירקטור בחברה שאינה חברה ממשלתית".
התיקון המוצע תמוה במיוחד לאור דוח חריף של מבקר המדינה משנת 2018 שהצביע על ריבוי היעדרויות של רבני ערים מתפקידם, וכן על מקרים של רבני ערים שפעלו בניגוד לכללי העיסוק הנוסף בתמורה או שלא בתמורה, לעתים תוך ניגוד עניינים בין התפקיד כרב עיר לעיסוק הנוסף. מבקר המדינה עצמו ציין כי הדוח "העלה ליקויים אשר השלכתם מרחיקת לכת".מבקר המדינה, "היעדרויות לא מדווחות של רבני ערים לצורכי נסיעות לחו"ל וליקויים נוספים בהתנהלותם האישית", דוח שנתי 68ג, 2018, עמ' 1249. מהתיקון המוצע עולה כי במקום להיאבק בתופעות השליליות שעליהן הצביע מבקר המדינה נראה שהמשרד לשירותי דת מבקש להכשיר את הליקויים, תוך קביעת נהלים ייחודיים לרבני ערים החורגים מהנורמות המקובלות בשירות הציבורי. ההחרגה של רבני ערים מהנורמות האתיות המקובלות צורמת במיוחד מכיוון שכפי שציין מבקר המדינה בנוגע לרב עיר, "הלכותיו והתנהגותו אמורות להיות אות ומופת לדרך ארץ לקהל המאמינים ולציבור בכלל, והוא אמור לשמש דוגמה אישית להתנהלות נאותה לתושבי העיר".שם, שם.