ביטול הבחירה הישירה: בחינה מחודשת
עשר שנים לאחר ביטול הבחירה הישירה לראשות הממשלה מסתכנים עופר קניג וחן פרידברג בקביעה שכיום כללי המשחק הפוליטיים טובים לא רק בהשוואה לתקופת הבחירה הישירה, אלא גם בהשוואה למצב שהיה לפניה. גם האיזון בין הרשויות (לפחות מבחינה פורמלית) השתפר ביחס לעבר.
"אתמול הוחזרה העטרה הפרלמנטרית ליושנה, והתווסף לה 'מקצה שיפורים', ברוח רעיונות שהועלו בשנים האחרונות, כשנעשה ברור שהקיים היה לבלתי נסבל. אלא שגם מה שקדם לבחירה הישירה רחוק מלהיות כליל השלמות".
זאב סגל ז"ל, 8.3.2001, למחרת ביטול הבחירה הישירה
ב-7 במרס 2001 התכנסה הכנסת למושב חגיגי במיוחד. באותו היום הושבע אריאל שרון לראש הממשלה האחד עשר של מדינת ישראל, ושעות ספורות קודם לכן אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את חוק יסוד: הממשלה במתכונתו הנוכחית, והשלישית מאז 1968 (ראו טבלה). אישור החוק (ראו "ביטול הבחירה הישירה - תהליך החקיקה") החזיר את ישראל לדפוס המשטר הפרלמנטרי וביטל את משטר הבחירה הישירה. ביטולה של הבחירה הישירה היה ללא ספק הישגו הגדול ביותר של החוק, אבל דומה שבשל ההתמקדות בהיבט הזה שלו, נשכחה העובדה שהמחוקק השכיל לשמר גם בחוק החדש כמה מנגנונים שהוצגו לראשונה כשהבחירה הישירה התקבלה. ביטול ההצבעה בפתק כפול לצד שימור אותם מנגנונים שיפרו את דגם המשטר הפרלמנטרי בישראל ויצרו איזון טוב יותר בין שתיים מרשויות השלטון.
אנו ערים לכך שאמירה לפיה המשטר של מדינת ישראל כיום עדיף ומשופר מהמשטר שהיה בעבר עלולה לשלוח כלפינו חצים של לעג וביטול. היא בוודאי תקפיץ באופן פבלובי כמעט את המלעיזים האוהבים לקטרג על "המצב": הרי איך אפשר לטעון שמסגרת המשטר הנוכחית טובה? אתם רואים מה הולך סביבכם? ובכן, אמנם אנחנו רחוקים מלטעון שהכול טוב, אבל לטענתנו כיום כללי המשחק - יחסי הכוחות ושיווי המשקל בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת - טובים משהיו במהלך הבחירה הישירה וגם לפניה. הזיכרון הפוליטי הקצר שלנו נוטה לשכוח את הכשלים שהיו מנת חלקה של המערכת הפוליטית בשנות השמונים והתשעים המוקדמות: סחר-מכר פוליטי חסר בושה, ממשלות לא יציבות ורסיסי מפלגות.
בשני דברים בסיסיים חוק היסוד החדש זהה לזה המקורי: ראשית, שיטת הבחירות חזרה לשיטה של הצבעה בפתק יחיד לרשימת מועמדים. שנית, את ראש הממשלה בוחרת הכנסת ולא הציבור. במה אפוא חוק היסוד הנוכחי שונה מחוק היסוד טרם הבחירה הישירה? בשורת הסדרים נוספים העומדים במוקד יחסי הכוחות בין הרשות המחוקקת לרשות מבצעת, ששונו ולא חזרו להיות כשהיו לפי החוק המקורי. שינויים אלה חיזקו מצד אחד את מעמדם של ראש הממשלה והממשלה כלפי הכנסת, אבל גם הפקידו בידי הכנסת כמה סמכויות שלא היו בידיה קודם לכן ביחס לראש הממשלה.
מעמדם של ראש הממשלה ושל ממשלתו חוזקו באמצעות ארבעה כלים עיקריים:
א. הצגת מנגנון האי-אמון הקונסטרוקטיבי. הכנסת אינה יכולה עוד להפיל ממשלה ברוב רגיל, ולמהלך זה נדרשים 61 חברי כנסת לפחות. יתרה מזאת, הצעת האי-אמון דורשת חבר כנסת חלופי שאותו הסמיכו המביעים להרכיב ממשלה חדשה. אם כשל אותו חבר כנסת בהקמת ממשלה חדשה, הכנסת מתפזרת והבחירות מוקדמות. הסדר זה מונף כחרב מעל ניסיונות מזויפים להפיל ממשלה בלי שתהיה לחברי הכנסת שהביעו אי-אמון חלופה אמיתית.
ב. גם ההוראה הקובעת שהחלטה על פיזור מוקדם של הכנסת (בחירות מוקדמות) חייבת להתקבל ברוב של חברי הבית (61) - הוראה שהתקבלה יחד עם חוק הבחירה הישירה - השתמרה אף לאחר ביטולו. בעבר ניתן היה לפזר את הכנסת ולהחליט על הקדמת הבחירות בחוק שהתקבל ברוב רגיל של חברי כנסת.הוראה זו מופיעה בחוק יסוד: הכנסת, אך התקבלה כחלק מחבילת הרפורמה של הבחירה הישירה.
ג. לראש הממשלה ניתנה הסמכות לפזר את הכנסת ולכפות בחירות מוקדמות.
ד. נקבעו עילות לפיזור אוטומטי של הכנסת במקרה שתקציב המדינה אינו מאושר בתוך שלושה חודשים מראשית שנת הכספים, או במקרה שניסיונות חוזרים ונשנים להקים ממשלה אינם צולחים.ההוראה בדבר בחירות מוקדמות מחמת אי-קבלת התקציב הופיעה במקור בחוק יסוד: הממשלה (הבחירה הישירה) אך בעת ביטול החוק היא הועתקה לחוק יסוד: הכנסת (סעיף 36). גם כאן ההוראות מקטינות את מידת הלחץ שחברי כנסת יכולים להפעיל על ראש הממשלה.
חוק יסוד הממשלה בשלושת גלגוליו: הסדרים נבחרים
| - | חוק יסוד: הממשלה (1968) "המקורי" |
חוק יסוד: הממשלה (1992) "הבחירה הישירה" |
חוק יסוד: הממשלה (2001) "החדש" |
| שיטת הבחירה | פתק אחד | שני פתקים | פתק אחד |
| ראש הממשלה | הכנסת בוחרת | נבחר ישירות | הכנסת בוחרת |
| אי-אמון בממשלה | די ברוב רגיל להפיל את הממשלה. הבעת אי-אמון אינה גוררת בהכרח בחירות חדשות. | נדרש רוב מוחלט. הבעת אי-אמון בממשלה גוררת בחירות חדשות הן לראשות הממשלה, הן לכנסת. | אי-אמון קונסטרוקטיבי: להבעת אי-אמון בממשלה נדרש רוב מוחלט וציון שם של חבר כנסת שירכיב ממשלה חלופית. אם חבר הכנסת הלה נכשל - נקבעות בחירות מוקדמות. |
| האם הכנסת יכולה להחליט על פיזורה המוקדם? | כן, ודי ברוב רגיל |
כן, אך נדרש רוב מוחלט (61 ח"כים לפחות) |
כן, אך נדרש רוב מוחלט (61 ח"כים לפחות) |
| האם ראש הממשלה רשאי לפזר את הכנסת? | לא | כן (בהסכמת נשיא המדינה) |
כן (בהסכמת נשיא המדינה) |
| אי-קבלת חוק התקציב |
אין התייחסות | אם לא אושר התקציב בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים - נקבעות בחירות מוקדמות | אם לא אושר התקציב בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים - נקבעות בחירות מוקדמות |
| האם הכנסת יכולה לחייב את ראש הממשלה להופיע לפניה? | לא | כן (40 חתימות של חברי כנסת) |
כן (40 חתימות של חברי כנסת) |
| האם הממשלה מחויבת למסור מידע לוועדות הכנסת? | אין התייחסות | כן | כן |
| האם הכנסת וועדותיה רשאיות לחייב שר להופיע לפניהן? | אין התייחסות | כן (אך אין ביכולתן לאכוף זאת בהיעדר סנקציות) |
כן (אך אין ביכולתן לאכוף זאת בהיעדר סנקציות) |
| האם לכנסת יש סמכות לפקח על חקיקת משנה? | אין התייחסות | כן* | כן* |
| הכרזה על מצב חירום | אין התייחסות | יש התייחסות* | יש התייחסות* |
| תקנות שעת חירום | אין התייחסות (הנושא הוסדר בסעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט) |
יש התייחסות** | יש התייחסות** |
* ראו פירוט והסברים להלן.
** במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות לשעת חירום ואלה יונחו על שולחן ועדת החוץ והביטחון של הכנסת סמוך ככל האפשר לאחר התקנתן.
מעמדה של הכנסת חוזק באמצעות כמה כלים:
א. הכנסת יכולה לחייב ראש ממשלה להופיע לפניה. לצורך העניין יש להציג את חתימותיהם של ארבעים חברי כנסת (אפשר לכנס דיון מסוג זה אחת לחודש לכל היותר).
ב. הממשלה חייבת למסור לידי הכנסת וועדותיה מידע על פי דרישתן ולסייע להן במילוי תפקידן.
ג. הכנסת וכל אחת מוועדותיה יכולות לחייב שר להופיע לפניהן.
ד. בסמכותה של הכנסת לפקח על חקיקת משנה אם התקנות שתיקנו השרים קובעות ענישה פלילית בשל הפרתן (הן לא יכנסו לתוקף אלא אם ועדה מוועדות הכנסת תאשר אותן).
ה. בסמכותה של הכנסת להכריז על מצב חירום במדינה לתקופה שלא תעלה על שנה, ולשוב ולחדש את ההכרזה בכל פעם מחדש. בנוסף, סמכותה של הממשלה בנדון מוגבלת (היא רשאית להכריז על מצב חירום רק אם נוכחה שמתקיים מצב כזה ושעקב דחיפות העניין יש להכריז עליו עוד לפני שניתן לכנס את הכנסת. תוקפה של הכרזה זו יפקע כעבור שבוע אם הכנסת לא אישרה או ביטלה אותה בהחלטת רוב חבריה).
שינויים אלה, שמקור רובם בחוק הבחירה הישירה, נותרו בחוק יסוד הממשלה החדש גם לאחר החזרה לדפוס המשטר הפרלמנטרי, והם יוצרים דגם פרלמנטרי משופר ומאוזן יותר. מצד אחד הם מחזקים ומייצבים את מעמדה של הממשלה ושל העומד בראשה: אם בעבר יכלו חברי כנסת להפיל ממשלה, לעכב את אישור התקציב ולמשוך שיחות קואליציוניות לאורך זמן בלי שחרב הבחירות תונף מעל ראשם, כיום הדבר אינו אפשרי עוד. מצד אחר ניתנו בידי הכנסת כלים שלפחות לכאורה משפרים את יכולת הפיקוח שלה. יכולתה לחייב ראש ממשלה להופיע לפניה; ההרשאה שהוענקה לה ולכל אחת מוועדותיה לחייב שר להופיע לפניהן וחובתה של הממשלה למסור לה מידע הן כמה דוגמאות לכך. כל ההסדרים הללו יוצרים שיווי משקל משופר בין הרשויות.
מדוע אפוא רבים סבורים שמצבה של המערכת הפוליטית רע כל כך בשנים האחרונות? ובכן, האמת חייבת להיאמר: היא נראית רע לא משום חוסר איזון קיצוני ביחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה. הבעיה אינה שם. היא אף אינה נראית רע בשל היעדר כללי משחק ברורים בין שתי הרשויות: חוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: הממשלה דווקא מתווים מסגרת פעולה טובה לתפקוד המערכת הפוליטית. כך למשל בכל המקרים שבהם הוקדמו הבחירות בעשור האחרון (בצו של ראש הממשלה, בהסכמת הנשיא) זה היה המהלך הפוליטי המתבקש כדי לחלץ את המערכת הפוליטית מהמבוי הסתום שהיא נקלעה אליו. לפיכך, הניסיונות למצוא תרופות פלא שיטפלו ביחסי הגומלין בין הכנסת לממשלה (משטר נשיאותי, אי-אמון ברוב של שמונים וכיוצא בזאת) הם בבחינת מקסם שווא, ואין בהם כדי לפתור את בעיות היסוד של המערכת הפוליטית:
א. שיטת בחירות קיצונית ביחסיותה, בארציותה ובחוסר הממד האישי שלה: השילוב בין אזור בחירה יחיד עצום בגודלו (120 נציגים) לאחוז חסימה נמוך (2%) יוצרים שיטה יחסית מאוד. היעדרו המוחלט של רכיב אישי (שמות המועמדים אפילו אינם מופיעים על פתק הצבעה) מנטרל לגמרי את השפעתו של הבוחר על חברי הכנסת הנבחרים ויוצר מרחק גדול בין הבוחר לנבחר.
ב. מפלגות שלטון מוחלשות ובלתי לכידות: ללא גרעין שליטה מוצק (רוב בתוך הקואליציה) ראשי הממשלה נאלצים לתמרן באופן בלתי אפשרי כמעט בין השותפות. לעתים קרובות ראשי הממשלה אינם יכולים לסמוך אפילו על חברי סיעתם שלהם.
ג. ממשלה גדולה מדי השואבת לתוכה כשליש מחברי הכנסת ומותירה מעט חברי כנסת (כשמונים) לבצע את עבודת הפיקוח בוועדות.
ד. מתן סמכות פורמלית "ללא שיניים": אין חולק כי מאז הבחירה הישירה אכן נוספו לכנסת מנגנונים שחיזקו אותה אל מול הרשות המבצעת. עם זאת באחדים מהם לא צעד המחוקק את כל כברת הדרך הנחוצה. כך למשל הכנסת איננה יכולה להטיל סנקציה על שר אם סירב למסור לה מידע על פי דרישתה. מאותה סיבה היא איננה יכולה לכפות עליו להופיע לפניה. זאת ועוד, סמכותה של הכנסת להכריז על מצב חירום במדינה - חשובה ככל שתהא, היא סמכות פורמלית בעיקרה. מאז הוענקה לה ועד היום שבה הכנסת ומחדשת מדי שנה בשנה את ההכרזה, כמעט כחותמת גומי.
כל מאמץ לשיפור המערכת הפוליטית הישראלית צריך להתמקד אפוא בבעיות היסוד הללו. אין צורך לטפל טיפול שורש ביחסי הגומלין בין הרשויות, אלא לתקן את שיטת הבחירות, לנקות את ההליכים הפנים מפלגתיים, להגביל את גודל הממשלה ולהעניק "שיניים" לכנסת באותם מקרים שבהם הוענקו לה סמכויות פורמליות.
ד"ר עופר קניג הוא ראש ענף חקר מפלגות בפרויקט תיקון שיטת הממשל של המכון הישראלי לדמוקרטיה וכן מנהל הידע במכון.
ד"ר חן פרידברג היא חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה וחברה בפורום לתיקון שיטת הממשל.
מקורות
חוק יסוד: הכנסת (1958)
חוק יסוד: הממשלה (1992)
חוק יסוד: הממשלה (2001)
חוק יסוד: הממשלה (1968)
סגל, זאב, 2001. "בחזרה למשטר הפרלמנטרי המקובל", הארץ, 8 במרס.
רובינשטיין, אמנון, וברק מדינה, 2005. המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים: שוקן.
קניג, עופר, 2011. "ביטול הבחירה הישירה - תהליך החקיקה", אתר המכון הישראלי
לדמוקרטיה.