החלטת ראש הממשלה לקדם את הדחת ראש השב"כ - שאלות ותשובות
Photo by Chaim Goldberg/Flash90
על פי חוק השב"כ משנת 2002, ראש השירות ימונה בידי הממשלה, לפי הצעת ראש הממשלה (סעיף 3(א)). תקופת כהונתו של ראש השירות תהיה חמש שנים, אם לא קבעה הממשלה תקופה קצרה יותר בהחלטת המינוי (סעיף 3(ב)).
על פי סעיף 3(ג) לחוק, "הממשלה רשאית להפסיק את כהונתו של ראש השירות לפני תום תקופת כהונתו". סעיף 3(ד) לחוק קובע כי ראש השירות לא ימשיך בכהונתו אם הורשע בעבירה אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להמשיך בתפקידו. כלומר, די בהחלטה של הממשלה כדי להדיח את ראש השירות מתפקידו.
מאז נחקק חוק השב"כ לא הופסקה כהונתו של אף ראש שירות. בשנת 1986 אולץ ראש השירות דאז אברהם שלום להתפטר מתפקידו על רקע פרשת "קו 300" על מנת לקבל חנינה.
החוק אינו מפרט מהן העילות האפשריות להחלטת ממשלה על הפסקת כהונה של ראש השירות. עם זאת, סמכות הממשלה בעניין זה, כמו ביחס לכל החלטה של הרשות המבצעת, אינה מוחלטת אלא כפופה לכללי המשפט המנהלי, ובתוך כך:
- החובה לספק נימוקים ולהסתמך על תשתית עובדתית הולמת;
- האיסור על קבלת החלטה במצב של ניגוד עניינים;
- החובה לשקול שיקולים ענייניים בלבד, והאיסור לשקול שיקולים זרים;
- חובת הסבירות (כלומר, החובה לאזן כראוי בין השיקולים הרלוונטיים, לרבות מתן משקל ראוי לטובת הציבור);
- החובה לאפשר לראש השירות זכות שימוע ותגובה לטענות נגדו.
החלטת ראש הממשלה על עצם הפתיחה בהליך של הדחת ראש השירות עוד קודם שהביא הצעת החלטה בפני הממשלה, גם היא כשלעצמה החלטה הכפופה לכללי המשפט המנהלי.
המגבלות מתקיימות ביתר שאת כשמדובר בגוף כמו השב"כ, שלו גם סמכויות אכיפת חוק ביחס לעבירות מסוימות.
אכן. הקושי המשפטי המרכזי נובע מכך שראש הממשלה, ובעקבות זאת הממשלה כולה, מצויים במצב של ניגוד עניינים הפוסל אותם מלקבל, בעת הנוכחית, החלטה על הדחת ראש השירות.
ניגוד עניינים מוגדר כמצב שבו לבעל תפקיד ציבורי יש אינטרס או עניין העלולים להשפיע על מילוי תפקידו הציבורי ולהביא לכך שלא ימלא את חובתו הציבורית כנדרש. על בעל סמכות קיים איסור להיות במצב של ניגוד עניינים, וּודאי שהוא אינו יכול לקבל החלטות במצב כזה.
בימים אלה מנהל השב"כ, באישור היועצת המשפטית לממשלה, כמה חקירות ביטחוניות של בעלי תפקיד בלשכת ראש הממשלה. חקירות אלו מתנהלות מכוח תפקידו לפי סעיף 7(ב)(1) לחוק השב"כ לפעול ל"סיכול ומניעה של פעילות בלתי חוקית שמטרתה לפגוע בביטחון המדינה, בסדרי המשטר הדמוקרטי או במוסדותיו". לפי הפרסומים, חקירות אלה נוגעות, בין היתר, להדלפה של מסמכים סודיים, וכן לחשדות בדבר קשרים של בעלי תפקיד בלשכת ראש הממשלה עם מדינה זרה, קטר, שכללו העברת כספים בהסתר לידיהם, ועלולים לעלות כדי עבירות חמורות נגד ביטחון המדינה.
מצב דברים זה שם את ראש הממשלה בניגוד עניינים אישי ביחס להחלטה על המשך כהונתו של ראש השירות, שכן קיים חשש שהחלטה כזו תושפע מאינטרסים אישיים שלו הנוגעים למהלך החקירה ולתוצאותיה (למשל, קיים חשש כי בדרך של הדחת ראש השירות המכהן ומינוי מחליף תחתיו, ראש הממשלה יבקש לחסום את המשך החקירות או להשפיע על כיוון החקירות ותוצאותיהן, וכן "לצנן" את הנכונות של חוקרי השב"כ לגלות נחישות בתפקידם ולהרתיע אותם מלחקור).
בהינתן מצב של ניגוד עניינים אישי לא נדרשת הוכחה שראש הממשלה אכן הושפע בהחלטתו מהעניין האישי שיש לו בהחלטה. די בכך שיש חשש סביר שאכן תהיה השפעה כזו על מנת למנוע ממנו לקבל את ההחלטה. ולכן, ראש הממשלה היה מנוע מבחינה משפטית להתניע מלכתחילה מהלך של הדחת ראש השירות.
ניגוד העניינים האישי שראש הממשלה מצוי בו שם גם את הממשלה כולה במצב של ניגוד עניינים ביחס להחלטה על הדחת ראש השב"כ, והיא מנועה מלעסוק בנושא בעת הנוכחית. ראש הממשלה הוא הממונה על השירות מטעם הממשלה (סעיף 4(ב) לחוק השב"כ), והוא מי שיזם את מהלך ההדחה. היות שהתנעת מהלך ההדחה היה פסול מבחינה משפטית, כך גם המשכו (ודאי במצב שבו כעניין של נוהג ופרקטיקה, כאשר ראש הממשלה מביא הצעת החלטה לממשלה, ודאי כאשר מדובר בנושא שהוא בתחום אחריותו, היא זוכה לתמיכת הממשלה).
בנוסף, קושי משפטי בקידום מהלך הדחה של ראש השירות בעת הנוכחית מתעורר גם לנוכח סירוב הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית לחקר נסיבות אירועי שבעה באוקטובר 2023. בין הסוגיות שוועדת חקירה ממלכתית, לו הייתה קמה, ודאי הייתה נדרשת אליהן היא שאלת האחריות של הדרג המדיני ושל השב"כ, כמו גם קשרי הגומלין ביניהם. ואכן, בתחקיר השב"כ, שתמצית ממנו פורסמה לאחרונה, עלו טענות כבדות משקל בעניין זה. קיים אפוא חשש כי מהלך להדחתו של ראש השירות בעת הזו, ומינוי אחר תחתיו, נועד לשבש את היכולת להגיע לחקר האמת ולהגן על הדרג המדיני מפני בירור אחריותו לאירועים. ניתן לטעון שבמובן זה ראש הממשלה והממשלה כולה מצויים במצב של ניגוד עניינים, ולכל הפחות נגועים בשיקולים זרים ופועלים בחוסר סבירות.
לנוכח מגבלות המשפט המנהלי החלות על החלטת ראש הממשלה לפתוח בהליך של הדחת ראש השירות, ועל החלטת הממשלה להדיח את ראש השירות, ובפרט לאור הנסיבות הקונקרטיות, ראש הממשלה והממשלה היו מחויבים להביא את הדברים לבחינה מוקדמת של היועצת המשפטית לממשלה על מנת להבטיח שאין מניעה משפטית למהלכי ההדחה.
המשנה ליועצת המשפטית לממשלה הבהיר כי קידום מהלך של הדחת ראש השירות יחייב בחינה מוקדמת של הייעוץ המשפטי לממשלה (ראו כאן מכתב מיום 28 בפברואר 2025).
בעקבות הודעת ראש הממשלה כי החליט לקדם מהלך הדחה, ומבלי שהדבר נבחן מראש על ידי היועצת המשפטית לממשלה, כתבה היועצת המשפטית לממשלה לראש הממשלה במכתב מיום 16 במרץ 2025: "לא ניתן לפתוח בהליך סיום כהונה כאמור, עד להשלמת בירור התשתית העובדתית והמשפטית שעומדת ביסוד החלטתך ואפשרותך לעסוק בנושא בעת הזו. זאת, בשל רגישותו יוצאת הדופן של העניין; תקדימיותו; החשש כי ההליך נגוע באי חוקיות ובניגוד עניינים, ובשים לב לכך שתפקיד ראש שירות הביטחון הכללי אינו משרת אמון אישית של ראש הממשלה".
באופן עקרוני, עמדת היועצת המשפטית לממשלה הנ"ל מחייבת את ראש הממשלה ואת הממשלה. אם ראש הממשלה יבחר שלא לפעול בהתאם לעמדה זו, יש להניח כי תוגש בעניין עתירה לבית המשפט העליון.
בסרטון שפרסם ראש הממשלה ביום 16 במרץ 2025 הוא אמר: "בכל עת, אבל במיוחד במלחמה קיומית כזו, חייב להיות אמון מלא של ראש הממשלה בראש השב"כ. אבל לצערי, המצב הפוך – אין לי אמון כזה. יש לי חוסר אמון מתמשך בראש השב"כ. חוסר אמון שהלך וגבר עם הזמן. בשל חוסר אמון מתמשך זה, החלטתי להביא השבוע לממשלה הצעת החלטה לסיום תפקידו של ראש השב"כ".
תפקיד ראש השירות אינו משרת אמון אישית. אם הנימוק היחיד של ראש הממשלה להדחת ראש השירות הוא הרגשתו הסובייקטיבית הפנימית כי אין לו אמון בו, הרי שיקול זה אינו מקים עילה להדחה. במדינת ישראל עובדי הציבור, ובוודאי ראשי שירותי הביטחון וגופי האכיפה, אינם חבים בחובת נאמנות אישית לראש הממשלה, אלא טובת הציבור היא שצריכה לעמוד לנגד עיניהם.
המניעה להתחשב בשיקולי אמון אישיים רלוונטית במיוחד לגבי ראש השירות. בעבר נעשה שימוש בשב"כ לצרכים פוליטיים, ובתגובה לכך נקבע במפורש בחוק השב"כ כי השירות יפעל באורח ממלכתי, וכי אין לעשות בו שימוש לצרכים פוליטיים. מובן, אם כן, שבעצם העובדה שראש הממשלה סבור שראש השירות אינו נאמן עליו אישית אין די על מנת להביא להפסקת כהונתו.
ראש הממשלה יכול, כמובן, לטעון כי הדחת ראש השירות נעשית מטעמים של אובדן אמון הקשור לתפקודו המקצועי ולאחריותו בהקשר של אירועי שבעה באוקטובר 2023, אלא שאז יצטרך ראש הממשלה להביא ראיות לאובדן אמון "אובייקטיבי" זה ולהסביר מדוע גבר אובדן האמון דווקא לאחרונה (בין היתר, כדי להזים את החשש שעיתוי ההחלטה קשור בחקירות הביטחוניות של בעלי תפקיד בלשכת ראש הממשלה שמנהל השב"כ, ובפרסום תחקיר השב"כ בעניין אירועי שבעה באוקטובר 2023).
בהקשר זה ראוי לשים לב לעובדה שבחודשים האחרונים הטיעון של אובדן אמון שימש את ראש הממשלה גם ביחס לנבחרי ציבור ומשרתי ציבור נוספים: שר הביטחון, הרמטכ"ל ונשיא בית המשפט העליון, ובימים אלה מקודם גם מהלך להדחת היועצת המשפטית לממשלה בטענה דומה. עולה החשש כי ראש הממשלה, והממשלה כולה, מפרשים את אובדן האמון כ"אובדן הנאמנות" – כל מי שאינו מסכים עימם, או שסבור שצריכה להיחקר גם אחריותם לאירועי שבעה באוקטובר 2023, נדרש לסיים את תפקידו.
כן. הן החלטת ראש הממשלה לפתוח בהליך של הדחת ראש השירות (ללא בחינה מקדימה של היועצת המשפטית לממשלה) ולכנס את הממשלה בנושא (בניגוד לעמדתה של היועצת המשפטית לממשלה), והן החלטה אפשרית של הממשלה – כפופות לביקורת שיפוטית.
אם אכן בית המשפט העליון יידרש לנושא, הוא עשוי לבחון את החלטת ראש הממשלה, והחלטה אפשרית של הממשלה, בראי עילות הביקורת השיפוטית על החלטות מנהליות, ובהן:
- היעדרה של תשתית עובדתית מוצקה;
- קיומו של מצב ניגוד עניינים;
- קיומם של שיקולים זרים בנסיבות העניין (כגון שיקולים פוליטיים);
- חוסר סבירות קיצוני.
בג"ץ מוסמך להורות על צווי ביניים, כגון צו מניעה נגד כינוס הממשלה או נגד כניסה לתוקף של החלטה על הדחת ראש השירות.
כבמקרים קודמים שראש הממשלה והממשלה קיבלו בהם החלטות בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, אפשר שגם במקרה זה תבקש הממשלה ייצוג משפטי נפרד. ההחלטה בעניין זה נתונה ליועצת המשפטית לממשלה.