היועץ המשפטי לממשלה

כדי לשמור על האמון בו ועל הלגיטימציה הציבורית שלו, היועץ המשפטי לממשלה נדרש למלא את תפקידו ולנהל את המוסד שבראשו הוא עומד תוך מימוש של שלושה עקרונות: האחד, מקצועיות משפטית וניהול אפקטיבי המביאים להגשמת מטרות התפקיד; השני, מילוי תפקידו בהתאם לחוק מתוך עצמאות מקצועית נטולת פניות בעלת אופי מעין-שיפוטי; השלישי, נשיאה באחריות לפני ציבור האזרחים, הכוללת דיווחיות ושקיפות.

מאמר זה סוקר את האמצעים שבהם נושא היועץ המשפטי לממשלה באחריות: לפני הממשלה, הכנסת, בתי המשפט, מבקר המדינה, נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות והציבור כולו. נוסף על כך, מתמקד המאמר בשלוש מגמות בתפקוד היועץ המשפטי לממשלה בעשורים האחרונים – ועד לפני שנים אחדות, אז התהפכו חלק מהמגמות, כפי שמוסבר במאמר: התעצמות מוסד היועץ המשפטי לממשלה מבחינה משפטית וארגונית; צמצום במנגנוני האחריות של היועץ המשפטי לממשלה בפני הממשלה; והגברת השקיפות הציבורית ונשיאתו באחריות משפטית.

המאמר מראה כי על רקע סמכויותיו ומעמדו, בפועל יש גירעון אחריותיות במוסד היועץ המשפטי לממשלה. בניגוד למקביליו בעולם, היועץ המשפטי לממשלה לא מפרסם דוח שנתי או תוכנית עבודה שנתית או רב-שנתית. בשל כך, הבקרה עליו עדיין רופפת מדי ושקיפותו לוקה בחסר, במיוחד בהתחשב בסמכויותיו הרבות. המאמר מצביע על דרכים לחיזוק השקיפות והדיווחיות כלפי הציבור של מוסד היועץ המשפטי לממשלה: פרסום דוח שנתי מטעם היועץ המשפטי לממשלה, לרבות אמות מידה לדיווח ולהערכת תפקודו; פרסום תוכנית עבודה אסטרטגית רב-שנתית; ותיקון חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. דרכים אלה לא נועדו לפגוע בעצמאותו המקצועית של היועץ המשפטי לממשלה, אלא יש בהן פוטנציאל לחזק אותה בד-בבד עם חיזוק הלגיטימציה הציבורית שלו. זאת משום שמידע רב יותר שיתפרסם על פעולותיו, הצלחותיו וההסברים לכישלונותיו של מוסד היועץ המשפטי לממשלה, יסייע בהגברת אמון הציבור והרשויות האחרות במוסד זה.

השאלה הדרמטית שמהדהדת אחרי הפסיקה לא נוגעת רק לאופי ההסדר החקיקתי שהכנסת תחוקק ביחס לגיוס החרדים, אלא לשאלה האם הממשלה תמשיך לנקוט צעדים שיובילו לשינוי באופי היחסים בין רשויות השלטון – כמו אלה שנכללו ב"רפורמה המשפטית" - על מנת להכשיר הסדר מפלה.

ייתכן שבבג"ץ הפטור מגיוס, הממשלה האמינה שיש "מחנה שמרני" בבית המשפט העליון  שיתמוך בפגיעה במעמד היועצת המשפטית. בפועל, ההרכב הבהיר פה אחד ובמילים נחרצות: "ההחלטה להתיר ייצוג נפרד נתונה לשיקול דעת היועצת המשפטית לממשלה". אם תוכל הממשלה על דעת עצמה לקבל ייצוג על ידי עורך דין חיצוני מטעמה, לא רק שייפגע מעמד היועצת המשפטית לממשלה, גם לא ניתן יהיה לקיים את עקרון כפיפות השלטון לחוק.

החלטת הממשלה בנוגע לייצוג לא הופצה מראש למשרדי הממשלה ולא נתמכה בחות דעת משפטית, כנדרש בתקנון. מדוע? משום שהתקנון מסמיך את ראש הממשלה להורות למזכיר הממשלה להעמיד על סדר יומה של הממשלה הצעה שלא נכללו בה הפרטים הנדרשים "במקרים מיוחדים או בשל דחיפות העניין". אולם מתשובת היועמ"שית לעתירה בעניין הייצוג התברר כי כלל לא הוצגו טעמים כאלה, שמנעו מהממשלה להעביר את החלטתה בהתאם לתקנון, והדבר נעשה במכוון.

מתי פקעה החלטת הממשלה שהקנתה פטור לחרדים? אילו עמדות הביעו רה"מ, היועמ"שית והרמטכ"ל לאורך ההליך ואילו צווים הוציא בג"ץ עד לפסיקה? איך חזרה לשולחן הצעת חוק הגיוס מ-2022 ומהו לוח הזמנים לחקיקה? כל נקודות הציון החשובות.

בפסיקה אמנם אין מספרים, אין היקפי גיוס, אין קביעות ביחס לגיוס ההדרגתי, אולם היא קובעת חובה ברורה: "על המדינה לפעול לגיוס החרדים, בהתאם להוראות החוק". העובדה שנכתבה בידי מ"מ הנשיא פוגלמן ושנעדרות ממנה דעות מיעוט, דעות יחיד או הערות של יתר השופטים מעידה שבשאלת שלטון החוק כל המחלוקות מתפוגגות.

המעבר ממינוי שקובע רה"מ למינוי בוועדת איתור, כפי שכתבה היועמ"שית, מוצדק גם בשל מאפייניו הייחודיים של תפקידי הנציב, חובתו לפעול בממלכתיות והשפעתו העמוקה על דמותו של שירות המדינה. מהלך מינוי שכזה הוא קריטי לבחירת נציב מקצועי ועצמאי, שיוכל לעמוד באתגרים שניצבים בפני הנציבות, בעיקר בתקופה זו של ניסיונות להגביר פוליטיזציה בשירות הציבורי.

באמצעות תיקון מס' 37 לפקודת המשטרה ביקש השר לשמש כ"מפכ"ל-על" של המשטרה ולהתוות עקרונות פעילות ומדיניות בתחום החקירות. המדינה טוענת כי התיקון פותח צוהר לפוליטיזציה בהפעלת הכוח המשטרתי, מפר את האיזונים והבלמים בפעילות המשטרה ולפיכך אינו חוקתי. צפו בדיון.

הוצאת מח"ש מאחריות היועמ"שית בשל חשש מלחצים משטרתיים על המחלקה עלולה לחשוף אותה ללחצים פוליטיים שישבשו את שיקוליה המקצועיים, וזהו סיכון גדול במיוחד בתקופה זו של ניסיונות פוליטיזציה בשירות הציבורי. בנוסף, חשוב לבחון באופן מקיף את מערכת התלונות נגד שוטרים, כולל גופי הבדיקה המשטרתיים והממשק בין גופי הבדיקה.

שר המשפטים עושה שימוש ציני ומקומם ברטוריקה של "הסכמה רחבה" כדי לשנות כללים בלתי פורמליים חשובים בעבודת הוועדה לבחירת שופטים: כלל הסניוריטי, דרך קבלת ההחלטות בוועדה וחוסר רלוונטיות של שיקולים פוליטיים בבחירת שופטים.

בישראל, העמדה המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את הממשלה, כל עוד בית המשפט לא קבע אחרת. בבג"ץ חוק הגיוס אישרה היועמ"שית ייצוג נפרד לממשלה. השופטים הבהירו שנושא הייצוג יהיה חלק מפסק הדין, ושהממשלה לא יכולה להרחיב את גבולות הייצוג שלה.

ניסיון דרמטי להחליש את מעמד הייעוץ המשפטי לממשלה; פוליטיזציה מואצת של המשטרה והמשך הפגיעה בעצמאות מערכת המשפט - משלא צלחה החקיקה לשינוי המדיניות שביקשה הקואליציה לקדם בשנה שעברה, נקבעות עובדות בשטח שהשלכותיהן אינן פחות הרסניות מחקיקה.

ניכר היה שגיוסם של 3,000 בני ישיבות לא ממש מספק את השופטים בדיון. בסיום הדיון הדגיש מ"מ הנשיא פוגלמן כי "קיומם של הליכי חקיקה הם לא עילה לדחיית גיוס". השאלה היא מה תעשה המדינה בעניין הגיוס עד לפרסום פסק הדין.

המסגרת הפוליטית והמשפטית בפולין מורכבת ואין אפשרות ללחוץ על כפתור חקיקתי שישנה באחת את המצב הנתון שאליה הידרדרה המדינה בתקופת השלטון הקודם. 2,500 השופטים "החדשים" שמונו על ידו כבר נטמעו במערכת השיפוטית ולכן פיטוריהם בשלב זה הם משימה שנראית בלתי אפשרית. מעבר לכך, הממשלה מתקשה לשנות את החקיקה בנושא משום שהנשיא המכהן הוא מטעם מפלגת "חוק וצדק".

האם בקשת התובע כרים קאן לצווי מעצר מבוססת עובדתית ומשפטית? כיצד מתנהל ונאכף הליך הוצאת הצווים? מהן השלכותיו ומה ישראל יכולה לעשות ביחס לבקשה ולעבירות שקאן טרם הכריע לגביהן? כל מה שחשוב לדעת.

הדרישה להפסיק את הפילוג בחברה הישראלית הפכה בחודשים האחרונים לחד-צדדית: הממשלה רשאית לקדם אינטרסים צרים של המפלגות החברות בה, ולעומת זאת כל ביקורת על מעשיה נתפסת כמפלגת ומי שמביע אותה מתויג כ"חוזר לשישה באוקטובר". למרות השבר העמוק והמלחמה, יש לעמוד על משמר הדמוקרטיה ולמנוע מצב שבו אין על השלטון כל ביקורת.

באילו נסיבות יוצאים צווי המעצר וכיצד הם נאכפים? כיצד ישפיעו על הבכירים הישראלים שנגדם יוצאו ועל התנהלות ישראל בזירה הצבאית והמשפטית ובזירות נוספות? אילו צעדים תוכל ישראל לנקוט כדי לצמצם את הסיכון להתערבות בית הדין? כל מה שחשוב לדעת.

פוליטיזציה בתחומים נרחבים מהשירות הציבורי ועד האקדמיה, צמצום מתמשך של חופש הביטוי והחלשה עיקשת של מערכת המשפט. שורה הולכת ומתארכת של הצעות חוק, מהלכים מיניסטריאליים והתבטאויות שנויות במחלוקת מלמדת שבצל המלחמה ועל אף ההצהרות על זניחתם, הכוונה והביצוע של התהליכים להחלשת הדמוקרטיה שהחלו ב-2023 עדיין על סדר היום.

בתשובתה לבג"ץ הדגישה היועמ"שית כי התיקון לפקודת המשטרה שנוגע לסמכויות השר לביטחון לאומי לא מגדיר או מגדר את היקף המעורבות של השר בפעילות המשטרה ולא מספק ערובות, בלמים ואיזונים לשמירה על זכויות אדם ושלטון החוק. היא מציעה להציב גבולות ברורים, הן בפני הדרג הפוליטי והן בפני שרשרת הפיקוד במשטרה, לפיהם התערבות פוליטית בהפעלת הכוח המשטרתי אינה חוקית ופוגעת באמון הציבור במשטרה.

מאז תחילת המלחמה השתמשה הממשלה בסמכויות המוקנות לה במצב חירום והתקינה תקנות שעת חירום במעמד של חקיקה ראשית של הכנסת, המותקנות בלא אישור הכנסת. ניתן להתקינן אם מצב החירום מחייב זאת ואין אפשרות לחקיקה רגילה, אך בהעדר הבלמים הרגילים, הן עלולות לסכן את שלטון החוק ולהעלות חשש לפגיעה מופרזת בזכויות האדם ובמיעוטים.

לצד ההליך השערורייתי שקדם לו, החוק שאושר השבוע עלול למוטט כמגדל קלפים את שלטון החוק בישראל ובין השאר לייתר את הצורך בחוק היועמ"שים, משום שהם לא יהיו עוד במעמד מקצועי ועצמאי. גם העיקרון של "בחירות שוות" ייפגע ממנו, שכן דיני הבחירות מבוססים על כך שמתחם הסבירות של ממשלת מעבר מצומצם יותר מזה של ממשלה רגילה.

אישור היועמ"שית להפגין בנתב"ג מתוקף היותו מרחב ציבורי והאור הירוק לפזר את ההפגנה רק אם יש הסתברות לפגיעה קשה בסדר הציבורי מיישמים נכונה את הדין הבין-לאומי, המחייב את ישראל לאפשר את מימוש הזכות להפגין בדרכים לא אלימות. השוואות שנעשו בתקשורת בין האכיפה במחאה הנוכחית לבין זו שננקטה בהפגנות אחרות ואלימות בהרבה אינן רלוונטיות.

המתווה אמנם מעגן בחוק יסוד את הזכות לשוויון וחופש הביטוי ושומר על מעמד היועמ"שים, אך מחליש את עילת הסבירות ומבטל את הווטו השיפוטי על מינויים לביהמ"ש העליון. האיזונים מחייבים את קידום המתווה כמקשה אחת.

עו"ד גלי בהרב-מיארה פירקה בחוות דעתה את ההשוואות והנימוקים לתכנית יריב לוין, והראתה איך תחליש דרמטית את ההגנה על זכויות האדם ותפגע במאפיינים הגרעיניים של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

לוין הציע ששרים ימנו ויפטרו את היועצים המשפטיים כראות עיניהם, ובכך ישלטו בהם ויחלישו את כוחם כשומרי סף. היוזמה לא תאפשר להם למלא את תפקידם כנדרש.

תכנית יריב לוין מבקשת להקנות לממשלה משילות מקסימלית ללא צורך באישור הייעוץ המשפטי. היא מבטלת את מנגנוני הבקרה הפנימיים – מהלך שפוסקי ההלכה לדורותיהם פעלו לסיכולו.

תיקון חוק יסוד: הלאום, קיצור הליכים פליליים ואזרחיים ומעל לכל כינון חוק יסוד: החקיקה הם שיובילו לתיקון אמיתי במערכת המשפט וישמשו חלופות ראויות לתכנית לוין.

הכוח המחייב של חוות דעתו המשפטית של היועץ, היותו מינוי בלתי תלוי וכן הבלעדיות והעצמאות שלו בהצגת עמדת המדינה בבית המשפט הם מאפיינים קריטיים בפעילותו. יש לשמור עליהם מפני היוזמות לפגוע במעמדו.

ההסכמים הקואליציוניים בין הסיעות של ממשלת ישראל ה-37 כוללים סעיפים בעלי פוטנציאל נזק גבוה ופגיעה במערכות השלטון כפי שהכרנו אותן. אם ימומשו, מדינת ישראל לא תהיה אותה מדינה יהודית ודמוקרטית כפי שאנו מכירים אותה. חוקרות וחוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה ניתחו את סעיפי ההסכמים ואת ההשלכות הקשות של מימושם.