סיכום כנס הקיץ במושב השני של הכנסת ה-25: חזרה חלקית לשגרה בצל המלחמה
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
הכנסת ה-25 השלימה בימים אלה את כנס הקיץ של המושב השני, שהחל ב-19.5.2024, והסתיים ביום ראשון, ה-28.7.2024. מסמך זה סוקר ומנתח היבטים שונים של עבודת הכנסת בתקופה זו, בהשוואה לשני הכנסים המלאים שקדמו לו במהלך כהונת הכנסת ה-25: כנס הקיץ של 2023 וכנס החורף של 2024-2023 שנפתח מיד לאחר פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" (ראו סקירות קודמות על כנס הקיץ של 2023, וכנס החורף של 2024-2023). נראה כי ישנה מגמת "חזרה לשגרה" בכנס הקיץ האחרון בכל הנוגע לעבודת הכנסת, לאחר הירידה הדרמטית בעשייה הפרלמנטרית במהלך כנס החורף. עם זאת, בחלק מההיבטים, בפרט הצעות החוק הפרטיות והשאילתות הרגילות, העשייה הפרלמנטרית לא שבה להיקפים שהיו לפני המלחמה.
לפי מאגר החקיקה הלאומי, ממועד השבעת הכנסת (15.11.2022) הוגשו סה"כ 5,236 הצעות חוק, מתוכן 4,904 הצעות חוק פרטיות, 321 הצעות חוק ממשלתיות ו-11 הצעות חוק מטעם ועדות הכנסת. 269 הצעות השלימו את הליך החקיקה – 75 הצעות חוק פרטיות, 190 הצעות חוק ממשלתיות ו-4 מטעם ועדות הכנסת. מה שבולט כאן הוא הפער האדיר בין ריבוי הצעות החוק הפרטיות שהוגשו ומיעוטן שהתקבלו: בקרב אלו שהוגשו, 94% היו פרטיות ורק 6% ממשלתיות; בקרב הצעות החוק שהתקבלו המצב הפוך: 71% ממשלתיות ו-28% פרטיות. הפער נובע מכך שרק שיעור זעיר מקרב הצעות החוק הפרטיות שהוגשו מצליחות להתקבל בקריאה שלישית – רק 1.5%, לעומת 59% מהממשלתיות ו-36% מההצעות מטעם ועדות.
גם בכנס הקיץ בלטה תופעה זו. מצד אחד, רוב גדול של הצעות החוק הפרטיות שהוגשו היו פרטיות: מתוך 378 הצעות – 333 היו פרטיות (88%), 43 הצעות (11%) ממשלתיות ו-2 (0.5%) מטעם ועדות. מצד אחר, רוב אלו שהתקבלו היו ממשלתיות - מתוך 67 הצעות שהתקבלו בקריאה שלישית, 38 היו ממשלתיות (57% מההצעות שהתקבלו), 28 פרטיות (42%) והצעה אחת שהתקבלה הייתה מטעם ועדה. יצוין כי הצעות החוק שהתקבלו בכנס הקיץ לא בהכרח הונחו במהלכו – חלקן הונחו קודם לכן.
תרשים 1: הצעות חוק שהוגשו וחוקים שהתקבלו בכנסת ה-25*
*הנתונים כוללים את כלל הצעות החוק והחוקים ממועד השבעת הכנסת ה-25 (15.11.2022) ועד לסוף כנס הקיץ של המושב השני (28.7.2024).
מקור: מאגר החקיקה הלאומי
ריבוי הצעות חוק פרטיות (גם אם רבות מהן הועתקו מכנסות קודמות) הוא אחת הרעות החולות המרכזיות בכנסת ישראל מאז שנות ה-90. בפרט, ריבוי ההצעות בא על חשבון איכותן וגורם לכך שתשומת הלב של כל הגורמים המעורבים – חברי הכנסת, יועציהם, ועדות הכנסת, הצוות המקצועי בכנסת, התקשורת והציבור הרחב – תופנה לכיוון של חקיקה, שרובה המוחלט ממילא אינו מתקדם, במקום לתפקידה הלא-פחות-חשוב של הכנסת: פיקוח על הממשלה.
בהקשר זה, כפי שמראה תרשים 2, היקף הצעות החוק הפרטיות (ממוצע חודשי) שהוגשו במהלך כנס הקיץ עדיין נמוך יותר מהיקפן בעבר הקרוב – אך גבוה יותר מהיקפן בכנס הקודם, כנס החורף של המושב השני. אפשר לשער שהדבר נובע מהמלחמה שפרצה ב-7.10.2023: עם פרוץ המלחמה צנח בחדות היקף הצעות החוק הפרטיות – ככל הנראה משום שחברי הכנסת ניתבו את העבודה הפרלמנטרית שלהם לאפיקים אחרים (כגון עבודה בוועדות הכנסת ופעילות בשטח); ואולי גם משום שבעוד שבזמן שגרה הממשלה מפעילה את חברי הקואליציה כדי להגיש הצעות חוק פרטיות שאותן היא מעוניינת לקדם (במקום להשתמש במסלול החקיקה הממשלתית המורכב והמסורבל הרבה יותר, ובכך גם להימנע מחוות דעת של הייעוץ המשפטי לממשלה), הרי שבזמן המלחמה הממשלה עצמה קידמה פחות הצעות חוק ולכן נעזרה פחות בהצעות חוק פרטיות של חברי הקואליציה לצורך כך (במיוחד בתקופת "ממשלת החירום" שהוקמה בראשית המלחמה, ובה הוסכם בהסכם הקואליציוני שהצעות חוק שאינן קשורות למלחמה יקודמו רק באישור של יו"ר הליכוד ויו"ר המחנה הממלכתי). הדבר בלט במיוחד בכנס החורף הקודם; בכנס הקיץ הנוכחי אמנם נמשכה המלחמה אך בעצימות נמוכה יותר, וכתוצאה מכך היקף הצעות החוק הפרטיות גדל – אך הוא עדיין נמוך יותר מאשר לפני המלחמה.
על כל פנים, לשיטתנו הירידה בהיקף הצעות החוק הפרטיות היא בפני עצמה אירוע רצוי, שיש לו פוטנציאל לצמצם השלכות מזיקות של ריבוי הצעות חוק פרטיות, ובמיוחד לאפשר לחברי הכנסת להפנות יותר תשומת לב למאמצי פיקוח אפקטיבי על הממשלה ולקשר עם הציבור. במובן זה, העלייה ששוב נרשמה בכנס הקיץ בהיקף הצעות החוק הפרטיות (תהיינה הסיבות אשר תהיינה) משקפת אולי חזרה לדפוס שרווח טרם המלחמה.
תרשים 2: ממוצע חודשי של הצעות החוק הפרטיות שהוגשו, כנסות 25-13*
*לא כולל כנסות 21 ו-22, שלא תפקדו
מקורות: אתר הכנסת, מאגר החקיקה הלאומי; משרד המשפטים, "דוח החקיקה הממשלתי 2018", עמ' 23; הלשכה המשפטת של הכנסת, "75 שנות חקיקה בכנסת – נתונים ומגמות", 2024.
אחד מכלי הפיקוח המוכרים של חברי הכנסת – במיוחד מהאופוזיציה – הוא השאילתה. באמצעות כלי זה חברי כנסת יכולים להפנות שאלות לשרים ולדרוש מהם להציג מידע ונתונים. ישנם שלושה סוגים של שאילתות: שאילתה רגילה, שהמענה עליה ניתן במליאת הכנסת תוך 21 ימים; שאילתה דחופה, גם לה המענה ניתן במליאת הכנסת באותו שבוע בו עלתה במליאת הכנסת; ושאילתה ישירה, עליה המענה ניתן באופן ישיר לחבר הכנסת השואל תוך 21 ימים. להלן נתייחס לשאילתות רגילות, שהן מנגנון השאילתות המרכזי.
המגמה שתוארה קודם לכן ביחס להיקף הצעות החוק הפרטיות נכונה גם ביחס לשאילתות הרגילות: בכנס הקודם, כנס החורף של המושב השני, הייתה ירידה דרמטית בהיקף השאילתות שהוגשו ושנענו. בכנס הקיץ הייתה התאוששות חלקית בלבד: היקף השימוש אמנם עלה אבל נותר נמוך בהשוואה לעבר, ואחוזי המענה נותרו נמוכים מאוד, כפי שהיו במהלך כנס החורף האחרון.
כך, בכנס החורף האחרון נרשמה ירידה חריפה במספר השאילתות הרגילות שהוגשו לעומת הכנס שקדם לו – ממוצע חודשי של כ-27 לעומת כ-73 שאילתות. בכנס הקיץ האחרון הייתה עלייה בשימוש בכלי זה, אך עדיין לא בהיקפים שהיו לפני המלחמה – הוגשו כ-44 שאילתות בממוצע לחודש. בכל הנוגע למענה לשאילתות – הייתה ירידה משיעורי מענה של 58% בכנס הקיץ שלפני המלחמה ל-17% בכל אחד משני הכנסים האחרונים, מאז תחילת המלחמה. דפוסים דומים נצפו גם בנוגע להגשת שאילתות דחופות. הממוצע החודשי של השאילתות הדחופות שהוגשו בכנס הקיץ האחרון היה קטן במעט מזה של כנס הקיץ בשנה שעברה (7.9 בכנס הקיץ של 2023 לעומת 7.6 בכנס הקיץ של 2024). לעומת זאת, בכנס החורף שחל בניהם ממוצע זה היה נמוך משמעותית - 5.5. חשוב להדגיש שהיקף שאילתות נמוך ובמיוחד אחוזי מענה נמוכים מאוד – הם בעייתיים מבחינה דמוקרטית, ופוגעים ביכולתה של הכנסת לפקח באופן אפקטיבי על הממשלה. יתרה מכך – המלחמה לא יכולה להצדיק זאת. פיקוח פרלמנטרי הוא חלק מרכזי בעבודת הכנסת בעת שגרה ועל אחת כמה וכמה בשעת חירום, שבה הממשלה מרכזת בידיה באופן טבעי סמכויות רבות ומאזן הכוחות הדמוקרטי בין הרשויות מופר לטובתה.
הירידה בהיקף השאילתות הרגילות שהוגשו בכנס החורף – ירידה של כמעט 50 שאילתות בממוצע חודשי בין כנס החורף לכנס הקיץ שקדם לו – נבעה ככל הנראה מהמגבלות המשמעותיות שהושתו על חברי הכנסת בחודשים הראשונים של כנס החורף בכל הנוגע לשימוש בסל הכלים במליאת הכנסת, כגון שאילתות והצעות לסדר היום. בשל המלחמה, נשיאות הכנסת לא איפשרה שימוש בכלים אלו בשבוע הראשון של כנס החורף, ורק לאחר מכן הודיע יו"ר הכנסת כי בהחלטה משותפת עם מרכזת האופוזיציה – ח"כ מירב בן ארי מיש עתיד – הוסכם על החזרת השימוש בהם, אם כי רק בנושאים הקשורים למלחמה ובהיקף שיתואם מראש. גם בכך היה לטעמנו טעם לפגם, משום שעבודת משרדי הממשלה המשיכה כסדרה גם בנושאים שאינם קשורים למלחמה, כך שלא הייתה סיבה לכך שהפיקוח הפרלמנטרי בנושאים אלה ייעצר.
בפועל, ככל הנראה, הירידה במספר השאילתות שהוגשו נבעה משילוב בין "אפקט מצנן" שבעטיו חברי כנסת נמנעו מהצגת שאילתות מלכתחילה, לבין החלטות (לא שקופות) של נשיאות הכנסת לא לאשר חלק מהשאילתות שהוגשו. ייתכן שמספרם הנמוך יחסית של השאילתות גם במושב הקיץ נבע מסיבות דומות, אך קשה לדעת זאת.
למעשה, הירידה בשימוש בכלי השאילתות ובאפקטיביות שלו מאז פרוץ המלחמה מבליטות בעיות כלליות יותר: אמנם שאילתות נחשבות בישראל ובדמוקרטיות אחרות כלי פיקוח ותיק ומרכזי, אך בכנסת כיום מדובר בכלי לא יעיל. זמני המענה על שאילתות ארוכים (שאילתות ארוכות צריכות להיענות תוך 21 יום), אין הכרח שהשר עצמו יקריא את התשובה במליאה (זה יכול להיות "שר תורן"), התשובה עצמה לא בהכרח עניינית – ויותר מכך, לעתים קרובות התשובה מתעכבת או לא ניתנת כלל, ואין שום מנגנון שמסוגל לכפות מענה לשאילתה.
חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה הציעו שני סוגי פתרונות לכך. ראשית, שיפור מנגנון השאילתות – בין השאר קיצור זמני המענה לשאילתות רגילות, קיום מעקב הדוק יותר על שאילתות שלא נענו והעברת שאילתות כאלה באופן אוטומטי לדיון בוועדות הכנסת; ושנית, הוספת מנגנון אפקטיבי ו"תקשורתי" יותר של "שעת שאלות", שבמסגרתו ראש הממשלה והשרים יחויבו לענות על שאלות בכנסת בזמן אמת (מנגנון הנהוג למשל בבריטניה).להרחבה: חן פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח?, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018.
טבלה 1: שאילתות שהוגשו בשלושת הכנסים האחרונים של הכנסת ה-25
מקור: מאגר השאילתות של הכנסת.
מנגנון פיקוח נוסף העומד לרשות חברי הכנסת בסל הכלים הפרלמנטרי הוא הצעות לסדר היום (הלס"י), שנועדו לאפשר לחברי הכנסת להעלות לדיון נושאים שהם רואים כחשובים. יש שני סוגים של הצעות לסדר היום: הצעה רגילה והצעה דחופה. ההבדל בין ההצעות הוא המכסה ממנה הן נלקחות ומשך הזמן בו חבר הכנסת רשאי לנמק את ההצעה לסדר היום במליאת הכנסת. הצעה רגילה נכללת במכסה סיעתית ולחבר הכנסת המציע ניתנות 10 דקות לנמק אותה, והצעה דחופה נכללת במכסה של נשיאות הכנסת ולחבר הכנסת המציע ניתנות 3 דקות לנמק אותה.
לאחר שחבר הכנסת מציג את הצעתו לסדר היום, הממשלה רשאית להביע את עמדתה בנושא הנידון, כמו גם שני חברי כנסת נוספים. לאחר מכן מתקיימת הצבעה במליאה בשאלה האם להכניס את ההצעה לסדר היום של המליאה, להעבירה לאחת מוועדות הכנסת או להסירה מסדר היום.
בניגוד להצעות חוק ושאילתות, השימוש בכלי זה דווקא גדל בתקופת המלחמה. מספר ההצעות הדחופות שעלו זינק בכנס החורף שלאחר המלחמה (מממוצע של כ-0.3 הצעות דחופות לחודש, לממוצע חודשי של יותר מ-3), וירד (למעשה נעלם) בכנס הקיץ; בהצעות הרגילות היה גידול מתון בכנס החורף (מ-53.5 ל-58.1 בממוצע לחודש), ועלייה משמעותית הרבה יותר (ל-84.4 בממוצע לחודש) בכנס הקיץ.
ייתכן כי הדבר מעיד על האופן בו מתעדפים חברי הכנסת את הכלים העומדים לרשותם, ועל האפקטיביות של כלי ההצעה לסדר היום. ייתכן, למשל, שהצעות לסדר היום "מצטלמות" טוב יותר ומשרתות טוב יותר את הח"כים ברשתות החברתיות. בנוסף, בניגוד לשאילתות, השימוש בהצעות לסדר היום איננו מוטה לצד פוליטי זה או אחר, וחברי כנסת הן מהאופוזיציה והן מהקואליציה עושים בו שימוש נרחב.
טבלה 2: הלס"י שהוגשו בשלושת הכנסים האחרונים בכנסת ה-25
מקור: מאגר הלס"י של הכנסת.
במשטר הפרלמנטרי הנוהג בישראל הממשלה פועלת מתוקף אמון הכנסת. הביטוי המובהק ביותר לעיקרון זה, המאפיין כל משטר פרלמנטרי, הוא האפשרות של הפרלמנט להביע אי-אמון בממשלה. זהו כלי הפיקוח החזק ביותר, שכן יש לו השלכות מרחיקות לכת – החלפת הממשלה. בישראל נהוג אי אמון קונסטרוקטיבי "מלא", שמשמעותו כי הצעת אי-אמון מתקבלת רק: א. אם תמכו בכך 61 חברי כנסת לפחות; ב. אם ההצעה כוללת הצגת ממשלה חלופית – אשר נכנסת לתפקידה מרגע שהתקבלה הצעת אי האמון. זהו מנגנון שמקשה מאוד על הפלת או החלפת ממשלה. אלא שגם אם אין היתכנות להעברתן, הצעות אי אמון מועלות על ידי סיעות האופוזיציה כאקט של התנגדות לממשלה הקיימת או כהבעת ביקורת חריפה כלפיה.
המגמה כאן דומה לזו שראינו ביחס להצעות החוק הפרטיות ולשאילתות: בכנס החורף שלאחר המלחמה הייתה ירידה מובהקת במספר הצעות אי האמון שעלו בכנסת, ואילו בכנס הקיץ שאחריו הייתה עלייה, אך השימוש בכלי זה עדיין מצומצם יותר מאשר בתקופה שלפני המלחמה. כך, בכנס הקיץ שלפני המלחמה עלו 26 הצעות, 8.6 בממוצע לחודש; בכנס החורף – 9 הצעות, 1.6 בממוצע לחודש; בכנס הקיץ האחרון– 19 הצעות, ממוצע של 7.6 לחודש. ההבדל בין כנס הקיץ של 2023 לזה של 2024 יכול לנבוע מכך שסיעת המחנה הממלכתי, שבכנס הקיץ של 2023 הייתה באופוזיציה, עדיין הייתה חלק מהקואליציה בשלושת השבועות הראשונות של כנס הקיץ של 2024.
בעת שגרה, מליאת הכנסת מתכנסת שלוש פעמים בשבוע על מנת לקיים דיונים והצבעות. באופן עקרוני, ממוצע הדיונים החודשי במליאה לא אמור להשתנות בצורה משמעותית, שכן מליאת הכנסת מתכנסת בימים קבועים (ימי ב', ג' וד'). עם זאת, בתחילת כנס החורף שלאחר המלחמה התקבלה בנשיאות הכנסת החלטה זמנית לבטל את ישיבות המליאה בימי שלישי עקב בקשה מגורמי הביטחון. בסקירה קודמת מתחנו ביקורת על החלטה זו, שהתקבלה בניגוד לסעיף 19א (1) בתקנון הכנסת, הקובע שיו"ר הכנסת רשאי לבטל ישיבות באישור של ועדת הכנסת בלבד. החלטה זו אושררה כשבועיים לאחר מכן בוועדה כפי שהתקנון דורש, ואושררה מחדש כל שבועיים עד שב-23.1.2024 חזרו דיוני המליאה בימי שלישי להתקיים כסדרם. בשל כך, ממוצע ימי הדיונים בכנס זה אכן ירד: בכנס הקיץ שלפני המלחמה הכנסת התכנסה בממוצע 12.5 פעמים בחודש (סה"כ 38 ישיבות), ובכנס החורף שמיד לאחר פרוץ המלחמה היא התכנסה בממוצע 10.9 פעמים בחודש (בסה"כ 63 ימים). בכנס הקיץ האחרון עמדו הנתונים על 11.6 ימים בממוצע לחודש (סה"כ 29 ימים), נתונים המשקפים חזרה לשגרה בהיבט זה (ההבדלים בין כנס הקיץ האחרון לזה של 2023 נובעים מלוח השנה ולא מביטול ימי דיונים).
ועדת האתיקה היא ועדה המורכבת מארבעה חברי כנסת, שניים מהקואליציה ושניים מהאופוזיציה. אחד מחברי הקואליציה בה משמש כיושב הראש שלה. החלטותיה מתקבלות ברוב של 3 חברים לפחות. הוועדה אמונה על הנחיות אתיות לחברי הכנסת, אישור נסיעות של חברי הכנסת לחו"ל במידה ואינן ממומנות על ידי הכנסת ומענה על שאלות אתיות במידה שעולות כאלה. כמו כן, הוועדה רשאית לשפוט חברי כנסת במידה והפרו את כללי האתיקה המופיעים בתקנון הכנסת או שנעדרו מעבר למכסה המוגדרת בחוק, ולהענישם במסגרת סעיף 13(ד) חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי”א-1951.
במהלך כנס הקיץ אשתקד (2023) קיבלה ועדת האתיקה 5 החלטות; שתי הנחיות לחברי הכנסת ושלוש החלטות בנוגע לקובלנות שהוגשו כנגד 4 חברי כנסת (שניים מהם אף נענשו – השרה מאי גולן מהליכוד וחבר הכנסת עופר כסיף מחד"ש-תע"ל). בניגוד להיבטים אחרים של העבודה הפרלמנטרית, היבט זה לא "נפגע" בשל המלחמה. בכנס החורף קיבלה הוועדה 12 החלטות; 4 הנחיות ו-8 החלטות בנוגע לקובלנות שהוגשו כנגד חברי הכנסת (מתוכם 7 נענשו – עופר כסיף, אעידה תומא סלימן, אחמד טיבי ואיימן עודה מחד"ש-תע"ל, ניסים ואטורי וטלי גוטליב מהליכוד ואימאן חטיב יאסין מרע"ם). חלק גדול מהחלטות אלה עסקו בסוגיות הקשורות למלחמה – למשל החלטה בנוגע לפעילות בהתנדבות וגיוס תרומות בהקשר של המלחמה, וקובלנות על התבטאויות של חברי כנסת בהקשר של המלחמה. לעומת זאת, בכנס הקיץ הנוכחי, ועדת האתיקה לא קיבלה אף לא החלטה אחת – לא בנוגע להנחיות אתיות ולא בנוגע לקובלנות כנגד חברי הכנסת.
שלושת הכנסים שנבחנו בסקירה זו – כנס הקיץ של הכנסת ה-25 לשנת 2024, כנס החורף שקדם לו וכנס הקיץ לשנת 2023, התנהלו בצורה שונה. בעוד כנס הקיץ לשנת 2023 התקיים בצל הדיונים על ההפיכה המשטרית, כנס החורף וכנס הקיץ של שנת 2024 פעלו בצל המלחמה בעזה. נראה כי ישנה מגמה של חזרה לשגרה בכנס הקיץ האחרון בכל הנוגע לעבודת הכנסת, לאחר הירידה הדרמטית בעשייה הפרלמנטרית במהלך כנס החורף. בחלק מההיבטים, בפרט בכל הנוגע להצעות החוק הפרטיות ולשאילתות הרגילות, העשייה הפרלמנטרית לא שבה להיקפים שהיו לפני המלחמה. לעומת זאת, מספרן של הצעות אי האמון וישיבות מליאת הכנסת כן שבו להיקפים שידענו טרום המלחמה, או לפחות קרובים לכך. בנוגע להצעות (הרגילות) לסדר היום בכנס הקיץ הנוכחי נמשכה מגמת העלייה שהחלה בכנס החורף שקדם לו.