סיכום כנס החורף של הכנסת, אוקטובר 2023 – אפריל 2024
הממשלה התחזקה במובנים מסוימים על חשבון הכנסת בעיקר בשלושת החודשים הראשונים של כנס החורף - תהליך אופייני בעתות משבר, בשל הצורך במתן מענה מהיר לצורכי מצב החירום: הוטלה הגבלה זמנית על מספר השאילתות וההצעות לסדר היום שעלו לדיון, בוטלו דיוני המליאה למשך תקופה קצרה בימי שלישי וניכר כי גם חלה ירידה בכמות הצעות החוק הפרטיות שהגישו הח"כים בהשוואה לכנס הקודם.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
הכנסת ה-25 השלימה בימים אלה את כנס החורף של המושב השני, שהחל ב-15.10.2023, כשבוע וחצי לאחר תחילת המלחמה, והסתיים ביום ראשון, ה-7.4.2024. מסמך זה סוקר את היקף העבודה הפרלמנטרית שבוצעה במהלך תקופה זו על ידי חברי הכנסת במדדים שונים ובוחן האם וכיצד השתנו דפוסי העבודה של חברי הכנסת בתקופת המלחמה. על מנת להבין דפוסים אלו ערכנו השוואה בין אופן פעילות הכנסת בתקופת כנס החורף אל מול התקופה של כנס הקיץ שקדם לו (31.7.2023-30.4.2023). אמנם משך כנסים אלו אינו זהה (כנס החורף נמשך כשישה חודשים, או 175 ימים), בעוד כנס הקיץ לפניו נמשך כשלושה חודשים, או 93 ימים), אך התגברנו על כך על ידי השוואה של ממוצעים חודשיים בין הכנסים. נדגיש כי נמנענו מהשוואה של כנס החורף הנוכחי לכנס החורף הקודם מכיוון שכנס החורף הקודם היה חלקי בשל יציאת הכנסת לפגרת בחירות עד אמצע נובמבר. כמו כן, השוואה בין פעילות פרלמנטרית בתחילת כהונת הכנסת לפעילות פרלמנטרית באמצע כהונתה עלולה להיות מוטה ולכן מטעה (לדוגמה: בתחילת כל כהונה מונחות אלפי הצעות חוק פרטיות בשבוע הראשון ולא נכון להשוות זאת למספר הצעות החוק הפרטיות שמונחות במהלך הכהונה עצמה).
לפי מאגר החקיקה הלאומי, בשנה וחצי שעברה ממועד השבעת הכנסת (15.11.2022), הוגשו סה"כ 4,858 הצעות חוק, מתוכן 4,571 הצעות חוק פרטיות, 278 הצעות חוק ממשלתיות ו-9 הצעות חוק מטעם ועדות הכנסת. מתוך כלל הצעות החוק הללו 202 השלימו את הליך החקיקה והפכו לחוקים (מתוכן 47 פרטיות – 24%, 152 ממשלתיות – 75% ו-3 מטעם ועדות הכנסת –1%). נתונים אלה ממשיכים את המגמה של ריבוי הנחת הצעות חוק פרטיות, אף על פי שרק שיעור זניח מאלה שהונחו משלים את תהליך החקיקה. במקרה של הכנסת ה-25 רק אחוז אחד מהצעות החוק הפרטיות שהונחו על שולחן הכנסת הפכו לחוקים עד כה.
תרשים 1: הצעות חוק שהוגשו וחוקים שהתקבלו בכנסת ה-25*
* הנתונים כוללים את כלל הצעות החוק והחוקים ממעוד השבעת הכנסת ה-25 (15.11.2022) ועד לסוף כנס החורף של המושב השני (7.4.2024).
מקור: מאגר החקיקה הלאומי
כאשר בוחנים באופן ממוקד את הצעות החוק הפרטיות שהונחו בתקופת כנס החורף שהסתיים אל מול כנס הקיץ שקדם לו ניתן לראות פערים משמעותיים. בכנס החורף הונחו 628 הצעות חוק פרטיות (ממוצע חודשי של 108 הצעות), לעומת 759 שהונחו בכנס הקיץ שקדם לו (ממוצע חודשי של 250 הצעות, יותר מפי שניים).
תרשים 2: ממוצע חודשי של הצעות החוק הפרטיות שהוגשו, כנסות 25-13*
* לא כולל כנסות 21 ו-22, שלא תפקדו
מקורות: אתר הכנסת, מאגר החקיקה הלאומי, דוח החקיקה הממשלתי 2018, עמ' 23.
הירידה בממוצע החודשי של הצעות החוק הפרטיות בכנסת ה-25 בכנס החורף לעומת כנס הקיץ מעניינת לאור העובדה שמדובר בכלי פרלמנטרי אישי, אשר לא מוטלות עליו מכסות או מגבלות משמעותיות בשלב ההנחה. ניתן לשער שהמלחמה תרמה לכך שחברי הכנסת ניתבו את העבודה הפרלמנטרית שלהם לאפיקים אחרים (כגון עבודה בוועדות הכנסת ופעילות בשטח). השערה נוספת היא שבעוד שבזמן שגרה הממשלה מפעילה את חברי הקואליציה כדי להגיש הצעות חוק פרטיות אותן היא מעוניינת לקדם (במקום להשתמש במסלול החקיקה הממשלתית המורכב והמסורבל הרבה יותר), הרי שבזמן המלחמה לא היה בכך צורך ולכן המספר הכולל של הצעות החוק הפרטיות ירד.
אשר להצעות חוק מטעם ועדה – גם בתחום זה ניכרו הבדלים ברורים בין שני הכנסים של הכנסת ה-25. בעוד שבכנס הקיץ הונחו תשע הצעות חוק מטעם ועדה (כשמתוכן שלוש השלימו את הליך החקיקה), בכנס החורף לא הונחה אף לא הצעת חוק אחת מסוג זה. סביר להניח שהדבר נבע מהסטת תשומת הלב של ועדות הכנסת לעבודת פיקוח, כמו גם הצורך להעביר חקיקה ממשלתית במסגרת זמן קצרה בשל דחיפותן.
אחד מכלי הפיקוח המוכרים של חברי הכנסת הוא השאילתה. באמצעות כלי זה חברי כנסת יכולים להעלות שאלות לשרים ולדרוש מהם להציג מידע ונתונים. מבחינת הנתונים ניכר כי ישנה ירידה משמעותית בכמות השאילתות שנשאלו בכנס החורף לעומת כנס הקיץ שקדם לו. על אף שכנס החורף היה ארוך פי שניים מכנס הקיץ, בכנס החורף הוגשו 190 שאילתות לעומת 243 בכנס הקיץ. כאשר בוחנים את הממוצע החודשי ההבדלים בולטים עוד יותר – בכנס הקיץ הוגשו 80.2 שאילתות בחודש בממוצע, כאשר בכנס החורף מספר זה עמד על 32.7. גם מבחינת שיעור המענה, ניכרת ירידה דרמטית בכנס החורף לעומת זה שקדם לו – בכנס הקיץ 151 שאילתות קיבלו מענה (שהן כ-62% מכלל השאילתות) לעומת 58 בלבד בכנס החורף (31% מכלל השאילתות).
בבדיקה מעמיקה ניכר כי ההבדלים המשמעותיים נובעים מהיקף השאילתות הרגילות שהוגשו – ירידה בכמעט 50 שאילתות בממוצע החודשי בין כנס הקיץ לכנס החורף. ירידה זו נובעת, ככל הנראה, מהמגבלות המשמעותיות שהושתו על חברי הכנסת בכל הנוגע לשימוש בשאילתות והצעות לסדר היום בחודשים הראשונים של כנס החורף. בשבוע הראשון של הכנס נשיאות הכנסת כלל לא איפשרה שימוש בסל הכלים הפרלמנטריים העומד לרשות חברי הכנסת, לרבות השאילתות, ורק לאחר מכן הודיע יו"ר הכנסת כי בהחלטה משותפת עם מרכזת האופוזיציה – מירב בן ארי, כי ניתן יהיה לעשות בו שימוש, אם כי רק בנושאים הקשורים למלחמה ובהיקף שיתואם מראש, זאת למרות שעבודת משרדי הממשלה המשיכה כסדרה גם בנושאים שאינם קשורים למלחמה. בהחלט יתכן כי היו יותר שאילתות שהוגשו לנשיאות הכנסת וזו לא אישרה את קידומן, או לחילופין שלמגבלות המושתתות היה אפקט מצנן כך שחברי כנסת נמנעו מהעלאת שאילתות מלכתחילה.
פיקוח פרלמנטרי הוא חלק מרכזי בעבודת הכנסת בעת שגרה, אך הוא חשוב שבעתיים בשעת חירום, שבה הממשלה מרכזת בידיה באופן טבעי סמכויות רבות ומאזן הכוחות הדמוקרטי בין הרשויות מופר. לפיכך, הגבלת השימוש בשאילתות, הן מבחינת היקפן והן מבחינת הנושאים שלגביהם מותר לחקור ולדרוש במסגרתן, היא בעייתית ומדאיגה. גם כך השאילתות הן כלי פיקוח חלש יחסית שרצוי לטייב אותו על ידי קיצור זמני המענה, קיום מעקב הדוק יותר על השאילתות שעלו ולא נענו והוספת מנגנון אפקטיבי יותר של "שעת שאלות" במליאה כפי שהיה בכנסת ה-20.להרחבה: חן פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח?, ינואר 2018.
טבלה 1: שאילתות שהוגשו בכנס הקיץ וכנס החורף האחרונים של הכנסת ה-25
מקור: מאגר השאילתות של הכנסת
מנגנון פיקוח נוסף העומד לרשות חברי הכנסת בסל הכלים הפרלמנטרי הוא הצעות לסדר היום (הלס"י), שנועדו לאפשר לחברי הכנסת להעלות לדיון נושאים שהם רואים כחשובים. יש שני סוגים של הצעות לסדר-היום: הצעה רגילה והצעה דחופה. כאמור, גם השימוש בכלי זה הוגבל בחודשים הראשונים של כנס החורף. עם זאת, בניגוד למנגנון השאילתות, כאן ניכרת עליה קלה בשימוש בכלי זה בכנס החורף לעומת כנס הקיץ. בעוד בכנס הקיץ עלו 53.8 הלס"י בממוצע לחודש, במהלך כנס החורף מספר זה עמד על 61.2.
טבלה 2: הלס"י שהוגשו בכנס הקיץ וכנס החורף האחרונים בכנסת ה-25
מקור: מאגר הלס"י של הכנסת
במשטר הפרלמנטרי הנוהג בישראל הממשלה פועלת מתוקף אמון הכנסת. הבעת אי אמון היא כלי הפיקוח החזק ביותר, שכן יש לו השלכות מרחיקות לכת – החלפת הממשלה. בישראל נהוג אי אמון קונסטרוקטיבי שמשמעותו כי ניתן להפיל את הממשלה רק עם תמכו בכך 61 חברי כנסת לפחות ורק אם הובע אמון בממשלה אחרת. גם אם אין היתכנות להעברתן, הצעות אי אמון מועלות על ידי סיעות האופוזיציה כאקט של התנגדות לממשלה הקיימת או כהבעת ביקורת חריפה כלפיה. בכנס הקיץ של 2023 הועלו 26 הצעות אי אמון (ממוצע של 8.6 בחודש). לעומת זאת בכנס החורף הועלו רק 9 הצעות אי אמון (ממוצע של 1.6 בחודש). הצעת אי האמון הראשונה שעלתה בכנס החורף הייתה מטעם סיעת העבודה ב-22.1.2024. הירידה במספר הצעות האי אמון בזמן מלחמה היא צפויה בשל הנסיבות. לשם השוואה בכנסת ה-23 שכיהנה כשנה בלבד הגישו סיעות האופוזיציה 86 הצעות אי אמון בממשלת נתניהו-גנץ שלא התקבלו.
בעת שגרה מליאת הכנסת מתכנסת שלוש פעמים בשבוע על מנת לקיים דיונים והצבעות. כעיקרון, ממוצע הדיונים החודשי במליאה לא אמור להשתנות בצורה משמעותית בעת כזאת, אך במהלך כנס החורף הוחלט לצמצם את מספר ימי הישיבות במליאה ליומיים בשבוע (שני ורביעי), למעט מקרים דחופים. כתוצאה מכך, בעוד בכנס הקיץ התקיימו 38 ימי דיונים במליאה (ממוצע של 12.5 ימי דיונים בחודש), בכנס החורף עמד מספר זה על 63 (ממוצע של 10.9 ימי דיונים לחודש). ההחלטה לבטל את ישיבות המליאה בימי שלישי נעשתה עקב בקשה מגורמי הביטחון. בשבועיים הראשונים של כנס החורף, ההחלטה התקבלה על ידי נשיאות הכנסת בניגוד לקבוע בתקנון הכנסת (סעיף 19א (1) קובע שיו"ר הכנסת רשאי לבטל ישיבות באישור של ועדת הכנסת בלבד). החלטה זו אושררה כשבועיים לאחר מכן בוועדה כפי שהתקנון דורש, ואושררה מחדש כל שבועיים עד שב-23.1.2024 חזרו דיוני המליאה ביום שלישי.
גם אם האופן בו בוטלו דיוני המליאה בימי שלישי בשבועיים הראשונים של הכנס היה בעייתי, ההחלטה עצמה לא פגעה בהכרח בעבודת הכנסת, ואולי אף להפך. היא הובילה לכך שהזמן הזה ניתן לוועדות, שחל עליהן איסור להתכנס בזמן שהמליאה פעילה, וכעת יכלו להרחיב את שעות עבודתן. בכלל, כפי שסקירה של חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה מראה, הוועדות פעלו ביתר שאת במהלך המלחמה ובפרט בנושאים הקשורים לפיקוח.אביטל פרידמן ואסף שפירא, כנסת בזמן חירום: פעילות הכנסת מאז תחילת מלחמת "חרבות ברזל", 5.12.2023. לאור ההצלחה של מקרה בוחן זה אנו ממליצות לשקול להפוך את ההחלטה הזו לקבועה ולאפשר להרחיב את שעות עבודת הוועדות על חשבון ימי דיון במליאה.
שני הכנסים שנבחנו בסקירה זו – כנס הקיץ של הכנסת ה-25 לשנת 2023 וכנס החורף העוקב התנהלו בצורה שונה בשל העובדה שהכנס האחרון עמד כולו בצל המלחמה בעזה. נראה כי הממשלה התחזקה במובנים מסוימים על חשבון הכנסת בעיקר בשלושת החודשים הראשונים לקיום כנס החורף - תהליך אופייני בעתות משבר, בשל הצורך במתן מענה מהיר לצורכי מצב החירום. כך, הוטלה הגבלה זמנית על מספר השאילתות וההצעות לסדר היום שעלו לדיון, בוטלו דיוני המליאה למשך תקופה קצרה בימי שלישי וניכר כי גם חלה ירידה בכמות הצעות החוק הפרטיות שהוגשו ע"י חברי הכנסת ביחס לכנס שקדם לו. תהליך החקיקה אופיין בדומיננטיות של חקיקה ממשלתית (חלקה חקיקת בזק), וכן בשימוש מוגבר בחקיקה זמנית (הוראת שעה שתוקפה מוגבל). חשוב להדגיש כי לאורך זמן התחזקות הממשלה על חשבון הכנסת איננה תופעה רצויה. היא מזיקה במיוחד משום שגם כך הממשלה בישראל נהנית מעוצמה מופרזת ואילו הכנסת סובלת בימי שגרה מכשלים קשים הפוגעים בעבודתה. עם זאת, הגברת הפיקוח בוועדות ע"י הרחבת שעות פעילותן, כפי שראינו בכנס החורף, היא צעד בכיוון הנכון לחיזוקה של הכנסת.