סקירה

קידום מזורז של חוקי יסוד והיקף חקיקה גדול בוועדת החוקה: סיכום הכנס הראשון של הכנסת ה-25

| מאת:

מתוך 26 הצעות החוק הפרטיות שהשלימו את הליך החקיקה במושב הראשון של כהונת הכנסת, 10 קיבלו פטור מחובת הנחה וחלקן, כמו חוק הפרוטקשן או החוק לקידום נשים שאושר בטרומית בלבד, היו צריכות להיות מוגשות כהצעות ממשלתיות. כמחצית מתוך ההצעות שאושרו במושב הקיץ הן פרי שיתוף פעולה בין הקואליציה והאופוזיציה, עלייה לעומת רבע בלבד במושב החורף.

התכנסות ועדת חוקה, חוק ומשפט בכנסת | 19 ביולי 2023 | Photo by Yonatan Sindel/Flash90

בימים אלה סיימה הכנסת את כנס הקיץ של כהונת הכנסת, שנמשך שלושה חודשים (30.7.2023-30.4.2023). בכך נחתם המושב הראשון של הכנסת ה-25.

ניתוח נתוני החקיקה במושב זה מלמד כי מגמת העלייה במספר הצעות החוק שמונחות על שולחן הכנסת, שמאפיינת את הכנסת לפחות מאז שנות ה-90, ממשיכה גם בכנסת הנוכחית. בכנס החורף הונחו על שולחן הכנסת 3,309 הצעות חוק, ועד סוף כנס הקיץ כבר גדל מספר זה ל-4,122 הצעות חוק. לשם השוואה -במהלך כל כהונת הכנסת הקודמת, שפעלה כשלושה כנסים (שנה וחצי), הונחו 4,296 הצעות חוק.

בנוסף, כמו בכנסות קודמות, רובן המכריע של הצעות החוק המונחות על שולחן הכנסת הן פרטיות (95.61%), ורוב הצעות החוק שמתקבלות הן ממשלתיות (63.75%), אם כי עדיין למעלה משליש מההצעות שמתקבלות הן פרטיות.

 

טבלה 1: הצעות החוק בכנס החורף של המושב הראשון בכנסת ה-25*

 

הונחו ולא עלו להצבעה

נפלו בקריאה טרומית

נמצאות בוועדה בהכנה לקריאה ראשונה

מונחות במליאה לקריאה ראשונה

נמצאות בוועדה בהכנה לקריאה שניה ושלישית

מונחות במליאה לקריאה שניה ושלישית

התקבלו בקריאה שלישית

חקיקה נעצרה (ראו הסבר בהמשך)

סה"כ

ממשלתיות

-

-

-

21

44

6

51

49

171

פרטיות

3,519

78

166

9

11

2

26

133

3941

ועדה

-

-

-

0

2

2

3

0

7

*הנתונים לקוחים ממאגר החקיקה הלאומי

 

להלן כמה נתונים ומסקנות מעניינים נוספים:

 

שיפור בשיתוף הפעולה בין הקואליציה לאופוזיציה

בכנס הקיץ התקבלו 18 הצעות פרטיות – מתוכן כמעט חצי, שמונה הצעות (44%), בשיתוף פעולה בין הקואליציה והאופוזיציה, ועוד שתיים (11%) ביוזמת האופוזיציה בלבד (תיקון לחוק מבקר המדינה שנועד להגן על חושפי שחיתויות במשטרת ישראל ובשב"ס, ותיקון לחוק עבודת הנוער שמסדיר את התנאים לעבודת בני נוער בעולם הפרסום והדוגמנות). ברור שגם הצעות שמתקבלות והוגשו על ידי האופוזיציה בלבד הן דוגמה לשיתוף פעולה כזה – כי בלי תמיכה (או אי-התנגדות) של חברי כנסת מהקואליציה, אין להצעה סיכוי להתקבל.

מדובר בשיפור דרמטי לעומת כנס החורף, שבו רק 25% מההצעות הפרטיות שהתקבלו היו ביוזמה משותפת של חברי הקואליציה והאופוזיציה, ואף לא הצעה אחת הייתה רק ביוזמת האופוזיציה. בסך הכול, במושב כולו, שיעור ההצעות שהתקבלו והיו משותפות לקואליציה ולאופוזיציה עלה לכ-39% - אם כי עדיין מדובר בנתונים נמוכים בהשוואה לכנסת ה-20 (2019-2015), שבה רוב ההצעות הפרטיות שהתקבלו היו משותפות (60%).

שיתוף הפעולה התרחב בחוקים שהשלימו את הליך החקיקה גם מבחינת זהותן של סיעות האופוזיציה שמשתפות פעולה עם הקואליציה בחקיקה: אם בכנס החורף הצעות חוק משותפות שעברו בקריאה שלישית הועלו בשיתוף פעולה רק עם חברי כנסת מישראל ביתנו, הרי שבכנס הקיץ התקבלו גם הצעות חוק פרטיות שיזמו חברי קואליציה בשיתוף חברי כנסת מסיעות אופוזיציונית נוספות, בין היתר המחנה הממלכתי, יש עתיד והעבודה. דוגמה מעניינת היא שיתוף פעולה בין חברי הכנסת אחמד טיבי מהרשימה המשותפת וישראל אייכלר מיהדות התורה במסגרת תיקון לחוק ההוצאה לפועל שמגביל את האפשרות להוציא צווי עיכוב יציאה מהארץ לבעלי חוב כספי נמוך (כמובן, אין זה מפתיע ששני חברי כנסת ממפלגות מגזריות המייצגות את הציבור החרדי והערבי יזמו את הצעת החוק הספציפית הזו).

באופן כללי, הצעות חוק משותפות לחברי האופוזיציה והקואליציה הן דבר רצוי – הדבר מגביר את האפשרות לקדם אותן ולדון עליהן בצורה עניינית בוועדות, ותורם למיתון הקיטוב הפוליטי. נקווה שבהמשך עבודתה של הכנסת ה-25 יתרחב שיתוף פעולה זה עוד יותר, ויגיע לממדים שהיו בכנסת ה-20.

 

שימוש נרחב יחסית בפטור מחובת ההנחה

כל הצעת חוק שמונחת על שולחן הכנסת נדרשת להמתין 45 ימים לפחות עד להצבעה במליאת הכנסת, הליך המוכר גם כ"חובת הנחה". חובה זו נועדה לאפשר לחברי הכנסת ובמיוחד לממשלה (באמצעות ועדת השרים לענייני חקיקה) לגבש עמדה ביחס להצעת החוק, וכן לאפשר דיון ציבורי. עם זאת, אפשר לקבל פטור מחובת הנחה: אם הממשלה מצהירה שהיא תומכת בחוק או אם ועדת הכנסת מאשרת פטור כזה (תקנון הכנסת, סעיף 76(ד)). פטור מחובת ההנחה שניתן על ידי הממשלה מהווה דוגמה לדריסת הרגל של הממשלה בכנסת.

בנוסף, לגבי כל הצעה שזוכה לפטור מחובת הנחה גם קיים "חשד" כי מדובר בהצעות חוק שהממשלה רוצה לקדם בעצמה אך עושה זאת באמצעות חקיקה פרטית כדי לעקוף את ההליך הכרוך בהעברת חוק ממשלתית – פרסום תזכיר חוק וקבלת הערות מהציבור וממשרדי הממשלה השונים, לרבות מהייעוץ המשפטי לממשלה. מבין 26 הצעות החוק הפרטיות שהשלימו את הליך החקיקה במושב הראשון של כהונת הכנסת, עשר קיבלו פטור מחובת הנחה (שש מטעם הקואליציה, ארבע משותפות לקואליציה ולאופוזיציה). חלק מההצעות האלה, וגם הצעות אחרות שקיבלו פטור מחובת הנחה ועדיין בהליכי חקיקה, הן בבירור הצעות חוק פרטיות שמבחינה מהותית היו צריכות להיות מוגשות כהצעות ממשלתיות. שתי דוגמאות מובהקות הן: א. "חוק הפרוטקשן", שמטרתו להיאבק בתופעת גביית דמי החסות (הצעת חוק העונשין (תיקון מס' 146 והוראת שעה), התשפ"ג–2023, שהוגשה על ידי הח"כים מהקואליציה יצחק קרויזר, ניסים ואטורי ואלמוג כהן); ב. הצעה שהתקבלה בינתיים רק בקריאה טרומית – הצעת חוק לקידום הנשים בישראל, התשפ"ג-2023, שמבקשת להחליף את הרשות לקידום מעמד האישה בגוף אחר, פוליטי וחלש יותר, והוגשה על ידי ח"כ לימור סון הר מלך (ראו חוות דעת של חוקרות המכון על הצעת החוק, הכוללת גם התייחסות לכך שההצעה הייתה צריכה להיות ממשלתית).

 

הצעות חוק הנוגעות לחוקי יסוד

במהלך המושב הראשון של הכנסת ה-25 הוגשו תשע הצעות חוק הנוגעות לחוקי יסוד ונמצאות בשלבי חקיקה מתקדמים (עברו לפחות קריאה ראשונה). חמש מתוכן השלימו את הליך החקיקה (ביטול עילת הסבירות במסגרת חוק יסוד: השפיטה; תיקון לחוק יסוד: הכנסת המרחיב את החוק הנורבגי; "חוק דרעי" – תיקון לחוק יסוד: הממשלה שמגדיל את מספר השרים שיכולים לכהן בכל משרד ומתקן את כללי הקלון בהקשר של מינוי שרים; "חוק הנבצרות" – תיקון לחוק יסוד: הממשלה המקשה על הוצאת רה"מ לנבצרות; ותיקון לחוק יסוד: משק המדינה). שלוש הצעות נוספות נמצאות בהכנה לקריאה שנייה-שלישית בוועדות, ואחת נוספת עברה קריאה ראשונה.

מתוך תשע ההצעות האלה, שתיים היו פרטיות: חוק דרעי שהתקבל, וחוק המבקש להגביל את יכולת בית המשפט העליון לבטל חוקי יסוד (אחת מהגרסאות להתגברות הכנסת), ונמצא כעת בהכנה לקריאה ראשונה בוועדה. שתיהן קיבלו פטור מחובת הנחה על ידי ועדות הכנסת – דבר שכאמור מצביע בסבירות גבוהה על כך שמבחינה מהותית מדובר בהצעות של הממשלה, שקודמו כפרטיות רק כדי לחמוק מההליך המורכב-יחסית שאותו עוברות הצעות ממשלתיות.

לא פחות חמור: כל חמשת התיקונים לחוקי היסוד שהתקבלו השלימו את כל הליך החקיקה תוך שבועיים עד חודש. זה הליך חקיקה מזורז ביותר עבור חוקי יסוד, המלמד עד היעדר דיון מעמיק בחקיקה ובהשלכותיה. הפטור מחובת ההנחה והקידום המהיר של תיקונים לחוקי יסוד הם חלק מתופעה כללית יותר, המאפיינת את כל הכנסות האחרונות, של "זילות" בחוקי היסוד. התופעה נובעת גם מכך שבישראל אין כל הליך חקיקה מיוחד לחוקי יסוד ברוב רגיל (או רוב של 61 ח"כים), ואפשר לאשרן בשלוש קריאות ובמהירות רבה. מצב זה מעמיד בסכנה, כל הזמן, את שיטתנו המשטרית ואת זכויות היסוד שלנו (להרחבה, ראו סקירה של ד"ר עמיר פוקס).

 

הצעות חוק שעברו דין רציפות

אחת הבעיות הקשות הנובעות מחוסר היציבות הפוליטית של השנים האחרונות היא שאישורן של הצעות חוק חשובות רבות נעצר בשל התפזרות הכנסת. הדרך להתגבר על כך היא החלת דין רציפות על הצעות כאלה בכנסת הבאה באמצעות אישור המליאה – אך הדבר אפשרי רק לגבי הצעות חוק שאושרו בכנסת הקודמת בקריאה ראשונה. מתוך כל הצעות החוק שהונחו על שולחן הכנסת, 38 עברו דין רציפות, משמע הליך החקיקה שלהם החל בכנסת הקודמת וממשיך בכהונת הכנסת הנוכחית. מתוך אותן 38 הצעות – 18 כבר השלימו את הליך החקיקה, וכמעט כל השאר בהכנה בוועדות הכנסת לקראת קריאה שניה-שלישית (מלבד הצעה אחת, שקידומה נעצר).

 

הצעות חוק שפוצלו או מוזגו

לוועדות הכנסת יש סמכות לפצל הצעות חוק שבהן הן דנות לשתי הצעות חוק בכפוף לאישור מליאת הכנסת, או יותר או לחלופין למזג כמה הצעות חוק להצעה אחת (לעיתים נדרש אישור של ועדת הכנסת לכך בנוסף לוועדה הרלוונטית). הוועדות רשאיות לפצל או למזג את הצעות החוק בעת הכנתן בוועדה לפני קריאה ראשונה ולפני קריאה שניה-שלישית. 83 מהצעות החוק שהונחו על שולחן הכנסת הן תוצר של פיצול של הצעת חוק אחת למספר הצעות חוק נפרדות. 79 מתוכן הן הצעות חוק ממשלתיות. דוגמה מוכרת היא "חוק בן-גביר": התיקונים לפקודת המשטרה שמגבירים את כפיפותה לשר. הצעה אחת מתוך חוק זה כבר אושרה, והשנייה – הבעייתית יותר – נמצאת כעת בהכנה בוועדה לקראת קריאה שנייה-שלישית (ראו חוות דעת של חוקרי המכון על ההצעה, עוד לפני פיצולה).

מנגד, 113 הצעות חוק עברו תהליך הפוך – מוזגו לכדי הצעת חוק אחת (48 מתוכן הן הצעות חוק ממשלתיות, ושאר ה-65 הן פרטיות). 18 מבין ההצעות שמוזגו השלימו את הליך החקיקה, ביניהן חוק למניעת העסקה במוסדות מסויימים של מי שהורשע בהתעללות בילדים וחסרי ישע, החמרת הענישה על עבירות מין על רקע לאומני ו"חוק הפרוטקשן".

 

הצעות חוק שנעצרו

לעיתים הצעות חוק נעצרות באמצע הליך החקיקה משלל סיבות. בכנסת הנוכחית נעצר הליך החקיקה של 182 הצעות חוק: 133 מתוכן הן הצעות חוק פרטיות ו-49 הן ממשלתיות. מתוך הצעות החוק הפרטיות, שמונה הצעות נמשכו על ידי הח"כ שיזם את ההצעה. חלקן הן הצעות בעייתיות מאוד מבחינות שונות. כך, למשל, שתי הצעות החוק של ח"כ אלי רביבו מהליכוד, שהיו עלולות לפגוע באופי הדמוקרטי של הבחירות – האחת נוגעת לזהות יו"ר ועדת הבחירות המרכזית והשנייה לחזרה לבחירה הישירה לראשות הממשלה והוספת מנדטים לקואליציה הנבחרת; וכך גם הצעת חוק של ח"כ דן אילוז מהליכוד, שנועדה להחמיר את הענישה על מי שהואשם בחסימת כביש, והצעת חוק של ח"כ ארז מלול מש"ס המרחיבה את סמכויותיו של שר התחבורה בנוגע להפעלת כלי תחבורה ביום המנוחה. שאר ההצעות הפרטיות שנעצרו כוללות 45 הצעות שנעצרו בשל מיזוגן עם הצעות חוק אחרות העוסקת בעניין דומה, ו-80 הצעות שנעצרו בשל כניסתו של הח"כ היוזם לממשלה כשר או סגן שר (שאינם רשאים להציע חקיקה במסלול של הצעות חוק פרטיות).

אשר להצעות החוק הממשלתיות שנעצרו: 39 נעצרו בשל מיזוגן; ועשר נוספות היו קשורות לתקציב המדינה ונעצרו כיוון שלא התקיימו דיון או הצבעה עליהן טרם אישור התקציב.

 

חלוקת האחריות בין ועדות הכנסת

כל הצעת חוק פרטית שעוברת קריאה טרומית, וכל הצעת חוק ממשלתית שעוברת קריאה ראשונה, משויכת לטיפול באחת מוועדות הכנסת. ועדת הכנסת היא שקובעת את זהות הוועדות שיטפלו בכל אחת מהצעות החוק. אף על פי שלרוב מדובר במשימה טכנית, לעתים ישנם שיקולים פוליטיים ולאו דווקא ענייניים. דוגמה בולטת לכך התרחשה בכנס הקיץ, כאשר ועדת הכנסת קבעה כי הצעת החוק לקידום הנשים בישראל – זו שמבקשת לבטל את הרשות לקידום מעמד האישה – לא תידון בוועדה לקידום מעמד האישה ושוויון מגדרי אלא בוועדה משותפת יחד עם ועדת החוקה חוק ומשפט, שתוקם לשם הטיפול בהצעת החוק. הסיבה ברורה: בראש הוועדה לקידום מעמד האישה עומדת חברת הכנסת פנינה תמנו שטה מהמחנה הממלכתי, שמתנגדת לחקיקה והייתה עלולה לבלום אותה.

כפי שאפשר לראות בטבלה 2 למטה, הוועדות שמונו לטיפול בהכי הרבה הצעות חוק במהלך כל המושב הראשון של הכנסת הן ועדה החוקה חוק ומשפט (70), ועדת הכנסת (51), ועדת העבודה והרווחה (46) וועדת הבריאות (45). לעומתן, אף הצעת חוק לא טופלה בוועדת העלייה הקליטה והתפוצות ובוועדת המדע והטכנולוגיה. יש בכך כדי ללמד על הנושאים שאותם הפוליטיקאים בכנסת ובממשלה מבקשים לקדם דרך חקיקה. עם זאת, זו אינה אינדיקציה לאיכות עבודתה של ועדה, שכן ועדות הכנסת פועלות במישורים אחרים, בדגש על פיקוח על עבודת הממשלה.

טבלה 2: הצעות החוק הפרטיות שעברו קריאה טרומית לפחות בכנס החורף של המושב הראשון בכנסת ה-25, בחלוקה לוועדה המטפלת (ועדות קבועות בלבד).*

 

הכנה בוועדה לקריאה ראשונה

מונחות במליאה לקריאה ראשונה

הכנה בוועדה לקריאה שניה-שלישית

מונחות במליאה לקריאה שניה-שלישית

חקיקה הושלמה

חקיקה נעצרה

סה"כ

ועדת הפנים והגנת הסביבה

17

0

18

0

9

14

58

ועדת הבריאות

16

1

4

0

7

17

45

ועדת הכספים

4

0

2

0

15

7

28

ועדת החוקה חוק ומשפט

43

0

10

3

11

3

70

הועדה לביטחון לאומי

11

0

2

2

10

4

29

ועדת הכלכלה

20

0

10

3

7

1

41

ועדת העבודה והרווחה

26

1

6

1

4

8

46

ועדת החוץ והביטחון

6

0

1

0

9

1

17

ועדת הכנסת

4

0

3

0

2

42

51

ועדת החינוך, התרבות וספורט

11

3

3

0

2

4

23

הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי

6

0

0

0

1

1

8

הוועדה לענייניביקורת המדינה

0

0

0

0

1

0

1

ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות

0

0

0

0

0

0

0

ועדת המדע והטכנולוגיה

0

0

0

0

0

0

0

הוועדה למיזמים ציבוריים

0

0

1

0

2

1

4

סה"כ

164

5

60

9

80

103

421

*הנתונים לקוחים ממאגר החקיקה הלאומי
**ישנן הצעות חוק נוספות, שנידונו במסגרת וועדות מיוחדות, ולא מופיעות בטבלה זו.

 

התייחסות חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה להצעות החוק שהתקבלו בקריאה שלישית במהלך כנס הקיץ של המושב הראשון של הכנסת ה-25