הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים: כל מה שחשוב לדעת
על רקע דיון הוועדה במועמדותו של ניצב אבשלום פלד לתפקיד מפכ"ל המשטרה, כל הפרטים החשובים על הוועדה, חבריה, תפקידה והחלטותיה.
ניצב אבשלום פלד | צילום: חיים גולדברג/פלאש90
הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים (להלן: "הוועדה המייעצת") בודקת את המינויים לשבעה מהתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי בישראל: הרמטכ"ל, המפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל. תפקיד הוועדה הוא לבדוק את המועמדים שהשרים מביאים בפניה, למשל השר לביטחון לאומי במקרה של מפכ"ל המשטרה, לחוות דעתה אם המינוי ראוי מבחינת טוהר המידות ולהמליץ לממשלה אם למנותם או לא.
הוועדה הוקמה בתחילה בשנת 1997, כאחד מלקחי פרשת "בר-און – חברון", שבה נחשף שחלק מהמינויים הבכירים בשירות הציבורי בישראל הפטורים מחובת מכרז לא עוברים בדיקה כלשהי לפני הבאתם לאישור הממשלה. בעקבות זאת הורה ראש הממשלה נתניהו על הקמת צוות שרים שיגיש המלצות בעניין הסדרת המינויים הבכירים. ביוני 1997 אימצה הממשלה את המלצות הצוות, והחליטה להקים ועדת מינויים חדשה לתפקידים בכירים בשירות המדינה.החלטת ממשלה 2225 מיום 20.6.1997. בהחלטה צוין שהוועדה תבדוק מינויים לתפקידים המובאים לאישור הממשלה ואינם נבדקים בהליך מוסדר אחר, וננקב במפורש בשמות 6 תפקידים בכירים ביותר – הרמטכ"ל, המפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר ונגיד בנק ישראל, אך בשלב זה הוועדה בדקה גם מינויים נוספים.
בשנת 1999 התקבלה ההחלטה שיצרה את הוועדה במתכונתה הנוכחית.החלטת ממשלה 4891 מיום 7.3.1999. בהחלטתה צוין כי הוועדה גם תבדוק מועמדים לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה עד שיגובש הליך מינוי אחר. הליך כזה אומץ בהחלטת ממשלה בשנת 2000 (החלטת ממשלה 2274 מיום 20.8.2000), עוד לפני שהוועדה מילאה תפקיד זה. נקבע בה שהוועדה תבדוק אך ורק את ששת המינויים הבכירים שהוזכרו קודם לכן – ובשנת 2001 החליטה הממשלה להוסיף לכך גם את תפקיד המשנה לנגיד בנק ישראל.החלטת ממשלה 1191 מיום 30.12.2001. החלטות שהתקבלו בהמשך – האחרונה בשנת 2024החלטת ממשלה 1725 מיום 30.4.2024. – שינו מעט את הרכבה של הוועדה, את סמכויותיה ואת אופן עבודתה.
הוועדה כוללת כיום ארבעה חברים – יו"ר, שהוא שופט בית המשפט העליון בדימוס; נציב שירות המדינה; ושני אנשי ציבור נוספים. היו"ר ואנשי הציבור ממונים על ידי הממשלה (בפועל – נבחרים ע"י ראש הממשלה) לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, לתקופת כהונה אחת של שש שנים שאינה ניתנת להארכה. הנציב, שאף הוא מונה עד כה בידי הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה (בכפוף לאישור ועדת מינויים),בחודש יוני 2024 פרסמה היועצת המשפטית לממשלה נוהל שלפיו הליך מינוי הנציב הבא יתקיים בוועדת איתור, אך הממשלה דחתה את הנוהל – ועדיין לא ברור כיצד הוא ימונה. ראו: אסף שפירא, "מינוי נציב שירות המדינה הבא: היועמ"שית ממלאת החלטת עבר רלוונטית מתמיד", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2024. חבר בוועדה מתוקף תפקידו.
כיום חברים בוועדה: היו"ר, נשיא בית המשפט העליון בדימוס אשר גרוניס (מונה בשנת 2024); נציב שירות המדינה, פרופ' דניאל הרשקוביץ' (שמכהן משנת 2018, ואמור לסיים את תפקידו בספטמבר 2024); ושני נציגי ציבור – פרופ' טליה איינהורן ומשה טרי (הם מונו בשנת 2018 ואמורים לכהן עד 2026, כיוון שבעת צירופם לוועדה אורך הקדנציה של חבריה היה שמונה שנים). למעשה, כיום, כל חברי הוועדה נבחרו בידי ראש הממשלה המכהן, בנימין נתניהו, שכיהן כראש ממשלה הן בעת מינוי יו"ר הוועדה המכהן, הן בעת מינוי נציגי הציבור והן בעת מינוי נציב שירות המדינה המכהן.
יושבי הראש בעבר היו מרדכי בן דרור (1999-1997), גבריאל בך (2006-1999), יעקב טירקל (2016-2006), אליעזר גולדברג (מ-2018 ועד פטירתו במרץ 2022) ואליקים רובינשטיין, שכיהן רק באופן זמני בתפקיד לאחר פטירת גולדברג ורק לצורך אישור מינוי הרמטכ"ל. נציבי שירות המדינה שכיהנו בעבר בוועדה היו שמואל הולנדר, אהוד פראוור (כממלא מקום הנציב) ומשה דיין. אנשי הציבור שכיהנו בוועדה: דורון רובין, שמואל ארד, חיים ארז, תמר בן דוד, גילה פינקלשטיין, משה נסים.
בהחלטות הממשלה לא נקבעו קריטריונים למינוי אנשי הציבור לוועדה, מעבר להנחיות ונהלים כלליים, למשל של היועץ המשפטי לממשלה.למשל הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, "מינוי והרכב ועדות ציבוריות מייעצות ודרכי פעולתן", מספר הנחיה 1.1502. מהנחיות אלה אפשר ללמוד למשל על חובת הייצוג ההולם לנשים. ואכן, מאז שנת 2010, שני אנשי הציבור בוועדה תמיד היו אישה וגבר. כן ניתן ללמוד מההנחיות והנהלים גם על המגבלות (אך לא איסור מוחלט) החלות על מינוי חברים בעלי זיקה עסקית, אישית או פוליטית לחברי הממשלה.
במהלך השנים היו כמה וכמה "תקריות" שבהן נאלצו או בחרו אנשי הציבור לוותר על חברותם בוועדה מטעמים שונים. כך למשל, בשנת 2018 מונו לתפקיד נציגי הציבור יעקב נגל ואיריס שטרק, אך הוגשה לבג"ץ עתירה נגד מינוים, בין היתר בטענות לזיקות חזקות בינם לבין חברי ממשלה ולפגמים בטוהר המידות שלהם-עצמם. בג"ץ הוציא צו על תנאי וצו ביניים ולמעשה הקפיא את עבודת הוועדה, ולאחר מכן התפטרו נגל ושטרק.בג"ץ 4184/18 התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל ואח' (החלטה מיום 6.9.2018). גם נגד מחליפיהם, טרי ואיינהורן, הוגשה עתירה לבג"ץ – אך היא נמשכה והמינויים בוצעו. במקרה של איינהורן נטען שאין למנותה גם בשל התבטאויות בעייתיות שלה בעבר. נטען שאיינהורן קראה לחיילי צה"ל לסרב פקודה, אך היא הכחישה זאת. בהמשך, בספטמבר 2021, נפתח הליך הדחה נגד איינהורן, בשל מה שכונה על ידי משרד ראש המשלה (דאז, נפתלי בנט) "אמירותיה השוללות את הלגיטימציה של חברי הממשלה". היא זומנה לשימוע לפני הדחה על ידי מזכיר הממשלה: השימוע נערך בחודש אוקטובר 2001 בפני מזכיר הממשלה, שהיה אמור למסור את מסקנותיו לראש הממשלה. אם ראש הממשלה היה מחליט להדיח את איינהורן – הדבר היה מובא להכרעת הממשלה. ככל הידוע, מאז השימוע לא ננקטו צעדים נוספים נגד איינהורן. במקרה אחר, בספטמבר 2022, במהלך תקופת הבחירות לכנסת ה-25, בחרה הממשלה את השופט בדימוס מני מזוז ליו"ר, על מנת שהוועדה תוכל לאשר את מינוי הרצוי הלוי לרמטכ"ל; אך בג"ץ קיבל את העתירה שלפיה אין למנות יו"ר קבוע לוועדה בתקופת בחירות.בג"ץ 5403/22 לביא, זכויות אזרח, מינהל תקין ועידוד ההתיישבות נ' ראש הממשלה ואח'.(החלטה מיום 22.9.2022) בעקבות זאת ויתר מזוז על המינוי, אליקים רובינשטיין מונה ליו"ר זמני של הוועדה, והיא אישרה את מינוי הלוי לרמטכ"ל.
תפקיד הוועדה הוא לחוות דעה "בנוגע לטוהר המידות במינוי על מנת להבטיח כי לא ייעשו מינויים לא ראויים, בין היתר מסיבות כגון זיקה אישית, זיקה עסקית או זיקה פוליטית לשר משרי הממשלה".החלטת ממשלה 3839 מיום 27.5.2018. כלומר, על הוועדה לבדוק את כשירות המינוי מבחינת טוהר המידות ולא את התאמת המועמד וכשירותו לתפקיד. בכך היא שונה מוועדות מינויים אחרות, כמו ועדת המינויים של נציבות שירות המדינה, שבודקת בין השאר מינויים לתפקיד מנכ"לים של משרדי ממשלה, הנדרשת לבדוק גם את התאמת המועמדים לתפקיד. כך גם הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות, שאף היא בודקת התאמה לתפקיד.
עם זאת, לפי פסיקת בג"ץ, יש לפרש באופן רחב את מושג "טוהר המידות": (א). טוהר המידות של המינוי. כלומר, מטרת הוועדה היא להבטיח כי המינוי נעשה משיקולים ראויים של טובת האינטרס הציבורי ולא, למשל, בשל זיקה כלשהי בין הממונה לבין הממנה; (ב). טוהר המידות של הממונה. כלומר, מטרת הוועדה היא גם להבטיח שלא ימונה אדם שטוהר המידות שלו פגום.
בהקשר זה יש לציין שלאורך השנים נשמעו גם פרשנויות "מרחיבות" יותר לגבי תפקיד הוועדה. כך, יו"ר הוועדה לשעבר השופט טירקל קבע כי הוועדה רשאית להמליץ שלא למנות מועמד גם בשל חוסר התאמה קיצונית לתפקיד, שכן אם נעשה ניסיון למינוי אדם כזה, הדבר בהכרח מעיד על כך שהמינוי לא נעשה משיקולים ראויים של טובת האינטרס הציבורי אלא משיקולים זרים, ולכן מדובר בפגיעה בטוהר המידות. בהקשר אחר, טליה איינהורן התנגדה למינוי הרצי הלוי לרמטכ"ל בשנת 2022 לא בשל ענייני טוהר מידות אלא בשל עיתוי המינוי, בתקופת בחירות.
לפי החלטת הממשלה, ראש הממשלה או השר המציע את המינוי נוקבים בשם המועמד לפחות 30 ימים לפני תום הכהונה של נושא המשרה היוצא. בעת מסירת שם המועמד לוועדה, ראש הממשלה או השר המציע מוסרים לוועדה את קורות החיים של המועמד והשאלון שמילא וכן את הנימוקים למינוי. הוועדה גם מראיינת את ראש הממשלה או השר המציע, את המועמד, וכל אדם אחר שהיא מוצאת לנכון לזמנו; וכן מפרסמת הודעה לציבור על המינוי ומאפשרת לו לשלוח אליה תגובות תוך 7 ימים, ומעבירה את ממצאיה למועמד ומאפשרת לו להגיב עליהם. הוועדה גם נעזרת בחוות דעת משפטית של היועץ המשפטי לממשלה – שפונה במסגרת זו לגופים כמו המשטרה, הרשות להלבנת הון וכו'.
בהקשר הנוכחי, של מועמדותו של נציב פלד למפכ"ל, היועצת המשפטית לממשלה הודיעה שתוכל לגבש את חוות דעתה רק אחרי שהנציב פלד ישיב על שאלות בעניין חשדות שעלו כלפיו בהקשר של חקירת מח"ש שהתנהלה נגדו בעבר. תחת היו"ר גולדברג אף עשתה הוועדה לראשונה שימוש בפוליגרף, בבדיקת מועמדותו של משה אדרי לרמטכ"ל בשנת 2018.
ועדת המינויים מונה כאמור ארבעה חברים. יש צורך בקוורום של שלושה חברים כדי לקיים את ישיבותיה. כן נקבע שבמקרה שהדעות בוועדה לגבי החלטתה שקולות, יינתן ליו"ר הוועדה קול נוסף מכריע. ככל הידוע, הפעם היחידה שבה הדבר קרה היה בעת ההחלטה להמליץ שלא למנות את משה אדרי למפכ"ל ב-2018 (ר' בהמשך). עם זאת, היו מקרים אחרים שבהם הייתה בוועדה דעת מיעוט של חבר אחד שהתנגד למינוי. למשל, בעת ההמלצה על מינוי קובי שבתאי למפכ"ל בשנת 2020, לפי הדיווחים בתקשורת, התנגד היו"ר גולדברג, בדעת מיעוט, למינוי. בנוסף כאמור, בעת ההמלצה על מינוי הרצי הלוי לרמטכ"ל ב-2022 התנגדה למינוי טליה איינהורן.
ברוב המכריע של המקרים, הוועדה מספקת המלצה חיובית לגבי המועמדים. לפי הנתונים שאספנו (ייתכן שלא נכללים כאן כל המקרים, במיוחד בכל הנוגע לשנותיה הראשונות של עבודת הוועדה), מאז החלטת הממשלה על הקמת הוועדה המייעצת בשנת 1997, היא סיפקה 48 המלצות, מהן 47 היו חיוביות (האחרונה נגעה למינוי קובי יעקובי לנציב בתי הסוהר) ורק אחת שלילית – זו הנוגעת למינוי משה אדרי למפכ"ל (2018). במקרה זה, שלא כמנהגה, הוועדה המייעצת פרסמה את חוות הדעת המלאה שנשלחה לשר לביטחון פנים. הוועדה פירטה שתי עילות לפסילה: ראשית, פגישה שנערכה בין אדרי לבין עורך דינו של אדם שהתלונן על התנהגותו של אדרי כלפיו ועמד להופיע בפני הוועדה; שנית, דוח מבקר המדינה על פעולות אדרי במסגרת אחד מתפקידיו במשטרה, שהעלה חשד משמעותי להתנהלות שאינה מתיישבת עם טוהר המידות (התעלמות מדיווחים לא נכונים של קצין).
מתוך 47 המועמדים שהוועדה המליצה לאשר את מינויים, 42 אכן התמנו. אשר לחמשת המקרים האחרים: ארבעה מינויים כלל לא הובאו לאישור הממשלה ואילו מינוי אחד אושר בממשלה ולאחר מכן בוטל. המינויים שלא הובאו לאישור הממשלה היו מקרים שבהם בדקה הוועדה יותר ממועמד אחד לאותו תפקיד (אפשרות שלא קיימת כיום): בשנת 1998 הוגשו לוועדה שני שמות של מועמדים למשרת הרמטכ"ל, שאול מופז ומתן וילנאי. הוועדה אישרה את שניהם, ובסופו של דבר הוחלט להביא לאישור הממשלה את שאול מופז, שאכן מונה; בשנת 2013 נמסרו לוועדה שלושה שמות של מועמדים למשרת נגיד בנק ישראל (מריו בלכר, ויקטור מדינה, צבי אקשטיין). הוועדה סיפקה חוות דעת חיובית לגבי כולם. אך בסופו של דבר הוחלט שלא למנותם, ולוועדה נמסר שם נוסף של מועמדת, פרופ' קרנית פלוג, אשר מונתה.
במקרה אחד אושר המינוי בוועדה אך בוטל לאחר מכן: זה של יואב גלנט. במקרה זה, הוועדה המייעצת המליצה למנות את גלנט לרמטכ"ל, בהסתמך בין היתר על חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, אף שהוצגו בפניה חשדות לעבירות בתחום התכנון והבנייה. בהמשך הוגשה עתירה לבג"ץ נגד המינוי: לפי העתירה היה על הוועדה להשלים את בדיקתה בעניין החשדות נגד גלנט ואף לקבוע כי הוא אינו ראוי להתמנות לתפקיד הרמטכ"ל. בעקבות הסערה פתח מבקר המדינה בבדיקת העניין, וממצאיו כללו ביקורת קשה על התנהלות גלנט. בעקבות כך הגיש היועץ המשפטי לממשלה חוות דעת שלפיה יש קשיים משפטיים משמעותיים במינוי גלנט לרמטכ"ל, והממשלה החליטה לבטל את המינוי.
נוסף על כך, לאורך השנים החלה הוועדה לבדוק לפחות חמישה מועמדים נוספים שמועמדותם הוסרה במהלך הבדיקה – על ידי ראש הממשלה, השר המציע או על ידי המועמד עצמו – ולכן הוועדה לא מסרה את חוות דעתה עליהם. מתוך חמשת המועמדים האלה, ככל הנראה רק במקרה אחד היה לוועדה תפקיד ישיר בהסרת המועמדות. מדובר במועמדות של יעקב גנות לתפקיד המפכ"ל בשנת 2007. ככל הנראה התגבשה בוועדה חוות דעת שלא להמליץ על המינוי בעקבות פסק דין מהעשור הקודם של בית המשפט העליון, שבו זוכה גנות אך נמתחה ביקורת קשה על התנהלותו. ההחלטה שהתגבשה של הוועדה הועברה לשר, שסירב להסיר את המועמדות; אך גנות עצמו הסיר את מועמדותו. בשאר המקרים, לוועדה הייתה לכל היותר השפעה עקיפה בלבד על הסרת המינוי. לדוגמה, בשנת 2015 נמסר שמו של גל הירש לוועדה כמועמד לתפקיד המפכ"ל. אולם כאשר התברר שכבר מתבצעות בדיקות לגבי התנהלותו העסקית, החל גם היועץ המשפטי לממשלה בבדיקות לגבי האפשרות למנותו – ובמהלכן הסיר השר את מועמדותו של הירש. מקרים נוספים שבהם המועמדות הוסרה לאחר תחילת הבדיקה הם אלו של אלי גביזון לתפקיד נציב בתי הסוהר בשנת 2011 ושל יעקב פרנקל וליאו ליידרמן לתפקיד נגיד בנק ישראל בשנת 2013.
כמו ועדות מינוים אחרות, הוועדה המייעצת אינה "ועדה ממנה" אלא "ועדה ממליצה". תפקידה הוא לספק חוות דעת חיובית או שלילית על המינוי אך לא "לאשר" או "לפסול" אותו. אולם, בפסיקות בג"ץ ובנהלים הרלוונטיים נקבע כי עבודתה והחלטתה של ועדת מינויים היא שלב מהותי בהליך המינוי ושנדרשות נסיבות חריגות כדי לסטות מהמלצתה.ראו למשל: הנחיות נציב שירות המדינה, "נוהל עבודת ועדת המינויים", מספר הנחיה 1.3. בכל מקרה, סוגיה זו טרם עמדה למבחן מעשי: אמנם לאחר שהוועדה המייעצת המליצה שלא למנות את אדרי למפכ"ל ציינו השר לביטחון פנים וחברי ממשלה נוספים שהם מתכוונים להביא את המינוי לאישור הממשלה, אך הדבר לא קרה.
עם זאת, המקרה של אדרי לא מבטיח שהממשלה לא תנסה בעתיד להתעלם מהמלצת הוועדה. כך, בשנת 2021 מינתה הממשלה את עמיר פרץ לדירקטוריון התעשייה האווירית, בניגוד להמלצת הוועדה לבדיקות מינויים בחברות ממשלתיות. בג"ץ דחה עתירה נגד החלטת הממשלה.בג"צ 8173/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל (החלטה מיום 22.5.2022).
מבלי לחוות דעה לגבי החלטה ספציפית של הוועדה, קשה לטעון שמדובר בוועדה לעומתית, במיוחד בהרכבה הנוכחי: הן משום שבמבט היסטורי, הוועדה מאשרת את רובם המכריע של המועמדים ללא בעיות מיוחדות; הן בשל תפקידה המצומצם יחסית של הוועדה (בוודאי בהשוואה לוועדות מינויים אחרות), שלא בודקת התאמה לתפקיד אלא רק סוגיות של טוהר מידות; והן כיוון שכל חברי הוועדה הנוכחית מונו למעשה על ידי ראש הממשלה המכהן נתניהו.