מינוי נציב שירות המדינה הבא: היועמ"שית ממלאת החלטת עבר רלוונטית מתמיד
המעבר ממינוי שקובע רה"מ למינוי בוועדת איתור, כפי שכתבה היועמ"שית, מוצדק גם בשל מאפייניו הייחודיים של תפקידי הנציב, חובתו לפעול בממלכתיות והשפעתו העמוקה על דמותו של שירות המדינה. מהלך מינוי שכזה הוא קריטי לבחירת נציב מקצועי ועצמאי, שיוכל לעמוד באתגרים שניצבים בפני הנציבות, בעיקר בתקופה זו של ניסיונות להגביר פוליטיזציה בשירות הציבורי.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
לחוות הדעת של היועמ"שית הקישו כאן
במכתב ששלחה אתמול (רביעי) היועצת המשפטית לממשלה לרה"מ היא כתבה כי יש למנות את נציב שירות המדינה הבא באמצעות ועדת איתור בראשות שופט עליון בדימוס. זהו הליך תחרותי ועצמאי בהרבה מההליך הפוליטי שבאמצעותו נבחרו הנציבים הקודמים.
הנציב המכהן, פרופ' דניאל הרשקוביץ, אמור לסיים את תפקידו בספטמבר הקרוב. זהו אחד התפקידים החשובים במגזר הציבורי בישראל, שכן הנציב עומד בראש מערך ההון האנושי בשירות המדינה, המונה למעלה מ-80 אלף עובדים, ויש לו השפעה מכרעת על דמותו. הוא קובע את תקנון שירות המדינה, מאשר את חלוקת התפקידים והסמכויות בין יחידות שונות, דואג ליחסי העבודה ולזכויות העובדים, אחראי על משמעת ועל ההדרכות וההכשרות, קובע כללים לגיוס וקידום עובדים ועוד.
לנציב יש תפקיד מרכזי נוסף, בעל היבט פוליטי מובהק: פיקוח על מינויים בכירים בשירות הציבורי. הוא משמש יו"ר ועדת שירות המדינה, שיכולה לאשר או לדחות בקשות להעניק פטור ממכרז למשרות בשירות המדינה – בקשות שמשמעותן היא השפעה גדולה הרבה יותר של השרים על המינויים. הוא גם יו"ר ועדת המינויים של הנציבות, שבודקת מועמדים לתפקידים בכירים כמו מנכ"לים במשרדי ממשלה; חבר בוועדה המייעצת למינויים בכירים, שבודקת מועמדים לתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי בישראל ובהם הרמטכ"ל, ראש השב"כ ונגיד בנק ישראל; והוא או נציגיו חברים בוועדות איתור, שממליצות בפני השרים על מועמדים לתפקידים בכירים אחרים, כדוגמת פרקליט המדינה והמשנים ליועצת המשפטית לממשלה.
לא בכדי הנציב נחשב ל"שומר הסף" העיקרי בכל הנוגע למינויים בכירים. הוא דמות המפתח שיכולה לבלום ניסיונות להגביר את ההשפעה הפוליטית על המינויים הבכירים ולמנוע מינויים בכירים לא מקצועיים ולא ראויים. לשם כך הנציב צריך להיות לא רק בעל ניסיון עשיר ניהולי והיכרות מעמיקה עם עבודת הממשלה – אלא גם דמות עצמאית, נטולת קשרים ואינטרסים פוליטיים, שיכולה לעמוד בפני לחצים פוליטיים כבדים.
ברור אפוא מדוע ראש הממשלה ושרים אחרים יכולים להיות מעוניינים במינוי נציב "מטעם". ברור גם שהאינטרס הציבורי המובהק הוא מינוי נציב עצמאי ומקצועי ככל האפשר.
למרות זאת, עד כה מונו נציבי שירות המדינה בהליך שנשלט באופן כמעט מוחלט על ידי ראש הממשלה. כבר ב-1959, במסגרת חוק שירות המדינה (מינויים), נקבע שהממשלה היא שתמנה את הנציב. במהלך השנים התקבלו החלטות ממשלה נוספות ששימרו את האופי הפוליטי של המינוי. בפעם האחרונה שבה מונה נציב, בשנת 2018, הוא מונה כך, לפי החלטת ממשלה שהתקבלה אז: ראשית, ראש הממשלה נקב בשם המועמד שלו לתפקיד הנציב, מבלי שנקבעו קריטריונים או תנאי סף למינוי. שנית, התאמת המועמד לתפקיד נבדקה בידי ועדת מינויים. אלא שהוועדה מונתה אף היא על ידי הממשלה וראש הממשלה: היא הורכבה מיו"ר שמונה אד-הוק בידי הממשלה, ומשני נציגי ציבור שמונו בעקיפין בידי ראש הממשלה (למעשה מדובר בשני נציגים שנבחרו ברוטציה מתוך "מאגר" של אנשי ציבור היושבים גם בוועדות מינויים אחרות, הממונים ע"י רה"מ לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה והנציב). בשלב האחרון – הממשלה אישרה את המינוי.
הטענה של היועמ"שית שיש לאמץ הליך שונה – ושלה-עצמה יש סמכות לקבוע מה יהיה ההליך הזה – מתבססת בראש ובראשונה על כך שבאותה החלטת ממשלה מ-2018 צוין במפורש שהממשלה תידרש לאמץ נוהל למינוי נציב שירות המדינה, שייקבע על ידי היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה והיועצת המשפטית לממשלה. ואכן, קביעתה של היועמ"שית כי יש לעבור למינוי באמצעות ועדת איתור מתבססת על המלצה של היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, שלומית ברנע פרגו.
כלומר: היועצת המשפטית לא פעלה על דעת עצמה – אלא פשוט מילאה אחר החלטת הממשלה מ-2018. אמנם מדובר בהחלטה מלפני שש שנים – אך היא לא תוקנה או שונתה מאז, והיא הפכה להיות רלוונטית מאוד בימים אלה, חודשים ספורים לפני מינוי נציב חדש.
מבחינה מהותית, המעבר למינוי באמצעות ועדת איתור מוצדק גם "בשל מאפייניו הייחודיים של תפקידי הנציב, חובתו לפעול בממלכתיות והשפעתו העמוקה על דמותו של שירות המדינה", כפי שצוין במכתב. אכן, לפי החלטות ממשלה שהתקבלו לאורך השנים, משרות שמצריכות בין השאר שמירה על האינטרס הציבורי, עצמאות ואי-תלות, ניהול מערכות מורכבות, ושיש בהן מאפיינים רגולטוריים – מתאימות למינוי באמצעות ועדת איתור. אין ספק שמשרת נציב שירות המדינה עומדת במבחנים האלה.
מינוי באמצעות ועדת איתור אמור להיות עצמאי הרבה יותר מהדרך שבה מונו מנציבים בעבר. במקום שראש הממשלה ינקוב בשם המועמד לתפקיד הנציב, לפי שיקול דעתו הבלעדי – ועדת האיתור היא שתמליץ בפניו על מועמדים לתפקיד, לאחר הליך תחרותי שבו היא תבחן את המועמדים שיפנו אליה (או שהיא תפנה אליהם), ובהתבסס על תנאי סף ודרישות כשירות חדשות שייקבעו. במקום ועדת מינויים שכל חבריה ממונים על ידי הממשלה – תוקם ועדת איתור עצמאית הרבה יותר, אם כי לא נעדרת השפעה פוליטית של רה"מ: היו"ר יהיה שופט בדימוס של בית המשפט העליון, שימונה ע"י נשיא בית המשפט העליון בהסכמת ראש הממשלה. שאר החברים: היועצת המשפטית לממשלה או נציגה; בכיר לשעבר בשירות המדינה (למשל נציב), שימונה ע"י מנכ"ל משרד ראש הממשלה בהסכמת היועצת המשפטית לממשלה; איש אקדמיה, שימונה בידי דיקני הפקולטות למשפטים באוניברסיטאות ובמכללות; ואיש אקדמיה בעל ניסיון רלוונטי, שימונה בידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה בהסכמת היועצת המשפטית לממשלה.
חשוב גם לציין שהיועצת דחתה את ההצעה שראש הממשלה עצמו ניסה לקדם – מעבר למינוי באמצעות הוועדה המייעצת למינויים בכירים, בדומה להליך שבו ממונה למשל הרמטכ"ל. מדובר בהליך שאינו תואם את מאפייני התפקיד ואינו מבטיח מינוי מקצועי ועצמאי, וההצעה עצמה אינה מנומקת.
מינוי נציב שירות המדינה באמצעות ועדת איתור הוא צעד נכון. הוא יסייע בוודאי יותר מההליך הפוליטי שבו מונו הנציבים הקודמים, למינוי נציב מקצועי ועצמאי, שיוכל לעמוד באתגרים שניצבים בפני הנציבות. סביר גם להניח שהרבה יותר מועמדים ראויים יבקשו להגיש את מועמדותם לוועדת האיתור.
השאלה הגדולה שנשארה פתוחה היא האם הממשלה תאמץ את מודל ועדת האיתור שהציגה היועצת המשפטית לממשלה. לפי מכתבה, על הממשלה לתת משקל רב להמלצה זו, ולסטות ממנה רק בהינתן נימוקים מקצועיים נוגדים – שטרם הוצגו. אפשר לקוות שראש הממשלה יאמץ את המלצת היועצת המשפטית, ויאשר את הליך המינוי החדש בממשלה – או שלחלופין יציג נימוקים משכנעים לטובת הליך חלופי. אחרת, כך נראה, יש אפשרות ממשית שגם הנושא הזה יוכרע בסופו של דבר בבג"ץ.
המאמר פורסם לראשונה ב-N12