כנסת במצב חירום: פעילות הכנסת מאז תחילת מלחמת "חרבות ברזל"
לצד פעילות מבורכת בהיקף נרחב של חלק מהוועדות, בלטה במיוחד חולשת הכנסת מול הממשלה: צמצום ימי הפעילות , החלשת מנגנון השאילתות והשתלטות הממשלה על הליך החקיקה - חקיקת בזק ממשלתית ודומיננטית • 93% מהצעות החוק שאושרו היו ממשלתיות, לעומת 66%-70% במושב הקודם • התנהלות הכנסת מדגישה את הצורך לגבש הנחיות ברורות לגבי פעילותה בחירום.
Photo by Noam Revkin Fenton/Flash90
מסמך זה סוקר את העבודה של הכנסת בתקופת מלחמת "חרבות ברזל", מיום ראשון ה-8 באוקטובר, יום לאחר המתקפה הרצחנית של חמאס, דרך פתיחת כנס החורף של המושב השני של הכנסת ה-25 (15.10.2023), ועד תום ששת השבועות הראשונים של הכנס (יום חמישי ה-23.11.2023). בשבוע הראשון של המלחמה נמשכה עדיין פגרת הקיץ, ולכן עבודת הכנסת הייתה מצומצמת מאוד (עם זאת, כבר בתקופה זו הוקם בכנסת חמ"ל משותף של חברי הכנסת מהקואליציה והאופוזיציה במטרה לרכז פניות וצרכים העולים מהשטח ולתת להם מענה).
ממצאים והמלצות
הסקירה עוסקת בתקופה קצרה יחסית, ולכן אפשר להסיק ממנה רק מסקנות ראשוניות לגבי תפקוד הכנסת במלחמה.
- ראשית, באופן מובן ובלתי נמנע, המלחמה השתלטה באופן כמעט מוחלט על סדר היום של הכנסת. רק סוגיות בודדות שאינן נוגעות למלחמה קודמו. הדבר נובע גם מההסכם הקואליציוני בין בנימין נתניהו לבני גנץ, שלפיו שפעילות הכנסת תתמקד בענייני המלחמה.
- שנית, ומעניין יותר – במובנים רבים בשבועות הראשונים למלחמה הכנסת נחלשה והממשלה התחזקה: א. במליאת הכנסת – בוטלו הדיונים בימי ג', בהליך שלא תואם את ההליך הקבוע בתקנון הכנסת; ב. בחתום החקיקה – הממשלה זכתה לדומיננטיות כמעט מוחלטת, שבאה לידי ביחס בין הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות שאושרו (26 לעומת 2), בהליכי חקיקה מהירים ביותר ("חקיקת בזק") ובריבוי השימוש בהוראות שעה (חקיקה זמנית); ג. בנוגע לכלים הפרלמנטריים – הוגבל והצטמצם מאוד השימוש בשאילתות והצעות לסדר היום.
- לצד זה, חלק מהוועדות בלטו לטובה: הן צמצמו את העיסוק בחקיקה – אך גילו פעלתנות מרשימה בכל הנוגע לייצוג הציבור ופיקוח על הממשלה. דוגמאות לכך (לפחות מבחינת היקף הפעילות; לא בדקנו הישגים ואפקטיביות) הן ועדת הכלכלה, ועדת הבריאות, ועדת העבודה והרווחה והוועדה המיוחדת לעובדים זרים. הן למעשה מימשו בפועל את המלצותיהם של חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה לאורך השנים לחברי הכנסת, גם בימי שגרה: לעסוק הרבה פחות בחקיקה (במיוחד פרטית) והרבה יותר בפיקוח על הממשלה.
- בסקירה התגלו כשלים שונים בעבודה הכנסת וועדותיה, שפגעו במיוחד ביכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה:
- פיקוח באיכות נמוכה על הממשלה כאשר יו"ר הוועדה והשר הרלוונטי מגיעים מאותה מפלגה, כפי שבא לידי ביטוי בוועדה לביטחון לאומי;
- קושי לקבל מידע מגורמים חיצוניים, הן מהחברה האזרחית והן מעובדי מדינה, כפי שבא לידי ביטוי בוועדה לענייני ביקורת המדינה. הקושי נבע הן מהתנהלותו של יו"ר הוועדה, שהגביל השתתפות של ארגון חברה אזרחית, והן מהתנהלותו של השר לביטחון לאומי, שהגביל השתתפות של עובד משרדו.
- חולשת מנגנון השאילתות – בתקופה שנסקרה הוגשו מעט מאוד שאילתות בהשוואה לעבר (13 שאילתות, לעומת 118 בתקופה המקבילה ב-2021); וכמו בימי שגרה – רובן לא נענו (9 מתוך 13), וגם כאשר התקבל מענה הוא לא היה תמיד רציני.
- באופן כללי, התחזקות הממשלה על חשבון הכנסת אופיינית בעיתות משבר (כך קרה גם בתקופת הקורונה), בשל הצורך במתן מענה מהיר לצרכי מצב החירום. אבל לאורך זמן – זוהי תופעה לא רצויה. היא מזיקה במיוחד משום שגם כך הממשלה בישראל נהנית מעוצמה מופרזת ואילו הכנסת סובלת מכשלים קשים הפוגעים בעבודה.על הכשלים בעבודת הכנסת והמלצות לתיקון, ראו למשל: חן פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? המלצות עיקריות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019.
הממצאים מצביעים על הצורך שהכנסת תנסח לעצמה נהלים או "מדריך הפעלה" לשעת חירום – כלים עקרוניים שיאפשרו בשעת חירום לשמור על איזון בין המשך פעילות תקינה שלה, לרבות פיקוח על הממשלה (שהוא נחוץ במיוחד במצבי חירום, שבהן הממשלה נוטה ליטול על עצמה סמכויות רבות), לבין גמישות והתאמת הפעילות לצרכי מצב החירום. הצורך בניסוח מדריך כזה עלה כבר בסקירה שכתבנו על פעילות הכנסת בתקופת הקורונה, והוא מקובל גם בחברות עסקיות.
מדריך שכזה יאפשר מצד אחד לצמצם חלק חלק מפעילויות הכנסת, כדי שהיא תוכל להתמקד בחקיקה ובפיקוח בענייני המלחמה; ומצד שני – לקבוע כללים ברורים שיאפשרו את חזרת הכנסת לפעילות מלאה בהקדם האפשרי, בכפוף לנסיבות החירום. בהקשר זה אפשר למשל להציע שכל הגבלה על פעילות הכנסת מעבר לתקופת זמן קצרה תדרוש הסכמה רחבה של חברי הכנסת.
המדריך גם יצטרך להסדיר סוגיות ספציפיות, כמו ההתנהלות במקרה שמצב החירום פורץ בעת פגרת הכנסת (כפי שקרה עכשיו), וכן ניהול ישיבות והצבעות במליאה ובוועדות במצב חירום – לרבות קיום דינים היברידיים (שבהם לפחות חלק מהמשתתפים עושים זאת מרחוק) ואף אפשרות להעביר במצב חירום את פעילות הכנסת למקום חלופי. כמו כן יהיה צורך לעסוק בגורמים האחראיים על פעילות הכנסת במצב חירום, לרבות אפשרות למעורבות גדולה יותר של גורמים משפטיים כדי למנוע פגיעה בתפקודה של הכנסת ויכולת הפיקוח שלה על הממשלה.
- באופן ספציפי, אנו סבורים שיש לשקול להחזיר את הכנסת לפעולה סדירה בעתיד הקרוב – ובין השאר לצמצם את השימוש בחקיקת-בזק המתבצעת במהירות רבה וללא מעורבות ממשית של הכנסת והציבור (אלא במקרים הכרחיים), ולבטל את ההגבלות על דיוני הכנסת ועל השימוש בכלים פרלמנטריים.
- הממצאים הדגישו כשלים ספציפיים שקיימים בעבודת הכנסת גם בימי שגרה, ויש צורך לטפל בהם. מדובר בעיקר על הצורך לחזק את מנגנון השאילתות ואת יכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה. בנושאים אלה ואחרים גיבשו חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה פתרונות מקיפים, כגון אימוץ המנגנון של "שעת שאלות", שבמסגרתו ראש הממשלה והשרים עונים על שאלות במליאת הכנסת בזמן אמת, או אימוץ מנגנון של "שימועים נושאיים" בוועדות הכנסת.למשל: אביטל פרידמן וחן פרידברג, שימועים נושאיים בוועדות הכנסת: סקירה והמלצות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018.
מליאת הכנסת היא המקום שבו מתקיימים דיונים והצבעות. המליאה קיימה קיימה 14 ימי דיונים מתחילת הכנס ועד לתום ששת השבועות הראשונים לעבודתה. דיון נוסף התקיים עוד לפני שהכנסת שבה מפגרה: חמישה ימים לאחר פרוץ המלחמה, ביום חמישי ה-12.10.2023, התקיים דיון שעסק באישור השינויים בהרכב הממשלה במסגרת הקמת הרכב ממשלת החירום החדשה.
האירוע הבולט ביותר בדיוני המליאה בתקופה זו היה ההחלטה על צמצום מספר ימי הדיונים. בשגרה, המליאה מתכנסת בימי שני-רביעי; אבל בעקבות בקשה של גורמי ביטחון, מאז שחזרה הכנסת מהפגרה בוטלו הדיונים ביום שלישי. מאז מתכנסת המליאה רק יומיים בשבוע, למעט במקרים דחופים (לדוגמה התכנסות המליאה ביום חמישי ה-2.11.2023, כדי לאשר את חוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראת שעה – חרבות ברזל), התשפ״ד–2023).
בעקבות כך, מספר ימי הדיונים במליאה אכן קטן, אם כי לא באופן דרמטי. כאמור, בארבעים הימים הראשונים לכנס החורף קיימה הכנסת 14 ימי דיונים. לשם השוואה, בתקופה המקבילה ב-2021 (ארבעים הימים הראשונים של כנס החורף) התקיימו 17 דיונים במליאה – פער של 21% (בתקופה המקבילה בשנת 2022 הכנסת לא פעלה כרגיל בשל הבחירות).
לפי הטענות, ההמלצה על ביטול הדיונים בימי שלישי נעשתה בהמלצת גורמי ביטחון. היא גם ולא זכתה להתנגדות (לפחות לא התנגדות פומבית) של הייעוץ המשפטי של הכנסת. לכן – קשה לבקר את עצם הצעד. עם זאת, נרצה להצביע על שלוש בעיות בהחלטה זו.
ראשית, האופן שבו הוחלט על ביטול הדיונים בימי ג' – בהתחלה נעשה הביטול באמצעות החלטה של נשיאות הכנסת, וב-30.10 אושרה ההחלטה בוועדת הכנסת פה אחד (בקרב ששת החברים שהשתתפו בישיבה, מתוכם אחד מהאופוזיציה). לפי דברי מזכיר הכנסת דן מרזוק, ההחלטה קובעת שלא יתקיימו דיונים בימי שלישי כל עוד נמשך המצב המיוחד בעורף בכל שטח המדינה, "אלא אם תובא לנשיאות הכנסת חקיקה הנוגעת למצב הביטחוני, שיש צורך לאשרה ביום שלישי".פרוטוקול 88 מישיבת ועדת הכנסת, 30.10.2023.
הבעיה היא שעל פניו, ההחלטה הראשונית שהתקבלה בנשיאות הכנסת מנוגדת לתקנון הכנסת, שמחייב שהחלטה כזו תתקבל בוועדת הכנסת. וכך נכתב בתקנון (סעיף 19(א)(1)): "הכנסת תקיים ישיבות בימים ב' ו-ג' החל בשעה ,16:00 וביום ד' החל בשעה 11:00; יושב ראש הכנסת, באישור ועדת הכנסת, רשאי לשנות את זמניה של ישיבה, לבטל ישיבה..." [ההדגשה[ שלנו]. אמנם (לפי דברי יו"ר ועדת הכנסת ח"כ אופיר כץ) ההחלטה של הנשיאות התקבלה בהסכמה רחבה, גם של סיעות האופוזיציה, אבל לא זו בלבד שהתקנון כאמור מחייב החלטה בוועדת הכנסת, אלא שהדיונים בנשיאות אינם דומים לדיונים בוועדת הכנסת: הדיונים בוועדת הכנסת פתוחים בפני כל חברי הכנסת, והם פומביים וחשופים לציבור לתקשורת. כך, אמנם לסיעת העבודה אין ייצוג לא בנשיאות ולא בוועדת הכנסת (וכך גם לסיעות אחרות), אבל בדיון שנערך בנושא בוועדות הכנסת ב-30.10.2023 השתתפו באופן פעיל שני ח"כים מסיעת העבודה (אפרת רייטן וגלעד קריב), שהיו ביקורתיים כלפי ההחלטה, ודבריהם היו גלויים לציבור הרחב. כל אלו לא התרחשו בעת שהתקבלה ההחלטה בנשיאות הכנסת על ביטול הדיונים בימי ג'.
הבעיה השנייה היא שלא נקבעה מגבלת זמן קונקרטית לצמצום ימי הפעילות בכנסת, מעבר לקביעה שהיא תחול כל עוד נמשך המצב המיוחד בעורף בכל שטח המדינה.על משמעותו של מצב מיוחד בעורף והכללים הנוגעים לו, ראו: עמיחי כהן ומירית שרעבי, "מלחמת 'חברות ברזל': מצבים מיוחדים ומצבי חירום", 10.10.2023. נכון לכתיבת שורות אלה (26.11.2023), המצב המיוחד בעורף אמור להימשך עד 19.12.2023, אם כי אפשר להאריכו או לבטלו. בכפוף לכך שלא נחשפנו למידע הביטחוני שהצדיק את סגירת המליאה בימי שלישי, אנו נוטים לסבור שלא היה מוצדק לצמצם את פעילות המליאה מראש ללא הגבלה קונקרטית; ייתכן, למשל, שכדאי היה לקבוע שוועדת הכנסת תצטרך להאריך את הדחייה בכל תקופת זמן מוגדרת – כפי שסבר גם ח"כ קריב, שהציע בוועדה שביטול הדיונים בימי ג' יוגבל לשבועיים. באופן כללי, לא בטוח שהתנאים שבעטיים צומצמה פעילות הכנסת באוקטובר עדיין רלונטיים, וכלל לא בטוח שהם יהיו רלוונטיים בשבועות הקרובים ועד ה-19.12 (אם כי, כאמור, לא נחשפנו למידע הביטחוני הרלוונטי).
הבעיה השלישית היא כללית יותר, ונוגעת להיעדר תכנית פעולה ונהלים מסודרים בכנסת בכל הנוגע למצבי חירום: אין כיום תשתית מתאימה לעריכת דיונים במליאת הכנסת מרחוק, באמצעות Zoom או כלים אחרים. לפי הכללים המפורטים בתקנון הכנסת, נאום או הצבעה במליאה חייבים להתבצע במקום כינוסה של המליאה עצמו. גם במשבר הקורונה, שבו פרלמנטרים רבים קיימו דיונים היברידיים וכך גם ועדות הכנסת – כל הנאומים וההצבעות התבצעו במליאה עצמה, תוך שמירה על כללי ריחוק חברתי, למשל צמצום מספר הנוכחים במליאה בכל רגע נתון. לפיכך, במצב הנוכחי, אם יש צורך ביטחוני או אחר שמונע קיום דיונים במליאה או שמונע מחברי כנסת להגיע לדיונים – הדיונים פשוט לא יתקיימו או שחברי הכנסת לא יגיעו אליהם. כפי שכתבנו כבר בסקירה על עבודת הכנסת בתקופת הקורונה, אנו סבורים שיש לפתח תשתית חוקית ופיזית להשתתפות מרחוק בדיוני המליאה במצבי חירום; לו הייתה תשתית כזו, ייתכן מאוד שכלל לא היה צורך לבטל את הדיונים במליאה בימי ג', וביום זה היו חברי הכנסת יכולים להשתתף בדיוני המליאה מרחוק.
החקיקה בתקופה זו התמקדה באופן טבעי בסוגיות הקשורות למלחמה. בהסכם הקואליציוני שנחתם בין נתניהו וגנץ עם הצטרפות המחנה הממלכתי לממשלה צוין הדבר במפורש, וכן נאמר שחוקים בנושאים אחרים יחוקקו רק בהסכמה בין השניים. הסקירה מתייחסת ל-110 הצעות חוק, וכוללת הן הצעות שהונחו על שולחן המליאה לפני תחילת הכנס ונידונו במהלכו והן את כל ההצעות שהונחו על שולחן הכנסת וקיבלו מספר סידורי במהלך הכנס. מדובר על 76 הצעות חוק פרטיות ו-34 הצעות חוק ממשלתיות.הצעות החוק שקיבלו מספר סידורי ב-16.10.2023 לא נכללו בסקירה, אלא אם הן נידונו בהמשך. מדובר בהצעות חוק רבות שהונחו על שולחן הכנסת בתקופת פגרת הקיץ וקיבלו מספר סידורי רק בתום הפגרה.
מתוך 76 הצעות החוק הפרטיות – 43 הוגשו ביוזמת חברי כנסת מהקואליציה בלבד, 24 על ידי חברי כנסת מהאופוזיציה בלבד, ותשע בשיתוף פעולה בין חברי הכנסת משני צידי המתרס. רק שתיים אושרו בקריאה שלישית (שתיהן הצעות חוק משותפות): א. הצעת חוק התגמולים לבני משפחה של נעדרים, חטופים או שבויים, התשפ"ד-2023. הצעה זו הוגשה לאחר תחילת המלחמה וקיבלה פטור מחובת הנחה (על מושג זה, ראו בהמשך); ב. הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 146), התשפ"ד-2023, שהוגשה עוד לפני המלחמה ואינה קשורה אליה כלל (היא עוסקת בתשלום מיסים בעת העברת נכס נדל"ן בין בעלים עקב פרידה של בני זוג). שש הצעות חוק פרטיות נוספות קודמו בתקופה זו – כולן עברו קריאה טרומית עוד קודם, ובמהלך הכנס נידונו בוועדות הכנסת לקראת קריאה ראשונה. כולן קשורות במישרין או בעקיפין למלחמה: הן עוסקות בשימוש בזרע של נפטר, הטלת עונש מוות על מחבלים ושלילת טיפולים רפואים ממחבלים.
מתוך 34 הצעות החוק הממשלתיות – אושרו 26 הצעות. מדובר בארבע הצעות שהוגשו עוד לפני המלחמה ו-22 הצעות שהוגשו מתחילת המלחמה. רובן המכריע של כל ההצעות האלה קשור למלחמה, אם כי יש כמה יוצאי דופן (למשל חוק אמנת הבנק האסייני לפיתוח, התשפ"ד-2023).
מלבד ההתמקדות של החקיקה בענייני המלחמה, שלוש תופעות נוספות (שקשורות למלחמה) ראויות לציון: דומיננטיות של חקיקה ממשלתית, חקיקת בזק וריבוי הוראות שעה. נקדים ונאמר שאמנם שלושתן משקפות את חולשת הכנסת למול הממשלה בתקופת המלחמה בכל הנוגע לחקיקה, אך הן מתבקשות לנוכח המלחמה והמצב בעורף. אין בכוונתו לבקר אותן בפני עצמן. אף על פי כן חובה להציב תמרור אזהרה ביחס לעתיד: במצב העניינים הנוכחי נפגע תפקידה של הכנסת כגוף מחוקק. יש לפיכך לשאוף לצמצם אותן ברגע שהמצב הביטחוני יאפשר זאת.
ראשית, הדומיננטיות המוחלטת של החקיקה הממשלתית. בתקופה הנסקרת אושרו 26 הצעות חוק ממשלתיות ושתיים פרטיות. במילים אחרות: כ-93% מהחוקים שאושרו התחילו כהצעות חוק ממשלתיות. בכנסי החורף והקיץ של המושב הקודם של הכנסת ה-25, שיעור זה היה נמוך בהרבה – 70% ו-66% (בהתאמה).
שנית, התופעה של חקיקת בזק, שלמעשה שוללת את היכולת של הכנסת לבחון באופן מעמיק את ההשלכות של הצעות החוק ולתת לציבור זמן מספק להגיב אליהן. שלוש הצעות חוק ממשלתיות השלימו את הליך החקיקה ביום אחד, שש תוך יומיים-שלושה, ושבע תוך שבוע לכל היותר. ההצעות שעברו תוך יום אחד הן: חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 93 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (היוועדות חזותית), התשפ"ד-2023, שמאפשר היוועדות חזותית לא-פיזית בהליכים פליליים בשל מצב החירום; ושני חוקים שעוסקים בהארכת מועדים בשל המלחמה: חוק דחיית מועדים (הוראת שעה – חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות), התשפ"ד-2023; וחוק הארכת תקופות ודחיית מועדים (הוראת שעה – חרבות ברזל) (סדרי מינהל, תקופות כהונה ותאגידים), התשפ"ד-2023. ושוב – נדגיש כי חקיקת בזק בימי חירום היא סבירה בעינינו, וגם מבט על שלוש ההצעות שהתקבלו תוך יום אחד מלמד שאכן מדובר בחוקים שהיו צריכים להתקבל במהירות רבה. תמרור האזהרה שהצבנו נוגע בעיקר לצורך להגביל את חקיקת הבזק לתקופת חירום אמיתית בלבד.
בהקשר זה ראוי לציין את השימוש הרווח בפטור מחובת הנחה: 29 הצעות חוק ממשלתיות זכו בפטור כזה, ולא נדרשו להמתין יום בין שלב חקיקה אחד לשני. אמנם מדובר בפטור הרבה פחות משמעותי מאשר זה שיכול להינתן להצעות חוק פרטיות (עבור הצעות פרטיות, חובת ההנחה עומדת על 45 בין הנחת הצעת חוק פרטית לדיון בה), אך הוא מלמד על הדחיפות של הממשלה והכנסת לקדם הצעות חוק הקשורות למלחמה.
חקיקת הבזק באה לידי ביטוי לא רק בהליך החקיקה בכנסת, אלא עוד לפניו: בניגוד להצעת חוק פרטית, הצעת חוק ממשלתית מתפרסמת קודם כל באופן פומבי כתזכיר חוק, שעליו יכול הציבור להגיב. בימי שגרה, לציבור יש ימים רבים להגיב על התזכירים – הנחיות היועץ המשפטי לממשלה קובעות ברירת מחדל של לפחות 21 יום, אם כי זהו אינו פרק זמן קשיח, והוא יכול להשתנות בהתאם לנסיבות.הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 2.3005, "טיפול בהצעות חוק ממשלתיות", סעיף 27. אלא שבכנס הנוכחי, במקרים רבים נקבע לתזכירי חוק "זמן הפצה מקוצר", העומד על ימים ספורים לכל היותר. לדוגמה, תזכיר חוק לדחיית הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות והמועצות האזוריות, התשפ"ד–2023 פורסם ב-11 באוקטובר – ונסגר להערות הציבור כעבור שלושה ימים, ב-14 בחודש. לשם השוואה, תזכיר חוק קודם שעסק בתיקונים הנוגעים לבחירות המקומיות, תזכיר חוק לתיקון דיני הבחירות לרשויות המקומיות, התשפ"ג–2022, פורסם ב-2 בנובמבר 2022, ולציבור ניתנו שלושה שבועות להגיב, עד ה-23 בחודש.
שלישית, שימוש בחקיקה זמנית: מתוך 26 הצעות החוק הממשלתיות שהתקבלו – 23 התקבלו כהוראת שעה. צריך לציין שעוד לפני המלחמה, בישראל נעשה בשנים האחרונות שימוש הולך וגובר בהוראות שעה שתוקפן מוגבל. לתופעה זו יש כמה היבטים בעייתיים, החל מכללים לא ברורים לגבי פקיעת התוקף של הוראות שעה, דרך שימוש בהוראות שעה ככדי להתחמק מקביעת מדיניות ארוכת טווח, ועד שימוש בהן כדי לצמצם את הביקורת השיפוטית על החוק (לפי הטענה, לעתים בג"ץ מתייחס ב"סלחנות" להוראות שעה בעייתיות, יותר מאשר לחוקים בעייתיים שאינם הוראות שעה).ראו למשל איתי בר-סימן-טוב וגאיה הררי-הייט, "שעתן היפה של הוראות־השעה: עלייתה של החקיקה הזמנית בישראל ועקרונות לטיובה", עיוני משפט מא (2019): 604-539.
ועדות הכנסת הן הלב של העשייה הפרלמנטרית, ובהן מתקיימים דיונים בהצעות חוק, תקנות ונושאים אחרים. בוועדות חברים מעט חברי כנסת באופן יחסי – ולכן הן מאפשרות התמחות בנושאים ספציפיים ודיונים מעמיקים. הוועדות הן גם צומת מרכזי המפגיש בין נבחרי ציבור, אנשי מקצוע (מהמגזר הציבורי, העסקי והשלישי), מומחים ואזרחים "מן השורה". ועדות ממלאות גם תפקיד מרכזי בפיקוח על הממשלה, ובין היתר יש להן סמכות לזמן עובדי ציבור ולדרוש קבלת מידע ונתונים על הנעשה בתחום אחריותם.
מתחילת המלחמה, כלומר במשך שבעה שבועות, התקיימו 283 דיונים בוועדות (לרבות דיוני ועדות משנה, אם התפרסם מידע על כך), שישה מתוכם התקיימו טרם חזרת הכנסת מפגרת הקיץ (זוהי תופעה רגילה גם בימי שגרה). 15 הוועדות הקבועות קיימו 254 דיונים – ממוצע של כמעט 17 דיונים לוועדה (מספר זה אינו כולל את דיוני ועדת האתיקה וכן ועדות מיוחדות – ועדות שעתידות לההתפרק בסוף הקדנציה, ולא יקומו מחדש אלא אם יוחלט על כך שוב).
כצפוי, הוועדות שבהן נידונו הצעות חוק קיימו מספר רב של ישיבות: ועדת הכספים בראשותו של ח"כ משה גפני מיהדות התורה קיימה 34 ישיבות ודנה בחמש הצעות חוק; ועדת החוקה חוק ומשפט בראשותו של ח"כ שמחה רוטמן מהציונות הדתית קיימה 35 ישיבות ודנה בעשר הצעות חוק; וועדת הפנים והגנת הסביבה בראשותו של ח"כ יעקב אשר מיהדות התורה קיימה 22 ישיבות ודנה בעשר הצעות חוק.
נתון מעניין יותר הוא שהדיונים בוועדות רבות עסקו פחות בחקיקה – ויותר באישור תקנות, פיקוח על עבודת משרדי הממשלה והצפת בעיות העולות מהשטח מאשר בחקיקה. נדגיש שאנו רואים זאת בחיוב: באופן כללי, הכנסת עוסקת יותר מדי בחקיקה (במיוחד פרטית) ופחות מדי בייצוג הציבור ופיקוח על הממשלה. כך לדוגמה, ועדת הכלכלה בראשות ח"כ דוד ביטן מהליכוד קיימה 31 דיונים בנושאים כגון תמיכה בעסקים קטנים וחיוניים, פעילות חברת החשמל, סיוע לחקלאים והיערכות למחסור במזון ומוצרי צריכה, ולא דנה אף לא בהצעת חוק אחת. ועדת העבודה והרווחה, בראשות ח"כ ישראל אייכלר מיהדות התורה, קיימה 23 ישיבות ודנה בשלוש הצעות חוק. גם בוועדת הבריאות, בראשות ח"כ יונתן מישרקי מש"ס, רק בשתיים מתוך 19 הישיבות נידונו הצעות חוק. מבחינת הוועדות המיוחדות, בולטת במיוחד הוועדה לעובדים זרים בראשות ח"כ אליהו רביבו מהליכוד, שקיימה 15 דיונים, בעיקר בנוגע לקשיים שגרמה המלחמה בתחומי החקלאות, הבנייה והמלונאות. לעומת זאת ישנן ועדות קבועות שקיימו מעט מאוד ישיבות בחודש וחצי האחרונים. הוועדה למיזמים לאומיים, למשל, נפגשה פעם אחת בלבד, ורק בשבוע האחרון לסקירה.
לצד המקרים הבולטים לטובה שציינו, של ועדות שהיו פעילות, התגלו בדיוני הוועדות גם פגמים וכשלים שפוגעים בעבודתן. נרצה להדגיש שלושה פגמים כאלה – האחד בא לידי ביטוי בוועדה לביטחון לאומי, והשני בוועדה לענייני ביקורת המדינה.
הוועדה לביטחון לאומי היא אחת מחמש ועדות קבועות שבהן יו"ר הוועדה הוא מאותה מפלגה או סיעה של אחד או יותר מהשרים הרלוונטים לעבודתה: יו"ר הוועדה צביקה פוגל והשר לביטחון לאומי איתמר בן גביר – שניהם מעוצמה יהודית. הסכנה במצב כזה היא שהוועדה תימנע מלפקח על השר והמשרד, ובמקום זאת בעיקר תשרת את סדר היום שלהם. ואכן, נמצאו ראיות לכך:
- באחד מדיוניה דנה הוועדה באישור תקנות כלי הירייה (תנאי סף ותבחינים לקבלת רישיון לכלי ירייה פרטי והוראות נוספות), התשפ"ג-2023, שגיבש המשרד לביטחון לאומי. התקנות המוצעות נועדו להקל את תנאי הסף למתן רישיון נשק ובכך להרחיב את אוכלוסיית הזכאים לכך. אף שבחומרי הרקע לישיבה הן הופיעו כתקנות שצפויה להתקבל כהוראה שעה, במהלך הישיבה הוחלט להפוך את התקנות לקבועות, וכך אכן קרה – חרף התנגדות הייעוץ המשפטי של הוועדה.
- אחד מדיוני הוועדה עסק במוכנות לתרחיש "שומר חומות". הדיון התקיים בעקבות בקשת יו"ר הוועדה, אף שלא הוצג מודיעין מקדים המצדיק את הדיון – וגם גורמי הביטחון שהשתתפו בישיבה ציינו שאין סימנים שתרחיש זה רלוונטי בעת הזאת. כמה מחברי הכנסת אכן התרעמו על קיום הדיון בנושא הזה, בתקופה נפיצה, ללא צורך ממשי ומטעמים פוליטיים.
- דיון אחר עסק בשתי הצעות חוק פרטיות הנוגעות לעונש מוות למחבלים; הצעה אחת הוגשה על ידי ח"כ לימור סון הר מלך מעוצמה יהודית והשניה על ידי ח"כ עודד פורר וחברי כנסת נוספים מישראל ביתנו. שתי הצעות החוק עברו קריאה טרומית לפני כתשעה חודשים, והדיון עליהן נדחה מאז. הדיון התקיים במהלך המלחמה על אף התנגדותם המפורשת של נציגים ממשפחות החטופים וכן של הח"כ פורר – שהגיש את אחת מההצעות הללו והוצא מהדיון לאחר שטען כי קיומו של הדיון בעת הזו הוא "פוליטי, עקר ופופוליסטי בלבד".
חשוב להדגיש: המקרים האלה לא משקפים התנהלות לא לגיטימית לגמרי, והם תואמים את הנוהג ארוך השנים שלפיו יו"ר הוועדה שולט בסדר היום שלה ובהתנהלותה. אבל בהנחה שמדובר בתופעה כללית יותר, כלומר שכאשר יו"ר הוועדה והשר הרלוונטי מגיעים מאותה מפלגה הפיקוח של הוועדה על המשרד אכן נפגע – ייתכן שטובת הכנסת והדמוקרטיה הישראלית מחייבת לנסות ולהימנע מכך.
הוועדה לענייני ביקורת המדינה היא אחת מהוועדות הקבועות של הכנסת, אך מסגרת עבודתה מעט שונה מוועדות אחרות. סמכותה מוגדרת לא רק בתקנון הכנסת אלא גם בחוק מבקר המדינה. בהיבטים מסוימים סמכויותיה מצומצמות יותר לעומת ועדות אחרות – ובהיבטים אחרים הן דווקא רחבות יותר. מצד אחד הוועדה מוסמכת לדון רק בדוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, ובהתאם לכך היא דנה עד כה בכנס הנוכחי בדוחות מבקר המדינה שרלוונטיים גם לעת הנוכחית כגון טיפול בנפגעי חרדה במסגרת הרשויות המקומיות ואספקת מי שתייה בחירום. מצד שני יש לה סמכות זימון נרחבות, של כל נושא משרה או ממלא תפקיד רלוונטי באחד מהגופים המבוקרים על יד מבקר המדינה. כמו כן, הוועדה רשאית להגיש תלונה לרשויות אכיפת החוק, וכן לדרוש להטיל קנס על מי מהם שמסרב להופיע בפניה. זאת בניגוד לוועדות הכנסת האחרות, אשר להן סמכות זימון מצומצמות יותר: במיוחד, השר רשאי להורות לפקיד במשרדו שזומן לוועדה אחרת כלשהי בכנסת לא להופיע בפניה, בתנאי שהשר עצמו (או ראש גוף אחר שבו מועסק העובד) יודיע על כך מראש ויופיע בפני הוועדה, בהתאם לעיקרון האחריות המיניסטריאלית (סעיף 123(ב) לתקנון הכנסת).שאר הוועדות גם אינן רשאיות להטיל קנס על מי שלא הופיע בפניהם, אלא לכל היותר לפנות באמצעות יו"ר הכנסת לנציבות שירות המדינה או לגורם אחר המוסמך לפעול בענייני משמעת, כדי שיפעילו את סמכותם כלפי אותו אדם (סעיף 127(ב) לתקנון הכנסת).
לפחות בשני מקרים התגלו בוועדה לענייני ביקורת המדינה בעיות הנוגעות להופעה של גורמים חיצוניים בפניה – כלי מרכזי של הוועדה לאסוף מידע מגורמים שונים, ובהם הציבור ועובדי מדינה, וכן לפיקוח על הממשלה.
במקרה הראשון, במהלך דיון בוועדה על מלאי החירום של המזון בישראל, סירב יו"ר הוועדה, ח"כ מיקי לוי מיש עתיד, לאפשר לנציג ממכון המחקר "קהלת" לדבר, ואף הצהיר כי כל עוד הוא מנהל את הוועדה הוא לא מוכן לאפשר לנציגים מקהלת להשתתף בדיוניה. בעקבות מקרה זה הגיש ח"כ דן אילוז מהליכוד תלונה לוועדת האתיקה, וזו הבהירה כי הוא אינו מוסמך למנוע מאף גורם להגיע לדיונים ולהציג את עמדתם.
במקרה השני, באמצע הדיון הנוגע לדוח שנתי של המבקר בדבר רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם, דרש השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר כי מנהל האגף לרישוי כלי ירי ישראל אבישר, שהופיע בפני הוועדה מטעם משרדו, יפסיק את דבריו – ואבישר אכן עזב את הדיון (ולימים התפטר מתפקידו). על פניו, כאמור, התנהלותו של השר מנוגדת לחוק, המעניק לוועדה לענייני ביקורת המדינה סמכות זימון אישית (ואפילו אם היה מדובר בוועדה רגילה, השר היה צריך להודיע מראש שהוא מתייצב במקום הפקיד – מה שלא נעשה).
שני המקרים האלה מדגישים את חוסר הבהירות וקשיי האכיפה בכל הנוגע לזימון גורמים חיצוניים להופיע בפני הוועדה – אם כי האחד נוגע לסמכויות יו"ר הוועדה והשני לסמכויות השר. במקרה של "קהלת", אנו סבורים שוועדת האתיקה נהגה נכון כשהבהירה ליו"ר הוועדה כי עליו לאפשר לכל גורם חיצוני הרוצה להופיע בפני הוועדה לעשות זאת. לוועדת האתיקה האחריות, הסמכות והכלים להמשיך ולעסוק באירועים דומים. המקרה של עזיבת עובד המדינה בדיון על פיקוח על רישוי כלי נשק מדגים התנהגות לא תקינה לחלוטין של השר, שפגעה קשות בעבודת הוועדה וביכולתה לפקח על הממשלה. הכלים הקיימים כיום מאפשרים הטלת סנקציות בעיקר על מי שזומן לוועדה ולא עשה זאת, אך לא על שר שהורה לעובד משרדו לא לההתייצב בוועדה. בעניין זה נזכיר כי בהמלצות הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה ("ועדת שמגר", סעיף 43(ג)) מ-2008, שלא אומצו, נכלל סעיף שלפיו "על חבר הממשלה לפעול כדי שעובדי משרדו יפעלו בהתאם לדין, לתקשי"ר ונוהלי שירות המדינה".
אף שהכנסת חזרה לעבודה ב-16.10.23, רק כשבוע לאחר מכן, ב-22.10.23, יצאה הודעה שיו"ר הכנסת (בשיתוף מרכזת האופוזיציה ח"כ מירב בן-ארי מיש עתיד) החליט לחדש את האפשרות להשתמש בסל הכלים הפרלמנטרי, בין היתר שאילתות והצעות לסדר היום, אם כי רק בנושאים הקשורים ללחימה ובהיקף שיתואם מראש. המשמעות היא שהיכולת של הכנסת, ובפרט של חברי האופוזיציה, לפקח על הממשלה או להעלות נושאים לדיון, צומצמה מאוד.
בהסתמך על הנתונים ממאגר השאילתות וההצעות לסדר היום של הכנסת אפשר ללמוד שאכן היה שימוש מועט מאוד בכלי פיקוח פרלמנטריים אלה. דוגמה מובהקת היא השאילתות – כלי המאפשר לחברי כנסת להציג שאלות לשרי הממשלה: מאז פתיחת הכנס הנוכחי הוגשו 13 שאילתות (שמונה רגילות וחמש דחופות), ירידה קיצונית לעומת 118 שאילתות שהוגשו בתקופה המקבילה ב-2021 (100 רגילות ו-18 דחופות).
כל השאילתות הרגילות היו קשורות למלחמה והוגשו על ידי חברי אופוזיציה (אין זה מפתיע, שכן מדובר בכלי אופוזיציונרי בעיקרו) – שש מהן על ידי ח"כ נעמה לזימי מהעבודה. השאילתות שהגישה לזימי עסקו במגוון נושאים הקשורים למלחמה (כגון מצב המיגון במזרח ירושלים – שאילתא שהופנתה למשרד הביטחון ולמשרד לירושלים ומסורת ישראל; תעסוקת נשות משרתי המילואים – שהופנתה למשרד החינוך; ומצב העברת הכספים הקואליציוניים – שהופנתה למשרד האוצר). מתוך השאילתות הדחופות, ארבע היו קשורות למלחמה (שתיים הוגשו על ידי ח"כ נאור שירי מיש עתיד, ועסקו בחלוקת כלי נשק ובכיתות הכוננות). שאילתא אחת בלבד לא עסקה במלחמה באופן מובהק – שאילתא דחופה שהגישה ח"כ טטיאנה מזרסקי מיש עתיד בעניין מועד כינוס ועדת סל התרופות. ח"כ סימון מושיאשוילי מש"ס היה היחיד מבין חברי הקואליציה שהגיש שאילתא (בעניין שעות החופשות לאסירים).
המענה לשאילתות לא היה מרשים (אך מצב זה אינו שונה מהרגיל). נכון לכתיבת שורות אלה (26.11.2003) אף לא אחת משמונה השאילתות הרגילות קיבלה מענה, אף שהמועד למענה לפי תקנות הכנסת, 21 יום, עבר במקרה של שלוש מהן. בניגוד לכך, ארבע מתוך חמש השאילתות הדחופות שהוגשו נענו (חובה לענות תך יומיים על שאילתות דחופות שאושרו); השאילתא הנוספת, הנוגעת לצמצום שעות החופשות לאסירים מפני חשש לשלומם בעת המלחמה, טרם נענתה על ידי המשרד לביטחון לאומי, אך העיכוב במענה תואם מול המגיש, הח"כ סימון מושיאשוילי. אף שבאופן רשמי יתר השאילתות הדחופות קיבלו מענה, לא בכל המקרים המענה שניתן מספק. דוגמה קיצונית לכך היא השאילתא שהגיש ח"כ נאור שירי מיש עתיד למשרד לביטחון לאומי בנוגע לקריטריונים, סמכות וכמות הנשקים שחולקו לציבור בתקופה האחרונה. שר המורשת עמיחי אליהו (עוצמה יהודית) הקריא את התשובה במליאת הכנסת כנציג הממשלה, אך התשובה לא ענתה כלל על אף אחת מחלקי השאילתא. גם יו"ר הכנסת אמיר אוחנה שניהל את הדיון שבו הוצגה התשובה ציין ש"זה לא מענה. אם יש במענה האמור דברים מסווגים [...] יש דרך לעשות זאת, אבל אפשר וצריך היה לעשות זאת מראש, והיינו מתמודדים עם זה".דברי הכנסת, 20.11.2023. בהקשר זה נציין שתקנון הכנסת אכן מאפשר לשר לסרב להשיב על שאילתות מסיבות שונות, בין היתר אם יש בתשובתו כדי לפגוע בביטחון המדינה, ובמקרה כזה יו"ר הכנסת מחליט בדבר (סעיף 47(ג) לתקנון הכנסת) – ואולם השר לא נהג כך במקרה של השאילתא הזו.
חשוב להדגיש שהשאילתות בכנסת נחשבות לכלי חלש יחסית גם בימי שגרה. נתוני הסקירה רק מחדדים את הבעיות העיקריות: חוסר היכולת לכפות מענה מהיר או מענה בכלל מצד השר הנשאל בעצמו, שיספק תשובה ראויה ורצינית לשאילתא. חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה הציעו בעבר רפורמות שונות בתחום זה, למשל קיצור זמני המענה לשאילתות רגילות מ-21 יום ל-14 יום לכל היותר; פיקוח הדוק יותר על מתן מענה מצד משרדי הממשלה לשאילתות, הכולל מעקב אחר שאילתות שלא נענו והעברת שאילתות כאלה לדיון בוועדה; והוספת (למעשה החזרת) המנגנון האפקטיבי-יותר של "שעת שאלות", שיחייב את רה"מ והשרים לענות על שאלות במליאה בזמן אמת.
התפרצות מגיפה הקורונה ב-2020 הביאה את הכנסת להתחיל לנהל בוועדות דיונים היברידיים – חלק מהמשתתפים נוכחים פיזית בחדר הדיונים, וחלק משתתפים מרחוק. דרך אפליקציית Zoom. בהמשך, באופן טבעי, חזרו רוב הדיונים להתנהל באופן פיזי, אבל לפחות בחלקם נותרה האפשרות להשתתפות מרחוק. יוזכר שהדבר לא קרה במליאת הכנסת, שם הדיונים המשיכו להתנהל אך ורק באופן פיזי. עוד יצוין שכיום לא קיימת כלל אפשרות שחבר כנסת יצביע מרחוק בהצבעה המתקיימת בוועדה (בניגוד לעצם ההשתתפות מרחוק, שהיא אפשרית).
מאז פרוץ המלחמה התרחבה שוב ההשתתפות בדיונים מרחוק: משתתפים רבים התקשו להגיע לירושלים, משום שנוכחותם הפיזית נדרשה במקום הימצאתם (משרתי מילואים, עובדים ומתנדבים בחמ"לים שונים, ראשי רשויות ועובדי רשויות מקומיות שנדרשים לטפל בבעיות בזמן אמת ועוד).
לאור זאת, אנו שבים וקוראים להסדיר בצורה בהירה וטובה יותר את ניהול הדיונים ההיברידיים בוועדות הכנסת. בחוות דעת שפרסמנו בעניין לאחר מגיפה הקורונה פירטנו כמה המלצות עיקריות. לצד ההמלצה לעגן בנוהל או בתקנון הכנסת את סמכותו של יו"ר הוועדה להחליט לגבי מתכונת הדיונים ההיברידיים בוועדה, המלצנו כמה המלצות עקרוניות נוספות, שאינן דורשות בהכרח הסדרה פורמלית:
- יש לאפשר השתתפות מרחוק של ח"כים, עובדי הכנסת, שרים וסגני שרים, עובדי מדינה וגורמים אחרים המוזמנים לוועדות על פי חוק – רק בכפוף לאישור מראש.
- יש לתת אפשרות לגורמים חיצוניים להשתתפות מרחוק בכל הדיונים, למעט מקרים חריגים.
- במקרה הצורך – אפשר להגביל את מספר המשתתפים החיצוניים מרחוק, לפי קריטריונים שיוגדרו מראש (למשל – שליחה מראש של חוות דעת כתובה לוועדה).
- יש לגלות גמישות רבה יותר לגבי השתתפות בדיונים מרחוק במצבי חירום.
- יש לנהל את הדיון באופן שיאפשר השתתפות אפקטיבית מירבית, בעיקר של גורמים חיצוניים המשתתפים בדיונים מרחוק (למשל – לא בהכרח "לדחוק" אותם לסוף הדיון).
- יש להטמיע תהליכי למידה והפקת לקחים בכל הנוגע לדיונים היברידיים בוועדות, באמצעות הקמת צוות עבודה בהשתתפות יו"ר הכנסת, יושבי ראש ועדות וגורמים מקצועיים, אשר בין היתר יגיש את מסקנותיו בתום כהונת הכנסת ה-25.