מלחמת "חרבות ברזל": מצבים מיוחדים ומצבי חירום
אילו סמכויות מוקנות לגופי הביטחון ולגורמים נוספים מתוקף ההכרזות על מצב מיוחד בעורף ועל אירוע חירום אזרחי? מי מוסמך לקבל את ההחלטות בנוגע לשני המצבים ולהאריך את תוקפם? כל השאלות והתשובות.
Photo by Chaim Goldberg/Flash90
מעודכן נכון ליום 23 באוקטובר 2023
ב-7 באוקטובר 2023 פתח ארגון חמאס במתקפה משולבת על ישראל, אשר כללה ירי רקטות מסיבי על אזור הדרום, ירושלים והמרכז, וחדירת מחבלים לתחומי עוטף עזה. ב-7 באוקטובר, בשעה 8:00 בבוקר, הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף, ביחס לשטח עוטף עזה. בשעה 18:00 באותו היום מסר השר לביטחון לאומי למפכ"ל המשטרה את הכרזתו על אירוע חירום אזרחי בשטח המדינה כולה, למעט ברדיוס של 80-0 ק"מ מרצועת עזה, אשר לגביו הוכרז מצב מיוחד בעורף. מספר שעות לאחר מכן, בשעה 21:00, הרחיב שר הביטחון את הכרזתו כך שהמצב המיוחד בעורף יחול על שטח המדינה כולה.
ב-8 באוקטובר החליטה הממשלה, בהחלטה מספר 941, להאריך את תוקף הכרזת שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף. החלטה זו של הממשלה הובאה ב-9 באוקטובר לאישור ועדת חוץ וביטחון של הכנסת, אשר אישרה את ההכרזה ביום 12 באוקטובר, והגבילה את תוקפה לשבוע ימים. ביום 18 באוקטובר החליטה הממשלה להאריך את ההכרזה על המצב המיוחד בעורף בכל שטח המדינה עד ליום 19 בדצמבר 2023, והעבירה החלטה זו לאישור ועדת חוץ וביטחון.
להלן הסבר קצר על ההכרזות השונות שפורסמו בתחילת מלחמת "חרבות ברזל".
חוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א-1951 מציין שני מצבי לחימה שבהם מוקנות לכוחות צה"ל סמכויות מיוחדות בעורף הלחימה. המצב הראשון הוא "מצב התקפה" - כשמו כן הוא, מצב שבו מתבצעת התקפה על ישראל. המצב השני: "מצב מיוחד בעורף"- מוכרז כאשר קיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית במדינה כולה או בשטח מסוים.
הסמכות להכריז על מצב מיוחד בעורף מוקנית בחוקסעיף 9ג לחוק ההתגוננות האזרחית. לממשלה (או לשר הביטחון - אם הממשלה לא הכריזה על כך). הכרזה של הממשלה על מצב מיוחד בעורף צריכה להיות מאושרת על ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בתוך חמישה ימים. הכרזה של שר הביטחון, לעומת זאת, פוקעת בתוך 48 שעות אלא אם הוארכה לחמישה ימים על ידי הממשלה, ואז צריכה להיות מוארכת לתקופה ארוכה יותר על ידי ועדת חוץ וביטחון.
כאמור, בבוקר פתיחת המלחמה הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף. לאחר מכן, האריכה הממשלה את תוקף ההכרזה, פעמיים, כך שתחול עד ל-19 בדצמבר. כל הארכה כזו טעונה אישור של ועדת החוץ והביטחון.
ההכרזה על מצב מיוחד בעורף מאפשרת לכוחות צה"ל להפעיל סמכויות שונות בשטח שנקבע בהכרזה, לדוגמה:
- קצינים בכירים מסוימים בצה"לסעיף 9ד לחוק ההתגוננות האזרחית מעניק את הסמכויות לקצינים הבאים: הרמטכ"ל, סגנו, ראש אגף המטה הכללי בצבא הגנה לישראל, ראש הג"א, או קצין בצבא הגנה לישראל שדרגתו אלוף המשמש בתפקיד אלוף פיקוד, לגבי המרחב שעליו הוא ממונה רשאים להטיל חובה על אזרחים לשהות במקלטים, לאסור או להגביל את הלימודים במוסדות חינוך ולתת הוראות לגבי ציוד אישי לצורכי התגוננות אזרחית;
- קצין בפיקוד העורף רשאי להורות לכל אדם כל הוראה סבירה וכן למנוע כניסה או יציאה משטח מסוים לשם הצלת הנפש או הרכוש;סעיף 9(ה) לחוק ההתגוננות האזרחית.
- חייל פיקוד העורף רשאי להיכנס לכל מקום לצורך מילוי תפקידו;סעיף 9 לחוק ההתגוננות האזרחית
וכן, מתנדבי המשטרה מוסמכים לסייע במשימות חירום, לרבות סיוע בפינוי אוכלוסייה מאזורי איום ואסון.
בנוסף לכך, הכרזה על מצב מיוחד בעורף מקימה סמכויות לשרי הממשלה לפי דברי חקיקה שונים, למשל:
- שר העבודה רשאי להוציא צווים הקוראים לשירות עבודה במפעלים חיוניים או במפעלים לשירותים קיומיים;חוק שירות עבודה בשעת-חירום, תשכ"ז-1967.
- שר העבודה רשאי להתיר העסקת עובדים בשעות נוספות.חוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-1951. אכן, משרד העבודה פרסם ביום 9 באוקטובר טיוטת הודעה על מתן היתר כללי להעסקת עובדים בשעות נוספות, אשר נועדה לאפשר למשק להתמודד עם השינויים שנגרמים כתוצאה מהכרזה על מצב מיוחד בעורף ומהיעדרויות עובדים;
- שר התקשורת רשאי להורות לגופי תקשורת להפסיק את פעילותם, לבצע פעולות מסוימות או להעמיד את המערכות שלהם לרשות כוחות הביטחון;חוק התקשורת (בזק ושידורים) [נוסח משולב], התשמ"ב-1982.
- שר הפנים רשאי להתיר לרשות מקומית לפעול מחוץ לתחומה ולסייע לרשות מקומית אחרת.פקודת העיריות [נוסח חדש].
מעבר לסמכויות שמופעלות במסגרת מצב מיוחד בעורף, ההכרזה על מצב מיוחד בעורף מקימה מספר זכויות לאזרחים השוהים בשטח לגביו הוכרז המצב. כך, למשל, מעסיק לא רשאי לפטר עובד בשל היעדרותו מעבודה במקרה שבו פיקוד העורף אוסר על הגעה למקום עבודתו.חוק הגנה על עובדים בשעת חירום, תשס"ו-2006. כמו כן, המפקח על הבנקים רשאי, בעת מצב מיוחד בעורף, לקבוע כי בנק לא יגביל חשבון או בעל חשבון בשל שיקים שסורבו.חוק שיקים ללא כיסוי, תשמ"א-1981. בנוסף, חל איסור על ספקי חשמל לנתק חייבים מאספקת החשמל בעת מצב מיוחד בעורף.כללי משק החשמל (אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות השירות שנותן ספק שירות חיוני), תשע"ח-2018.
יובהר, כי ההכרזה על מצב מיוחד בעורף, כשלעצמה, לא מקנה פיצוי אוטומטי לבעלי עסקים שנפגעו או למי שרכושו נפגע. מדובר בהסדרה נפרדת, הקבועה בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961. לפי חוק זה, ניתן לקבל פיצויים בגין נזק מלחמה – נזק פיזי ישיר שנגרם עקב פעולת מלחמה,כבר ביום 8 באוקטובר פתחה רשות המיסים גישה למערכת תביעה מקוונת על נזק ישיר במקרה של פגיעה ברכוש במסגרת מלחמת חרבות ברזל. ראו: כאן. ובגין נזק עקיף – פיצויים על הפסד או מניעת רווח כתוצאה מנזק מלחמה ביישובי ספר עליהם מכריז שר האוצר. בהקשר זה ראוי להעיר כי ישנן טענות לפיהן רשימת יישובי הספר המוכרזים מיושנת ואינה מתאימה למציאות הנוכחית.הצוות המשפטי של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, "סקירה משפטית: הכרזה על מצב מיוחד בעורף", 12 במאי 2021. בנוסף לחוק זה, נקבעו בעבר כהוראת שעה, במסגרת תקנות זמניות של שר האוצר, מנגנוני פיצויים נקודתיים ומוגבלים בזמן, אשר נועדו לפצות על נזק שנגרם כתוצאה ממלחמות וממבצעים שהתרחשו בשנים האחרונות.שם.
ב-7 באוקטובר הכריז השר לביטחון לאומי על אירוע חירום אזרחי, אשר נועד לחול בשטח המדינה כולה ולמשך יומיים. בהכרזתו על אירוע חירום אזרחי, הבהיר השר לביטחון לאומי כי אירוע החירום האזרחי לא יחול ברדיוס של 80-0 ק"מ מרצועת עזה, אשר לגביו כבר הוכרז אז מצב מיוחד בעורף. אכן, השר לביטחון לאומי לא רשאי להכריז על אירוע חירום אזרחי בשטח לגביו הוכרז מצב מיוחד בעורף, וסמכות ההכרזה על אירוע חירום אזרחי בשטח כזה נתונה לשר הביטחון. עם זאת, כאמור לעיל, כמה שעות לאחר הכרזת השר לביטחון לאומי, הכריז שר הביטחון על כך שהמצב המיוחד בעורף יחול על כל שטח המדינה, ועל כן נראה כי ההכרזה של השר לביטחון לאומי על אירוע החירום האזרחי איננה תקפה מנקודה זו.
על פי פקודת המשטרה, אירוע חירום אזרחי הוא אירוע הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור, בביטחון הנפש או ברכוש המתייחס לציבור או לשטח גדול, לרבות מחמת פגע טבע, מפגע סביבתי, אירוע כימי או ביולוגי, תאונה או פעילות חבלנית עוינת. ההכרזה על אירוע חירום תיעשה בדרך כלל על-ידי השר לביטחון לאומי. תוקף ההכרזה הוא למשך יומיים, והשר רשאי להאריך את תקופת החירום האזרחי מיומיים לעד ארבעה ימים. הארכת תקופת החירום האזרחי לשבוע ימים דורשת החלטת ממשלה בנושא, והארכת האירוע לתקופות נוספות דורשת החלטת ממשלה ואישור של ועדת חוץ וביטחון של הכנסת. בשטח שלגביו הוכרז מצב מיוחד בעורף, נתונה הסמכות להכרזה על אירוע חירום אזרחי לשר הביטחון.
בעת אירוע חירום אזרחי, משטרת ישראל היא האחראית לפיקוד ולשליטה בטיפול באירוע. סמכויות המשטרה באירועי חירום מתחלקות לשתי קטגוריות עיקריות. הראשונה – סמכות לתת הוראות לגופי ההצלה, לרבות בנוגע לפעילותם ולהפעלת הציוד שברשותם. השנייה – סמכויות כלפי הציבור, שיש בהן כדי לפגוע בחירותו של אדם, בחופש תנועתו ובזכותו לקניין, וזאת לתכלית של הצלת חיי אדם או רכוש, ובמידה המינימלית הנדרשת לשם כך. כך למשל, אם ניתנה הכרזה על אירוע חירום, שוטר רשאי להיכנס לכל מקום ככל שהדבר נדרש לצורך מילוי תפקידו, לרבות תוך שימוש בכוח סביר, ובלבד שזיהה עצמו לפני מי שנמצא במקום, הודיע לו את המטרה שלשמה נדרשת הכניסה, והזהירו כי יש בכוונתו להשתמש בכוח לצורך הכניסה.
ההכרזה שניתנה על ידי השר לביטחון לאומי תמוהה מעט, שכן לא לחלוטין ברור אם הייתה נחוצה, ומדוע לא טופל האירוע, שהוא ביטחוני במהותו, על ידי שר הביטחון. למיטב ידיעתנו, מדובר בפעם הראשונה שבה השר לביטחון לאומי מכריז על אירוע חירום אזרחי בישראל. האפשרות להכריז על מצב חירום אזרחי בישראל נקבעה בשנת 2005, לצורך התמודדות עם אסונות אזרחיים, לרבות תאונה רבת נפגעים או מפגעי טבע, וכן פעולות חבלניות עוינות. זאת להבדיל מפעולות צבאיות כמו מבצעי "עמוד ענן" ו"צוק איתן", אשר לא נחשבים אירועים אזרחיים. לאורך השנים לא נעשה שימוש בהכרזה זו, גם כאשר התרחשו אירועים אזרחיים דוגמת השריפה בכרמל או התפרצות נגיף הקורונה. בחודש מאי 2021, במהלך אירועי "שומר החומות", פורסמה לראשונה בישראל הכרזה על אירוע חירום אזרחי, אלא שזו נעשתה על-ידי שר הביטחון. ההכרזה התייחסה לשטח המוניציפלי של העיר לוד, אך כיוון שביחס לשטח זה כבר פורסמה הכרזת מצב מיוחד בעורף, מי שהכריז על אירוע החירום האזרחי היה שר הביטחון, ולא השר לביטחון פנים.הצוות המשפטי של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, "סקירה משפטית: הכרזה על אירוע חירום אזרחי", 12 במאי 2021.
מצב מיוחד בעורף חל כאשר מתקיים מצב חירום "מיוחד" שבמסגרתו נדרש צה"ל לסמכויות שאינן נתונות לו בשגרה.
להבדיל מכך, מאז הקמת המדינה, ישראל נמצאת ברציפות במצב חירום, לפי חוק-יסוד: הממשלה, עליו חוזרת ומכריזה הכנסת. בהתקיים מצב חירום תמידי זה, נותרים בתוקף מספר חוקים והסדרים, וכן מתאפשר לממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים. תקנות שעת החירום יחולו לרוב למשך שלושה חודשים (עם אפשרות להארכתן), והן מאפשרות לממשלה לגבור על חקיקה של הכנסת, וכן להטיל או להגדיל מיסים.
לאורך השנים, תקנות שעת חירום הותקנו על-ידי הממשלה במקרים שונים, לרוב לטובת יישום מדיניות כלכלית, למשל כדי לספק פתרון דיור מהיר לגלי העלייה ממדינות חבר העמים. על פי פסיקת בית המשפט העליון, הממשלה לא תעשה שימוש בתקנות שעת חירום במקרים בהם הכנסת יכולה להפעיל את סמכותה לחוקק חוק באופן סדור ומהיר, ובהתאם לכך חלה ירידה בשימוש בתקנות אלו. עם זאת, עם התפרצות נגיף הקורונה, השתמשה הממשלה בסמכותה זו על בסיס כמעט יומיומי, בין היתר לצורך הטלת מגבלות על השהייה במרחב הציבורי, סיוע כלכלי לאזרחים ועוד.ד"ר גיא לוריא, ד"ר עמיר פוקס, עו"ד דפני בנבניסטי, "תקנות שעת חירום: הצעה לרפורמה חוקתית", הצעה לסדר 53, המכון הישראלי לדמוקרטיה (2023).
ההחלטה על יציאה למלחמה מתקבלת על-ידי הממשלה, או על-ידי הקבינט אם הוסמך לכך, ולא נמצאת בידיו של שר הביטחון לבדו. ההחלטה על יציאה למלחמה אינה מקנה, כשלעצמה, סמכויות מיוחדות לגופים כמו פיקוד העורף והמשטרה בתחומים אזרחיים.
לעניין סמכות ההכרזה על המלחמה ראו: עמיחי כהן, ערן שמיר-בורר, מירית שרעבי: "מלחמת 'חרבות ברזל': ההחלטה על יציאה למלחמה בישראל הלכה ולמעשה", 9.10.23