שקיפות ישיבות המועצה והוועדות ברשויות המקומיות: סקירת נתונים
91% מהרשויות פרסמו פרוטוקולים של ישיבות המועצה לשנת 2022 ו-78% פרסמו פרוטוקולים לשנת 2023 • מנגד, שיעור נמוך של רשויות מפרסם את הפרוטוקולים של ועדות הרשות המקומית.
Photo by Yaakov Lederman/Flash90
מועצת הרשות המקומיות היא למעשה שילוב בין בית נבחרים מקומי ובין דירקטוריון ניהולי של הרשות. למועצה סמכויות רבות ומגוונות שרובן מעוגנות בחקיקה: מינויים, פיטורים והדחות, אישור ענייני הכספים של הרשות, ניהול מקרקעין, הקמת תאגידים עירוניים, חקיקת חוקי עזר, דיון בדוחות הביקורת, פיקוח, ביקורת ובקרה על ראש הרשות והדרג הממונה. מועצת הרשות מקיימת דיונים ומקבלת החלטות במסגרת מליאת מועצת הרשות המקומית. לצד פעילויות אלה במליאה, חלק מפעילות חברי המועצה נעשית באמצעות ועדות המתמחות בעניינים ספציפיים.משרד הפנים, "המדריך לנבחר ברשויות המקומיות", 2018, עמ' 26; נחמיה אבנרי, המשפט והמקום: משפט השלטון המקומי בישראל, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, 2020, עמ' 398.
למעשה, ההחלטות המתקבלות במליאת המועצה ובוועדות הן משום ליבת ההחלטות הניהוליות של הרשות המקומית. בשל כך, השקיפות של פעילות המועצה היא הבסיס המינימלי ביותר לשקיפות של הרשות המקומית כגוף ציבורי. בסקירה זו נבחן את היקף השקיפות של פעילות מליאת המועצה והוועדות בשלטון המקומי בישראל, על בסיס מיפוי מקיף שערכנו באתרי הרשויות המקומיות בחודש מאי 2023.
מועצת הרשות המקומית מקבלת את החלטותיה במסגרת ישיבות מליאת המועצה. על פי החוק, על המועצה לקיים ישיבה מן המניין אחת לחודש לפחות, אך היא רשאית להחליט שלא לקיימה בשני חודשים בשנה, כלומר עליה לקיים 10 ישיבות מליאת מועצה בשנה לכל הפחות. סעיף 18 לפקודת העיריות קובע שעל ישיבות מליאת המועצה להיות פומביות – כלומר פתוחות לקהל הרחבמלבד ישיבות חריגות שבהן, בהתאם לחוות דעת של היועץ המשפטי של הרשות המקומית, נקבע שעל הישיבה להתנהל בדלתיים סגורות מטעמים שבביטחון המדינה או טעמים שבצנעת הפרט. – ונקבע גם כי "לעניין סעיף זה, יראו ישיבת מועצה פומבית, גם אם הוקרנה על מסך לפני קהל שמחוץ לאולם הישיבות שמתקיימת בו הישיבה".
בסעיף 50 לתוספת השלישית לפקודת העיריות נקבעה חובה להקליט את ישיבות מליאת המועצה ולערוך פרוטוקול שלהן. על הפרוטוקול לכלול רק את עיקרי הדיון ולא נקבעה חובה לערוך תמליל מפורט שלו, אך בסעיף נכתב כי המועצה רשאית לקבוע שנוסף על הפרוטוקול המחויב על פי החוק, "יירשם פרוטוקול מלא של הדברים שייאמרו בישיבות המועצה, דרך כלל או לישיבה מסוימת". סעיף 248ב לפקודת העיריות (החל גם על מועצות מקומיות ומועצות אזוריות מכוח סעיף 13ו לפקודות המועצות המקומיות) קובע כי על רשות מקומית לפרסם באתר האינטרנט שלה, בין היתר, "פרוטוקולים של ישיבות המועצה בדלתיים פתוחות, לא יאוחר משני ימי עבודה מיום אישורם במועצה, והקלטות או תמלילים של ישיבות כאמור". עולה מכך שכלל הרשויות המקומיות מחויבות לפרסם פרוטוקולים של ישיבות המועצה הכוללים את עיקרי הדיון וכן עליהן לפרסם בנוסף הקלטות של הישיבה או תמלילים מפורטים של כל הדברים שנאמרו בישיבות. לשם השוואה, סעיף 38 לתקנון הכנסת קובע כי יש לערוך לכל ישיבה של מליאת הכנסת פרוטוקול שיכלול את כל מהלך הדיונים, כולל קריאות הביניים, וכי יש לפרסם את כל הפרוטוקולים באתר הכנסת. סעיף 39 לתקנון קובע כי "ישיבות הכנסת יצולמו ויהיו זמינות לצפייה באמצעים אלקטרוניים לציבור הרחב", כלומר על הכנסת להעלות לטובת ציבור הרחב תיעוד וידאו של כל ישיבות המליאה שלה.
החוק מסדיר גם את המועד שבו הרשות מחויבת לפרסם את הפרוטוקול וקובע כי הדבר צריך להיעשות בתוך שני ימי עבודה מאישור הפרוטוקול. נוסף על כך, החוק מסדיר את תהליך אישור הפרוטוקול וקובע שיש למוסרו לחברי המועצה לא יאוחר מ-14 ימים מעת קיום הישיבה ולאפשר להם להגיש בקשה לתיקון הפרוטוקול במשך 7 ימים. עולה מכך שעל הרשות לפרסם את הפרוטוקול באתר האינטרנט שלה בתוך פחות מחודש מעת קיום ישיבת המועצה.
בתרשים 1 מוצג המידע על היקף הפרסום של פרוטוקולים של ישיבות מליאת המועצה לאורך הקדנציה האחרונה בשלטון המקומי (מתחילת שנת 2019).רשויות שהפרוטוקול שהן העלו הוא תמליל מלא של ישיבת המועצה ולא רק עיקרי הדיון, הוחשבו כרשויות שהעלו פרוטוקול. ראו להלן דיון נפרד על העלאת תמלילים או הקלטות של ישיבות מליאת המועצה. כמעט כל הרשויות שפרסמו פרוטוקולים, פרסמו מספר גבוה של פרוטוקולים, לעיתים אף יותר מ-10 הישיבות המחויבות בשנה על פי החוק. בשל כך, בחרנו שלא לבחון את היקף הפרוטוקולים שפורסמו על ידי כל רשות ולצורך הנוחות החשבנו גם את הרשויות המעטות שפרסמו פרוטוקולים בודדים לשנה מסוימת כרשויות שפרסמו פרוטוקולים בשנה זו. מכיוון שהמידע נאסף במאי 2023, בכל הנוגע לשנת 2023 הוא כולל פרוטוקולים שהועלו לאתר הרשות עד חודש זה. התרשים מבחין בין שיעור הרשויות שפרסמו פרוטוקולים ובין שיעור תושבי ישראל שהרשות המקומית שלהם פרסמה פרוטוקולים, מכיוון שמספר התושבים בכל הרשויות המקומיות בישראל אינו אחיד.
תרשים 1. פרסום פרוטוקולים של מליאת מועצת הרשות המקומית באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי רשויות ולפי מספר תושבים, 2023-2019 (ב-%)
* נתוני שנת 2023 מתייחסים לפרוטוקולים שהועלו עד לחודש מאי בלבד.
מהתרשים עולה כי שיעור גבוה של רשויות מפרסמות פרוטוקולים של מליאת המועצה, ובשנים 2022-2020 עמד שיעור זה על למעלה מ-90%. בשנת 2023 ישנה ירידה ל-78%, וניתן לשער שהירידה מוסברת בכך שהנתונים נבדקו באמצע שנה זו (חודש מאי), וסביר להניח שיש רשויות שמפרסמות את הפרוטוקולים באיחור ולכן עדיין לא פרסמו פרוטוקול כלשהו לשנת 2023. ממצא זה מלמד שיש רשויות שמתעכבות זמן רב בהעלאת הפרוטוקולים, בניגוד לחוק שבו נקבע כאמור שיש לפרסם את הפרוטוקולים של מליאת המועצה שני ימי עבודה לאחר אישורו של הפרוטוקול. מכיוון שמליאת המועצה מחויבת להתכנס אחת לחודש (מלבד שני חודשים בשנה), עד לחודש מאי 2023, בוודאי היה אמור לעלות לאתר הרשות לכל הפחות פרוטוקול אחד של מליאת המועצה, וככל הנראה אף יותר.
התרשים מציג גם פער מסוים בין שיעור הרשויות שמפרסמות פרוטוקולים של מליאת המועצה ובין שיעור התושבים שמתגוררים ברשות שמפרסמת פרוטוקולים. כך, בשנת 2022 91% מהרשויות, שבהן מתגוררים 96% מתושבי המדינה, פרסמו פרוטוקולים, ובשנת 2023 78% רשויות, שבהן מתגוררים 88% מתושבי המדינה, פרסמו פרוטוקולים. הסיבה להבדל זה נעוצה בכך שבאופן יחסי רשויות עם מספר תושבים גבוה יותר נוטות לפרסם פרוטוקולים בשיעור גבוה יותר.
בתרשים 2 אנו נדרשים לנתוני פרסום הפרוטוקולים של מליאת מועצת הרשות בשנים 2022 ו-2023, מתוך חלוקה של הרשויות המקומיות לשלושה סיווגים: מגזר (יהודי-ערבי), מעמד מוניציפלי (עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית); ודירוג חברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נמוך – רשויות בדירוג 4-1; בינוני – רשויות בדירוג 7-5; וגבוה – רשויות בדירוג 10-8). כאמור, אנו סבורים שנתוני 2022 משקפים את שיעור העלאת הפרוטוקולים לאחר זמן, בעוד נתוני 2023 משקפים את הרשויות המעלות את הפרוטוקולים זמן קצר לאחר קיום הישיבות.
תרשים 2. שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו פרוטוקולים של ישיבות מליאת מועצת הרשות באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי מגזר, לפי מעמד מוניציפלי ולפי דירוג חברתי-כלכלי, 2022 ו-2023 (ב-%)
* נתוני שנת 2023 מתייחסים לפרוטוקולים שהועלו עד לחודש מאי בלבד.
ניתן לראות פער משמעותי בין רשויות יהודיות לרשויות ערביות, כך שבשנת 2022 97% מהרשויות היהודיות העלו פרוטוקולים של מליאת מועצת הרשות, לעומת 80% מהרשויות הערביות. העובדה שבשנת 2023 יש ירידה משמעותית ברשויות הערביות עד ל-60% מלמדת ככל הנראה ש-25% מהרשויות הערביות שמעלות פרוטוקולים עושות זאת באיחור רב, כך שעד מאי 2023 הן לא העלו כלל פרוטוקולים של שנת 2023. ההבדלים בין עיריות למועצות אזוריות אינם משמעותיים, והשיעור הנמוך יותר של העלאת פרוטוקולים של מליאת מועצת הרשות במועצות המקומיות הוא תוצאה של ריבוי הרשויות הערביות שהן מועצות מקומיות (ניתוח המועצות המקומיות היהודיות בלבד מציג נתונים דומים מאוד לנתוני העיריות והמועצות האזוריות). ניתוח הנתונים לפי דירוג חברתי-כלכלי מצביע על הדרגתיות – ככל שדירוג הרשות גבוה יותר, כך שיעור העלאת הפרוטוקולים של ישיבות מליאת המועצה על ידה גבוה יותר. הפער מתבטא גם בהשוואה בין רשויות בדירוג גבוה לדירוג בינוני, ובפרט בשנת 2023, כך שהוא משקף גם הבדלים בין רשויות יהודיות בדירוג חברתי-כלכלי שונה.
כאמור, חובה נוספת המוטלת על הרשויות בעניין ישיבות מליאת המועצה היא העלאת תמלילים או הקלטות של ישיבות המועצה. בעניין זה נמצא כי מתוך 255 רשויות, 185 רשויות (73%), שבהן מתגוררים 86% מתושבי ישראל, עמדו בחובתם בשנת 2022: 60 רשויות (24%) העלו הן הקלטות של ישיבות המועצה והן תמליל שלהן, 57 רשויות (22%) העלו רק הקלטות ו-68 רשויות (27%) העלו רק תמלילים. מתוך 117 הרשויות שהעלו הקלטות של ישיבות המועצה, 41 רשויות העלו קובצי וידאו של הישיבות ו-76 העלו קובצי שמע שלהן.
תרשים 3 מציג את המידע בחלוקה לשלושת הסיווגים שהוזכרו לעיל.
תרשים 3. שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו הקלטות ו/או תמלילים של ישיבות מליאת מועצת הרשות באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי מגזר, לפי מעמד מוניציפלי ולפי דירוג חברתי-כלכלי, 2022 (ב-%)
הממצאים מלמדים שברשויות יהודיות יש שיעור גבוה יותר של רשויות שהעלו הקלטה ו/או תמליל מאשר ברשויות ערביות (77% לעומת 63.5%). הממצאים מלמדים על פער משמעותי בין עיריות (85%) למועצות מקומיות (69%) ומועצות אזוריות (63%), ובאופן דומה על פער משמעותי בין רשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה (87%) לרשויות בדירוג בינוני (73%) ונמוך (65%). כמו כן, הרשויות היהודיות, העיריות והרשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה נוטות יותר יחסית להעלות גם הקלטה וגם תמליל או רק את התמליל, ורק שיעור קטן שלהן מסתפק בהעלאה של הקלטה של ישיבות מליאת המועצה בלבד.
כדי לנהל את ענייני הרשות המקומית מועצת הרשות נעזרת בוועדות שהיא בוחרת את חבריהן. על פי חוק, ועדות אלו מורכבות בעיקר מחברי המועצה עצמם. בסעיף זה נעסוק בהיקף השקיפות של ועדות המועצה, מלבד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שבשל מעמדה המשפטי הייחודי נייחד לה סעיף נפרד בהמשך הסקירה.
בחיקוקים שונים נקבעו 12 ועדות שחובה להקים בכל סוגי הרשויות: ועדת מכרזים, ועדת מל"ח (משק לשעת חירום), ועדה לענייני ביקורת, ועדת הנחות, ועדה להנצחת זכרם של נרצחי טרור, ועדה לאיכות הסביבה, ועדה למאבק בנגע הסמים, ועדת ערר על קביעת ארנונה כללית, ועדה לשימור אתרים, ועדת רכש ובלאי, ועדת תמיכות וּועדת הקצאות. ישנן ועדות נוספות שחובה להקים רק ברשויות עם מאפיינים ספציפיים: ועדה לקליטת עלייה – ברשויות עם למעלה מ-10% עולים; ועדת ביטחון – ברשויות עם משמר אזרחי; וּועדה חקלאית – ברשויות עם מאפיינים חקלאיים מוגדרים שנקבעו בחוק. נוסף על כך, קיימות ועדות שיש חובה להקים רק ברשויות ממעמד מוניציפלי מוגדר כדוגמת החובה על עיריות בלבד להקים ועדת חינוך, ועדת כספים, ועדה לבטיחות בדרכים וּועדה לקידום מעמד הילד.משרד הפנים (לעיל הערה 1), עמ' 167-166. כמו כן, מועצת הרשות המקומית רשאית לבחור ועדות, קבועות או ארעיות, שתפקידן לייעץ לה בעניינים או במקרים מסוימים, והללו מכונות "ועדות רשות".
לאחדות מוועדות החובה יש סמכויות ביצועיות דוגמת הסמכות של ועדת הנחות לקבוע הנחות בארנונה או הסמכות של ועדת מכרזים לדון במכרזי השירותים והתשתיות של הרשות; לאחרות יש סמכויות כלליות יותר דוגמת תפקידה של הוועדה למאבק בנגע הסמים "ליזום ולתכנן פעילות לקידום טיפול מקיף במאבק בנגע הסמים המסוכנים".סעיף 149 לפקודת העיריות. לפי החוק, יש לכנס כל ועדת חובה לפחות אחת לשלושה חודשים, כלומר עליה להתכנס לפחות ארבע פעמים בשנה. החובה להקליט את הישיבה ולערוך פרוטוקול של עיקרי הדיון חלה גם על ועדות החובה של המועצה,שם, עמ' 175-174. אבל שלא כמו בכל הקשור לישיבות מועצת הרשות המקומית, החוק אינו מחייב את הרשויות המקומיות לפרסם את הפרוטוקולים או את ההקלטות של ישיבות הוועדות (מלבד הוועדה לתכנון ובנייה שתידון בסעיף הבא). בכך שונות ועדות המועצה מוועדות הכנסת, שבנוגע אליהן נקבע במפורש בסעיף 120 לתקנון הכנסת כי "פרוטוקולים של ישיבות ועדות יהיו פתוחים לעיון הציבור ויפורסמו באתר האינטרנט של הכנסת".בשונה ממליאת הכנסת, התקנון לא מתייחס לחובה לפרסם צילום או הקלטה של הוועדות בכנסת, אך לפני מספר שנים הכנסת החלה להעלות לאתר שלה סרטוני וידאו של כל הישיבות של הוועדה.
תרשים 4 מציג את שיעור הרשויות שפרסמו פרוטוקולים של ועדות החובה, מתוך התייחסות ל-12 ועדות החובה שיש להקים בכל סוגי הרשויות.
תרשים 4. שיעור הרשויות שפרסמו פרוטוקולים של ועדות החובה באתר האינטרנט של הרשות, לפי ועדה והיקף הפרוטוקולים שפורסמו, 2022 (ב-%)
ניתן לראות ששיעור נמוך מאוד של רשויות מפרסמות פרוטוקולים של ועדות החובה, כך שאין ועדת חובה שיותר מ-20% מהרשויות פרסמו פרוטוקולים שלה. רק לגבי שלוש ועדות חובה (מתוך 12) שיעור הפרסום של פרוטוקולים גבוה מ-10%: ועדת איכות הסביבה (20%), ועדת תמיכות (18%) וּועדת מכרזים (16%). ניתוח של הנתונים לפי מספר התושבים בכל רשות מלמד שכמו בנוגע למליאת המועצה, גם בנוגע לוועדות שיעור פרסום הפרוטוקולים גבוה יותר בקרב רשויות עם מספר תושבים גבוה יותר. כך למשל, לגבי שלוש הוועדות עם שיעורי הפרסום הגבוהים ביותר עולה ש-53% מתושבי ישראל מתגוררים ברשות שפרסמה פרוטוקולים של ועדת איכות הסביבה, 47% מתגוררים ברשות שפרסמה פרוטוקולים של ועדת מכרזים ו-36% מתגוררים ברשות שפרסמה פרוטוקולים של ועדת תמיכות. מכיוון שכאמור על פי חוק כל ועדת חובה מחויבת להתכנס לכל הפחות ארבע פעמים בשנה, בדקנו גם לגבי כל ועדה את שיעור הרשויות שהעלו לפחות ארבעה פרוטוקולים שלה במהלך שנת 2022, וניתן לראות שמדובר בשיעורים נמוכים עוד יותר.
חשוב להבהיר בעניין זה שככל הנראה באחדות מהרשויות יש ועדות חובה שלא כונסו כלל, או שהן כונסו אך לא בתדירות של ארבע פעמים בשנה, כפי שעלה בעבר גם בדוח מבקר המדינה.מבקר מדינה, "דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2004", 2005, עמ' 155-149; מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2017", 2018, עמ' 479-476. קשה לקבוע מהו היקף התופעה, אך נראה שהיא רווחת במיוחד בוועדות שסמכויותיהן כלליות למדי, או בוועדות שאין להן רלוונטיות לרשות המקומית. כך למשל, בסקירה אחרת הראינו שיש רשויות רבות שכלל לא מעניקות הקצאות,אריאל פינקלשטיין ואילה גולדברג, "הקצאות מקרקעין ומבנים על ידי רשויות מקומיות: סקירת נתונים", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023. כך שניתן להבין מדוע רלוונטי פחות עבורן לכנס את ועדת ההקצאות; כך גם יש רשויות שלא מעניקות תמיכות. נושא זה חורג מגבולות סקירה זו שעוסקת בשקיפות, אך חשוב להעיר שאף שברור שעל הרשויות לעמוד במסגרת החוקית שנקבעה להן, בחוות דעת שהגשנו בעבר המלצנו לצמצם את מספר ועדות החובה ולמקד את פעילותן בנושאים ספציפיים, ובפרט במצב הנוכחי שבו חברי המועצה אינם מקבלים תגמול כספי.אסף שפירא, אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, "צמצום מספר ועדות החובה במועצות ברשויות מקומיות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2021.
תרשים 5 מציג את הנתונים בפילוח לפי שלוש הקטגוריות שהוזכרו לעיל (מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי) מתוך התמקדות בשלוש ועדות החובה שבהן שיעור הרשויות שהעלו פרוטוקולים הוא הגבוה ביותר (איכות סביבה, מכרזים ותמיכות).
תרשים 5. שיעור הרשויות שפרסמו פרוטוקולים של ועדות חובה נבחרות באתר האינטרנט של הרשות, לפי מגזר, לפי מעמד מוניציפלי ולפי דירוג חברתי-כלכלי, 0222 (ב-%)
מהתרשים עולות כמה מגמות: ראשית, בקרב רשויות יהודיות שיעור העלאת הפרוטוקולים של ועדות החובה גבוה הרבה יותר, ולמעשה בקרב רשויות ערביות מדובר בשיעור זעום של רשויות שמעלות פרוטוקולים. שנית, ניתן לראות מִתאם ברור בין דירוג חברתי-כלכלי גבוה של הרשות ובין פרסום פרוטוקולים של ועדות הרשות. שלישית, עיריות נוטות לפרסם פרוטוקולים של הוועדות בשיעור גבוה בהרבה ממועצות אזוריות וממועצות מקומיות. באשר לממצא האחרון, ראוי לציין כי בחינה של ועדות החובה הקיימות רק בעיריות מלמדת על שיעור גבוה יחסית של פרסום פרוטוקולים.42% מהעיריות העלו פרוטוקולים של ועדת כספים, 22% של ועדת חינוך, 19% של ועדת בטיחות בדרכים ו-14% של הוועדה לקידום מעמד הילד.
מלבד ועדות החובה הקיימות בכלל הרשויות או בחלקן, מצאנו בסך הכול 52 סוגים של ועדות רשות שפרוטוקולים שלהן פורסמו על ידי רשויות מקומיות. מרביתן הן סוגי ועדות שפרוטוקולים שלהן נמצאו באתרים של רשויות ספורות ולעיתים אף רשות יחידה. ועדות הרשות הבולטות ביותר מבחינת פרסום פרוטוקולים הן ועדת תנועה (22 רשויות, 9%), ועדת שמות (17 רשויות, 7%) וּועדת תרומות (14 רשויות, 5%).באתרי הרשויות מופיעים במקרים רבים גם פרוטוקולים של "ועדת התקשרויות" או "ועדת השלושה". לא כללנו בסקירה את הוועדות האלה מכיוון שמדובר בוועדות מקצועיות שלא חברים בהן חברי מועצה. בשנת 2016 פורסם חוזר מנכ"ל של משרד הפנים שהגדיר "נוהל התקשרויות לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים או יחסי אמון מיוחדים בפטור ממכרז" (משרד הפנים, חוזר המנהל הכללי 8/2016, 2016). על פי סעיף 5 של החוזר, על הרשות המקומית למנות ועדת התקשרויות שתדון בהתקשרויות מהסוג הנידון בחוזר. חברי הוועדה הם המנכ"ל, הגזבר והיועץ המשפטי, או נציגים שכל אחד מהם מינה מתוך עובדי הרשות המקומית. ועדה זה קרויה פעמים רבות גם "ועדת השלושה". בשנת 2022 נמצא ש-51 רשויות העלו פרוטוקולים של ועדת השלושה ו-36 רשויות העלו פרוטוקולים של ועדת התקשרויות.
סמכויות רישוי הבנייה בישראל מחולקות בין שלוש ערכאות מרכזיות: ועדות מקומיות, ועדות מחוזיות וּועדה ארצית. ישנם שני סוגים של ועדות מקומיות: ועדה מקומית שמרחב התכנון המקומי שלה כולל רשות מקומית אחת; ועדה מקומית מרחבית – שבמרחב התכנון שלה פועלות כמה רשויות מקומיות. בוועדה מהסוג הראשון כל חברי מועצת הרשות המקומית הם חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כך שמדובר למעשה בוועדה של הרשות המקומית, ואילו בוועדה מרחבית יש מגוון רחב של חברים, שרק חלקם הם נציגי הרשויות המקומיות במרחב התכנון.
אף שהוועדה המקומית לתכנון ובנייה היא אחת מוועדות הרשות, ייחודה הוא בכך שמדובר למעשה בגוף משפטי נפרד, וגם המסגרת החוקית שלה מוסדרת בחוק נפרד: חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965. הוועדה מופקדת במרחב התכנון שלה על הסדרת פעילויות של תכנון, רישוי, בנייה ושימוש במבנים ובקרקעות ועל אכיפת דיני המקרקעין בהתאם לחוק התכנון. הוועדה היא מן החשובות ורבות העוצמה מקרב ועדות הרשות. כמעט כל פעילות הקשורה בבנייה במרחב התכנון של הרשות תלויה באישורה. לוועדה השפעה מרובה על תוכניות הפיתוח שמציעים הרשות או יזמים וקבלנים גדולים.משרד הפנים (לעיל הערה 1), עמ' 312.
מכיוון שעל פי חוק כל חברי מועצת הרשות המקומית הם חברי הוועדה לתכנון ובנייה, על פי רוב, הוועדה המקומית מקימה ועדת משנה לתכנון ובנייה המורכבת ממספר קטן יותר של נציגים. החלטותיה של ועדת המשנה הן כדין החלטתה של מליאת הוועדה המקומית, אלא אם הועבר הדיון בנושא פלוני למליאת הוועדה המקומית. מוסד נוסף הפועל תחת הוועדה הוא רשות רישוי מקומית, מעין תת-ועדה המורכבת מיו"ר הוועדה המקומית (או ועדת המשנה) וממהנדס הוועדה. לרשות הרישוי המקומית סמכויות ספציפיות המוגדרות בחוק.משרד הפנים, "ועדה מקומית לתכנון ולבנייה: מדריך לחברי ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה על תכנון, מדיניות התכנון, עיקרי חוק התכנון והבנייה והכלים ליישומו ולאכיפתו", עמ' 29. לדוגמה, רשות הרישוי רשאית לקבוע הנחיות מרחביות פרטניות בהתאם לסעיף 145ד
המצב באזור יהודה ושומרון הוא ייחודי: לא חל עליו חוק התכנון והבנייה אלא החוק הירדני והמנדטורי, בתוספת צווים ותחיקת הביטחון של מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון. עם זאת, בפשטות גם באזור זה קיימת מקבילה לוועדה מקומית המורכבת מחברי המועצה וקרויה "ועדת תכנון מיוחדת", וכן יו"ר הוועדה ומהנדס הוועדה מרכיבים את רשות הרישוי המקומית. בעוד כלל הוועדות המקומיות כפופות למינהל התכנון, הוועדות ביהודה ושומרון פועלות בכפיפות למינהל האזרחי.משרד הפנים, דיני התכנון והבניה ביו"ש, 2018, עמ' 36-32.
בסך הכולל יש 152 ועדות מקומיות לתכנון ובנייה: 130 הן ועדות מקומיות הפועלות מכוח חוק התכנון והבנייה, מתוכן 32 הן ועדות מרחביות, ועוד 22 ועדות הפועלות ביהודה ושומרון (ביהודה ושומרון אין ועדות מרחביות).
על פי סעיף 48ד לחוק התכנון והבנייה, חובה לערוך פרוטוקול לכל ישיבה של הוועדה המקומית, ועדת המשנה או רשות הרישוי, שבו יפורטו עיקרי הדיון. חובת הקלטה חלה רק על ישיבות של הוועדה ושל ועדת המשנה, אך לא על רשות הרישוי. חובה גם לפרסם את כל הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה, ועדת המשנה ורשות הרישוי באתר האינטרנט של מוסד התכנון (הוועדה המקומית) או באתר האינטרנט של הרשות המקומית שבתחומה פועלת הוועדה (ניתן כמובן לפרסם גם בשניהם). על ההקלטה של ישיבות הוועדה וּועדת המשנה להיות פתוחה להאזנה של הציבור ללא תשלום, אך אין חובה לפרסם אותה באתר האינטרנט. בדיני התכנון והבנייה ביהודה ושומרון לא מופיעה חובה חוקית לפרסם פרוטוקולים של ישיבות הוועדות המקומיות.
התרשים הבא מציג את המידע על היקף הפרסום של פרוטוקולי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ושל רשות הרישוי המקומית. מכיוון שהוועדה המקומית יכולה להאציל את סמכויותיה לוועדת משנה, בחנו באלו רשויות/ועדות פרסמו לפחות אחד משני הסוגים (הוועדה הראשית או ועדת המשנה). בגלל המצב החוקי השונה בנושא זה ביהודה ושומרון, הנתונים על הוועדות באזור זה מוצגים בנפרד. מכיוון שהוועדות ברובן הן בשליטתה המוחלטת של רשות מקומית אחת, יש קשר ברור בין הרשות ובין הוועדה המקומית, ונהוג להפנות מאתר הרשות לאתר הוועדה.
תרשים 6. שיעור הרשויות/ועדות שפרסמו פרוטוקולים של הוועדה המקומית לתכנון או בנייה (ועדה ראשית או ועדת משנה) ושל רשות הרישוי המקומית באתר האינטרנט של הרשות או של הוועדה המקומית, 2022 (ב-%)
מהתרשים עולה כי החובה החוקית הקיימת לפרסם פרוטוקולים של הוועדות המקומיות הפועלות על פי חוק התכנון והבנייה מתקיימת בפועל בשיעור גבוה מאוד: מתוך 130 ועדות מקומיות הפועלות בהתאם לחוק התכנון והבנייה, 128 פרסמו בשנת 2022 פרוטוקולים של ועדת המשנה לתכנון ובנייה ו/או של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, ו-129 פרסמו פרוטוקולים של רשות הרישוי לשנה זו (רק עיריית טירה ועיריית נצרת לא פרסמו פרוטוקולים של הוועדה המקומית, ורק נצרת לא פרסמה את הפרוטוקולים של רשות הרישוי). לעומת זאת, מתוך 22 הוועדות ביהודה ושומרון 11 ועדות/רשויות (50%) פרסמו פרוטוקולים של הוועדה המקומית ו-8 (36%) פרסמו את הפרוטוקולים של רשות הרישוי. כאמור, ביהודה ושומרון לא חלה חובה חוקית לפרסם את הפרוטוקולים, וסביר להניח שזהו הגורם העיקרי לפער.
מחיבור המידע על שני סוגי הוועדות עולה כי למעלה מ-90% מהוועדות/רשויות מפרסמות מידע על הפרוטוקולים של הוועדה המקומית ושל רשות הרישוי. בניתוח הנתונים לפי מספר התושבים עולה ש-97% מתושבי ישראל מתגוררים בתחומה של רשות מקומית שהפרוטוקולים של הוועדה המקומית שלה מפורסמים, וכן שיעור זהה מתגוררים בתחומה של רשות מקומית שהפרוטוקולים של רשות הרישוי שלה מפורסמים.