היציאה למבצע צבאי בעזה ללא אישור הקבינט היא משחק מסוכן באש
החוק מבקש להבטיח שהחלטה בעלת השלכות דרמטיות תתקבל בפורום רחב, הנהנה מלגיטימציה דמוקרטית ומאפשר שיח מקצועי ונשיאה באחריות. מבצע "מגן וחץ" יצא לדרך בהחלטת רה"מ ושר ביטחון בלבד, תוך עקיפה של הקבינט, וסיפק תזכורת לחשיבות חיזוקו.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
מדינת ישראל יצאה החודש למבצע "מגן וחץ" ברצועת עזה בהחלטה של ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד, ללא אישור ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני). בדומה לתהליך שקדם למבצע האחרון ברצועה, "עלות השחר" באוגוסט 2022 (תחת ממשלת לפיד), גם עתה התקבלה ההחלטה שלא לערב את הקבינט בגיבוי של היועצת המשפטית לממשלה.
סעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה קובע כי "המדינה לא תפתח במלחמה ולא תנקוט פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, אלא מכוח החלטת הממשלה" (סמכות שהממשלה אצלה באופן קבוע לקבינט). לעמדת היועצת, ההחלטה המשפטית אם נדרש אישור הקבינט צריכה להיבחן לגופו של כל מקרה, בהתאם להערכה של גורמי המקצוע הביטחוניים. ביחס לשני המבצעים היא שוכנעה, כי היציאה אליהם ביוזמת ישראל לא תוביל, בהסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, וזאת על-סמך חוות הדעת הביטחוניות שהוצגו לה.
בפרשנותה את החוק, ניכר שהיועצת מציבה רף גבוה יחסית בשאלה מהי "מלחמה". יש להניח שערב היציאה למבצע "מגן וחץ" העריכו גורמי הביטחון שמאות רקטות, לכל הפחות, ישוגרו לעבר ישראל, שהמוני אזרחים ישראלים יידרשו לשהות במרחבים מוגנים (או יתפנו מבתיהם), ושישראל תבצע מאות תקיפות ברחבי רצועת עזה. מה מבחין בין התרחשויות אלה ל"מלחמה"? האין אלה המלחמות המאפיינות את העידן הנוכחי של עימותים מזוינים עם ארגוני טרור? ואמנם, דברי ההסבר שליוו את התיקון לסעיף 40(א) בשנת 2018, אשר קבע את הדרישה לאישור הממשלה גם ביחס לפעולה צבאית העלולה להוביל למלחמה, התייחסו בדיוק ל"השלכות כגון פגיעה משמעותית בביטחון הציבור, לרבות בעורף המדינה, גיוס מילואים נרחב, פגיעה ביחסי החוץ של המדינה, במשק המדינה או בהיבטים נוספים" כמאפיינים של "מלחמה".
מבחן המציאות כבר הוכיח את המרחק הקצר שבין מבצע בזק שגבה מעט קורבנות בנפש, לבין מבצע ממושך שכלל לעתים תמרון קרקעי ונכרך במחיר דמים כבד של אזרחים וחיילים. ההחלטה אם מדובר במבצע "בלבד", או במערכה המזכה את משרתיה באות על החזה (כפי שנקבע לגבי מערכת "צוק איתן" שהתחוללה בקיץ 2014) יכולה להתקבל רק לאחר שוך הקרבות. טיל תועה של חיל האוויר שפוגע בשוגג בבני משפחה פלסטינית, או רקטה פלסטינית שגרמה לפגיעה משמעותית בנפש בישראל, עלולים לשנות את גורלו של מבצע. האמנם ניתן להעריך בביטחון שחיסול של מפקדים בכירים בג'יהאד האיסלאמי לא יוביל למערכה נרחבת שמאפייניה תואמים מלחמה?
אין ספק, לשון החוק המסדירה את תהליך קבלת ההחלטות בענייני ביטחון לאומי לוקה בחסר ודורשת תיקון. במכון הישראלי לדמוקרטיה הצבענו בשנים האחרונות על הליקויים והצענו דרכים לתיקונם. אולם עד שתתוקן לשון החוק, ראוי שביישומו תינקט גישה פרשנית שמגשימה באופן מיטבי את תכליתו: להבטיח שההחלטה בעלת ההשלכות הדרמטיות על יציאה למבצע צבאי תיהנה מלגיטימציה דמוקרטית בכך שתתקבל בפורום רחב, כזה שמאפשר שיח מקצועי ומהיבטים שונים (יחסי חוץ, השלכות כלכליות, שיקולי מוסר) ושמפקח באופן אפקטיבי על גופי הביטחון ונושא באחריות קולקטיבית.
אצילת סמכות ההחלטה של הממשלה מכוח סעיף 40(א) לקבינט מבטאת ממילא ניסיון לאזן בין הלגיטימציה הדמוקרטית של ההחלטה לבין הצורך בדיון יעיל וסודי. החלטה על יציאה למבצע המתקבלת על-ידי ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד, חוטאת עוד יותר לתכלית החוק והולכת צעד אחד רחוק מדי. תיקון לחוק בשנת 2018, שהתיר לראש הממשלה ולשר הביטחון לקבל החלטה כאמור ללא אישור קבינט, "בנסיבות קיצוניות ומנימוקים שיירשמו, ואם הדבר הכרחי מטעמי דחיפות", בוטל כעבור זמן קצר בשל ביקורת ציבורית חריפה שחששה מהשלכותיו. פרשנות מצמצמת ללשון החוק עלולה בפועל להתיר את שהמחוקק החליט לאסור. היא מאפשרת גם לחמוק מפיקוח פרלמנטרי: שכן אם לא נדרשת החלטת קבינט – לא קמה גם חובת הדיווח לוועדת החוץ והביטחון ולמליאת הכנסת שקובע החוק.
גישה המאפשרת לראש הממשלה מרחב תמרון נרחב מדי בשאלה מתי עליו להביא החלטה על יציאה למבצע צבאי בפני הקבינט היא מסוכנת. ראשית, היא מזמינה לחצים על גורמי הביטחון לספק לגורמים המשפטיים חוות דעת שתקבע כי אין סכנה בהסתברות קרובה לוודאי להידרדרות למלחמה. שנית, היא עלולה לעורר חשש שטעמים בלתי-ענייניים עמדו ברקע ההחלטה לצאת למבצע צבאי. חשש כזה, ואפילו מראית-עין שלו, רלוונטיים במיוחד בזמנים של חוסר יציבות פוליטית. לא בכדי מיהרו "בכירים בקואליציה" להבהיר מוקדם יותר השבוע, בתגובה לדבריו של השר איתמר בן-גביר, כי מפלגתו תשוב להצביע עם הממשלה בעקבות היציאה למבצע "מגן וחץ", כי שיקולים ביטחוניים בלבד עמדו בבסיס ההחלטה לצאת למבצע. בהיבט זה, לצורך בקבלת החלטה של הקבינט עשוי להיות אפקט מרסן ומצנן מבורך. בעבר פורסם בכלי התקשורת, כי ראש הממשלה בנימין נתניהו חזר בו, ברגע האחרון, מן הכוונה לצאת למבצע צבאי ברצועת עזה ערב בחירות ספטמבר 2019, בעקבות חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה דאז, אביחי מנדלבליט, שסבר כי ההחלטה צריכה להתקבל באישור הקבינט.
ניתן להניח שברקע הבחירה שלא להביא את ההחלטה על היציאה למבצע ברצועת עזה לקבינט עומדים גם החשש מהדלפות והצורך לשמור על גורם ההפתעה ביציאה למבצע, ואולי גם ספק של ראש הממשלה באשר לערך המוסף של דיון בפורום זה. חולשת הקבינט אינה עניין חדש, אלא חוצה ממשלות. בכנס שהתקיים בשנה שעברה במכון הישראלי לדמוקרטיה העיד ראש המטה לביטחון לאומי לשעבר, ד"ר איל חולתא, כי חולשת הפורום הזה הביאה לכך שהתפתחה "דינמיקה שבה ראשי ממשלה מעדיפים פורומים אחרים להתייעצות והעמקה". ואולם המענה לחולשה זו אינו יכול להיות בעקיפה מסוכנת שלו, אלא בפעולות דחופות וחיוניות לחיזוקו.
גרסה מקוצרת של מאמר זה פורסמה לראשונה ב-ynet