"סליחה, איך מגיעים לשולחן הממשלה?"

משרת שר היא משרת מפתח במערכת הפוליטית הישראלית. כמו בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, גם בישראל מינוי לתפקיד שר מקנה לא רק שליטה על משרד ממשלתי ביצועי (למעט המקרים של שרים בלי תיק), אלא גם השפעה על גיבוש מדיניות וקבלת החלטות במליאת הממשלה. במובן מסוים אפשר לטעון שמשרת שר היא המשרה הפוליטית הבכירה ביותר מהמשרות המאוישות באמצעות מינוי ולא בהליך של בחירות. אין פלא אפוא שתפקיד השר הוא תפקיד נכסף בקרב נבחרי ציבור. מאמר זה מוקדש לדיון בתהליך מינוי שרים בישראל.

"אין בידי ראש-הממשלה בישראל הזכות לנקוב בשמותיהם של השרים הרצויים לו. השאלה אם יוכל לשתף אתם פעולה, כשאלה אם ראויים הם בעיניו לשאת בתפקידיהם, אין לה משקל באורח החיים הדמוקרטיים שלנו. אשר למפלגות הקטנות בממשלה - הן קובעות מי יכהן בשמן בממשלה ואפילו חובת היוועצות בראש-הממשלה אינה חלה עליהן, קל-וחומר תנאי שיסכים. אף במפלגתו שלו אין ראש-הממשלה המכריע. ראיתי ביגאל אלון [...] המועמד המתאים לכהונת שר הביטחון. לא ראיתי בשמעון פרס איש מתאים לכהן כשר-ביטחון [...] אולם הבחירה לא הייתה בידי. לא היה ספק כי אם תיק הביטחון לא יימסר לפרס, חטיבת רפ"י לשעבר לא תתמוך בממשלה וזו לא תוכל לקום."
יצחק רבין, פנקס שרות

מבוא

משרת שר היא משרת מפתח במערכת הפוליטית הישראלית. כמו בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, גם בישראל מינוי לתפקיד שר מקנה לא רק שליטה על משרד ממשלתי ביצועי (למעט המקרים של שרים בלי תיק), אלא גם השפעה על גיבוש מדיניות וקבלת החלטות במליאת הממשלה. במובן מסוים אפשר לטעון שמשרת שר היא המשרה הפוליטית הבכירה ביותר מהמשרות המאוישות באמצעות מינוי ולא בהליך של בחירות. אין פלא אפוא שתפקיד השר הוא תפקיד נכסף בקרב נבחרי ציבור. מאמר זה מוקדש לדיון בתהליך מינוי שרים בישראל.

תהליך מינוי שרים בישראל דומה מאוד לזה המקובל בדמוקרטיות פרלמנטריות בעולם. המפתח העיקרי למינוי שרים בישראל הוא פוליטי ולא מקצועי, וכמעט כל השרים שכיהנו בממשלות ישראל הגיעו מהזירה הפוליטית. יתרה מזאת, רובם החלו את הקריירה שלהם בשורות המפלגה - כנציגים בשלטון המקומי, כפעילים בתאי סטודנטים או כבעלי תפקידים בארגון המפלגתי. באופן מובהק הזירה הפרלמנטרית - הכנסת -  היא ערוץ הגיוס העיקרי למשרת שר. 90% מהשרים שירתו כחברי כנסת בעת שהתמנו בפעם הראשונה למשרת שר (Kenig and Barnea, 2009: 273). אין זה מפתיע אפוא שמינוי של שרים "מקצועיים" נדיר מאוד במחוזותינו. מאפיין ייחודי לישראל הוא הבולטוּת של מערכת הביטחון (צה"ל, המשטרה או המוסד) כערוץ לגיוס שרים (Peri, 2006). מאז שנות השבעים כ-15% מהשרים שהתמנו לממשלה הגיעו מהזירה הביטחונית, ושישה מתוך תשעת הרמטכ"לים שכיהנו בשנים 1974 2007 הגיעו לממשלה. מבחינה מגדרית ממשלות ישראל הן במידה רבה עדיין מועדון של גברים. רק 13 מ-217 (6%) האישים שמונו לתפקיד שר במהלך ההיסטוריה הן נשים, שיעור נמוך ביותר לא רק ביחס לדמוקרטיות מערביות אחרות, אלא אפילו בהשוואה לשיעור הנשים בכנסת.

הגבלות חוקתיות של הליך המינוי

ברוב הדמוקרטיות הפרלמנטריות תהליך מינוי השרים אינו מוסדר בחוק, אלא מתבצע על פי נהלים בלתי רשמיים, נורמות ונוהג (Dogan, 1989). גם בישראל החוק מתערב רק בהיבטים של כשירות (מי מנוע מלהתמנות לתפקיד שר) ושל מספר השרים (גודל הממשלה). ההגבלות על כשירות ועל מספר השרים השתנו עם השנים במסגרת הגלגולים שעברו על חוק יסוד: הממשלה, המעגן אותם. שלושת גלגוליו של החוק מוצגים בטבלה 1. כמו שעולה מהטבלה, עד 1996 הגדיר החוק רק שתי מגבלות המונעות מינוי לתפקיד שר. האחת - הדרישה לאזרחות ישראלית, דרישה העומדת בעינה מאז קום המדינה; והאחרת - הקביעה שכהונת שר אינה יכולה להיעשות במקביל לכהונה בתפקידים אחרים כמו נשיא המדינה, שופט או רמטכ"ל (הרשימה המלאה מופיעה בסעיף 7 של חוק יסוד: הכנסת).  הנוסח השני של חוק יסוד: הממשלה, הנודע בכינויו "חוק הבחירה הישירה" (1996 2003) הוסיף לשתי דרישות אלה עוד שלושה סעיפים המסדרים את מינוי השרים. ראשית, לראש הממשלה הוענקה הסמכות המפורשת למינוי השרים; שנית, נקבע שלפחות מחצית השרים צריכים להיות חברי כנסת; שלישית, נקבע רף תחתון של שמונה ורף עליון של שמונה עשר שרים. ההגבלה על גודלן המרבי של הממשלות הוסרה זמן קצר לאחר בחירות 1999 בעקבות יוזמתו של ראש הממשלה הנבחר אהוד ברק (ברנע, דריישפיץ ושרקנסקי, 2011). בשנת 2003, עם ביטול "חוק הבחירה הישירה", חזר המצב לקדמותו למעט שינויים קלים. כיום אפוא ההגבלות היחידות על מינוי שרים הן דרישה לאזרחות ותושבות, ואיסור למנות לשר אדם שהורשע בעברה שיש עמה קלון שבע שנים מתום מאסרו.

טבלה 1: המסגרת החוקתית למינוי שרים בישראל והשינויים שחלו בה במשך השנים

		עד 1996	1996-2003	מאז 2003 ועד היום
כשירות	אזרחות ישראלית	נדרשת	נדרשת	נדרשת, וכן נדרשת תושבוּת
	אי-התאמה עם כהונה בתפקידים אחרים	קיימת	אין התייחסות	קיימת
	איסור מינוי על מי שהורשע בעברה פלילית	אין איסור	10 שנים מתום ריצוי העונש במקרה של עברה שיש בה קלון	7 שנים מתום ריצוי המאסר
מבנה הקבינט	על השרים להיות חברי כנסת	אין דרישה	לפחות מחצית מהשרים	אין דרישה
	מספר מינימלי	אין דרישה	8 שרים	אין דרישה
	מספר מקסימלי	אין דרישה	18 שרים (עד 1999)	אין דרישה

מי ממנה את השרים?

המסגרת החוקתית אינה מטילה אפוא מגבלות של ממש על הליך מינוי השרים, ואולם אין זה אומר שראשי ממשלות בישראל אוטנומיים או חופשיים למנות שרים ולהרכיב ממשלות כאוות נפשם. שלושה סוגי מגבלות עיקריים מגבילים את ראשי הממשלה: הראשון - המגבלות החוקתיות שהוזכרו לעיל, שהשפעתן משנית. השני - המגבלות הקואליציוניות, שמקורן בעובדה שבכל ממשלות ישראל השתתפו שתי ממפלגוה ויותר. לעובדה זו השפעה מיידית על יכולת הבחירה של ראש הממשלה, שכן שותפות קואליציוניות בוחרות באופן אוטונומי את השרים שייצגו אותן בממשלה.

עיקרון ידוע במחקר של הפוליטיקה הקואליציונית הוא "עקרון היחסיות" (Gamson, 1961). לפי עיקרון זה שיעור השרים של מפלגה מסוימת סביב שולחן הממשלה ישקף את משקלה היחסי בקואליציה. במילים אחרות, אם חברי סיעה קואליציונית הם 20% מכלל הקואליציה, יוקצו לסיעה כחמישית מהכיסאות סביב שולחן הממשלה. לעתים יש חריגות מסוימות מעיקרון זה (למשל ייצוג יתר קל למפלגת השלטון, ראו טבלה 2), אבל ככלל אפשר לומר שזה עיקרון שכיח שהוכיח את עצמו לאורך זמן.

טבלה 2: עקרון היחסיות בהקצאת מושבים בממשלה - המקרה של ממשלת אולמרט

סיעה	גודל הסיעה בכנסת	המשקל היחסי של הסיעה בקרב הקואליציה	מספר השרים	שיעור השרים של הסיעה בממשלה
קדימה	29	43%	12	48%
מפלגת העבודה	19	28%	7	28%
ש"ס	12	18%	4	16%
גיל - גמלאים	7	10%	2	8%
סך הכול	67	100%	25	100%

העובדה שכל שותפה בקואליציה בוחרת בעצמה את נציגיה לממשלה מפקיעה מידי ראשי הממשלות את ההכרעה בנוגע לאיוש חלק מהרכב הממשלה. בעבר לא היה חלק זה גדול, ולמפלגות שלטון היה כמעט תמיד גרעין שליטה חזק בקואליציה, שהעניק להן רוב של שרים סביב שולחן הממשלה. מאז 1996 השתנתה התמונה לגמרי. מפלגות השלטון נחלשו, וגרעין השליטה שלהן בקואליציה הצטמצמם. כתוצאה מכך מושבים רבים יותר בממשלה מוקצים לשותפות קואליציוניות, ומרחב הפעולה של ראשי ממשלה במינוי השרים הצטצמם במידה ניכרת.

קיימות שיטות שונות כדי להכריע מי ייצג את המפלגה בממשלה. הדגם השכיח ביותר הוא להותיר את ההחלטה בידי מנהיג המפלגה - אם מנהיג פוליטי (אביגדור ליברמן ממנה את שרי ישראל ביתנו, בנימין נתניהו ממנה את שרי הליכוד) אם מנהיג רוחני (הרב עובדיה יוסף ממנה את שרי ש"ס). במפלגות אחרות חייבים לאשר את בחירתם של מנהיגי המפלגה גם מוסדות המפלגה כגון מרכז או ועידה (בחירתו של אהוד ברק אושררה במוסדות המפלגה). התמודדות פתוחה ותחרותית לתפקיד שר נדירה, אם כי מפלגת העבודה ערכה פעמיים (ב-2001 וב-2004) מעין בחירות מקדימות לקביעת שרי המפלגה בממשלותיו של אריאל שרון. הגוף הבוחר היה חברי מרכז המפלגה.

הסוג השלישי הן המגבלות הפנים-מפלגתיות. להלכה, בבחירת השרים מתוך מפלגותיהם שלהם  יש לראשי ממשלה סמכות בלתי מוגבלת. ואולם למעשה עליהם להפעיל שיקולים מורכבים ולאזן בין כמה דרישות: השאיפה למנות שרים כישרוניים, הצורך למנות דמויות שיוכלו לסמוך עליהן (נאמנות), הרצון להציג רשימה ייצוגית (למשל שתכלול נשים) והכורח להתחשב במוקדי כוח פנים מפלגתיים. הניסיון מלמד שמוטב למנות יריב מושבע למשרת שר מלהותיר אותו מחוץ לממשלה, שם יוכל לפעול מאחורי הקלעים כנגד העומד בראשה.

הדמוקרטיזציה בשיטות בחירת המועמדים לכנסת (אימוץ הבחירות המקדימות - פריימריז) הגבילה אף יותר את מרחב הפעולה של ראשי ממשלות לבחור שרים ממפלגותיהם. מיקום גבוה בבחירות הללו משקף פופולריות של פוליטיקאי וממצב אותו כמועמד ודאי לתפקיד שר. המקרה הידוע של אהוד אולמרט, שאריאל שרון מינה אותו למשרת שר (ושבסופו של דבר "ירש" אותו כראש ממשלה בראשית 2006), אף שהוצב רק במקום השלושים ושניים ברשימת הליכוד לכנסת, הוא היוצא מן הכלל. מחקר מצביע על כך שמאז אימוץ הבחירות המקדימות ראשי ממשלה בוחרים לשרים את האישים שהגיעו למקומות גבוהים ברשימה (Kenig and Barnea, 2009: 268)

פיטורי שרים

עם השנים הצטמצם אפוא  מרחב הפעולה של ראשי ממשלה בישראל בכל הנוגע למינוי השרים, אבל סמכותם להדיח שרים מהממשלה דווקא התעצמה.בשנים 1996 2003, תחת משטר "הבחירה הישירה", ניתנה גם לחברי הכנסת הסמכות להעביר שר מתפקידו. כדי לעשות כן היה עליהם לעמוד בשני מבחנים: להשיג רוב למהלך ההדחה בוועדת הכנסת, ולהשיג רוב של שבעים חברי כנסת לפחות להשלמת ההדחה. חברי הכנסת לא השתמשו בסמכות זו, והיא לא נשתמרה בחוק יסוד: הממשלה הנוכחי. לפני שנפנה לסקור התעצמות זאת מן הראוי לברר אילו עילות קיימות להדחת שרים. את העילות האלה אפשר לחלק לשתי קבוצות: האחת, הדחה על רקע הפרה של עקרון האחריות המשותפת. לפי עיקרון זה, העומד בבסיס המשטר הפרלמנטרי, חברי ממשלה יכולים להביע את דעתם ואף להצביע נגד הצעה או מדיניות במליאת הממשלה, אבל מרגע שהחלטת הממשלה התקבלה, הם חייבים לנהוג לפיה. כלומר, אם מליאת הממשלה החליטה החלטה, משזו עומדת להצבעה בכנסת, גם השרים שהתנגדו לה חיייבים לתמוך בה. אם הם חשים שמצפונם אינו מאפשר להם לעשות זאת, מן הראוי שיתפטרו. קבוצה שנייה מאגדת בתוכה עילות מגוונות: פיטורי שר על רקע שערורייה הקשורה בשמו, בעקבות מדיניות שגויה של משרדו או בגלל סכסוך אישי עם ראש הממשלה.

עד 1962 לא הייתה לראשי ממשלה כל סמכות להדיח שרים מהממשלה, ועל כן שרים יכלו להפר את האחריות הסיעתית בלי שראש הממשלה יוכל להענישם. ראשי ממשלה נקטו אפוא בפתרון הלא אלגנטי של התפטרות והקמת ממשלה חדשה ללא השרים הסוררים. כך למשל ב-1955, כשארבעת שרי הציונים הכלליים נמנעו בהצבעת אי-אמון בממשלה, הגיש ראש הממשלה משה שרת את התפטרותו ובתוך עשרים וארבע שעות הקים ממשלה חדשה. ארבע שנים לאחר מכן הפרו שרי מפ"ם את האחריות המשותפת. ראש הממשלה דוד בן-גוריון לא היסס, הגיש את התפטרותו והרכיב ממשלה חדשה בלעדיהם.

השרים אמנם נענשו והודחו מהממשלה, אך הצורך בהתפטרותה של כל הממשלה כדי לאכוף את האחריות המשותפת נתפסה כמנגנון קלוקל. ב-1962 תיקנה אפוא הכנסת את חוק המעבר באופן שהסמיך מפורשות את ראש הממשלה לפטר שרים שהצביעו נגד החלטת ממשלה או נמנעו בהצבעה. סעיף זה אפשר לראש הממשלה יצחק רבין לפטר את שרי המפד"ל בדצמבר 1976, לאחר שנמנעו בהצבעת אי-אמון בממשלה שבה היו חברים. לפי אותה סמכות ב-2001 פיטר אריאל שרון את ארבעת שרי ש"ס על רקע התנגדותם לתכנית החירום הכלכלית שהתקבלה בממשלה. השרים שבו לתפקידם כשבועיים לאחר מכן. שלוש שנים מאוחר יותר פיטר שרון את חמשת שרי שינוי עקב הצבעתם נגד הצעת התקציב.

בכל הנוגע להדחת שרים על רקע עילות אחרות היה החוק עד 1981 אילם, וראשי ממשלה לא יכלו לפטר שר בגלל שערורייה שנקשרה בשמו או בגלל משבר אמון ביניהם. בשנה זו  תוקן חוק יסוד: הממשלה באופן שהסמיך מפורשות את ראש הממשלה לפטר שר: "ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר שר מכהונתו". לשון החוק אינה מאזכרת עילות, ובכך מעניקה לראש הממשלה מרחב פעולה ניכר בפיטורי שרים. אלא שכמו בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, ראשי ממשלה נזהרים מאוד מלעשות שימוש נרחב בסמכות זו, שכן פיטורים של שר או שרים משמעם במקרים רבים גם ערעור של יציבות הקואליציה (Alderman and Cross, 1985). כך למשל כשהשתמש ראש הממשלה יצחק שמיר בסמכות זו כדי לפטר את שמעון פרס בראשית 1990, הוא שילם על כך בנפילת ממשלתו בהצבעת האי-אמון.

ראש הממשלה שהשתמש במידה הרבה ביותר בסמכות הפיטורים היה אריאל שרון. חוץ מהמקרים שצויינו לעיל (פיטורי שרי ש"ס ושינוי על רקע הפרת האחריות המשותפת) הוא פיטר ב-2004 עוד שלושה שרים מממשלתו: במקרה אחד פוטר יוסף פריצקי (שינוי) על פי בקשת חברי סיעתו, ובמקרה אחר פוטרו השרים אביגדור ליברמן ובני אלון. פיטורים אלה עוררו מחלוקת רבה שכן הם התרחשו ימים ספורים לפני הצבעה גורלית במליאת הממשלה בנוגע לתכנית ההתנתקות מעזה. שרון העריך שבהרכבה הנוכחי לא תאשר הממשלה את הצעתו, ופיטר את שני השרים במטרה לשנות את מאזן הכוחות. מהלך זה - פיטורי שרים לצורך השגת רוב במליאת הממשלה - זכה לביקורות נוקבות ואף הביא לידי עתירה לבג"ץ בבקשה לפסול את הפיטורים (בג"ץ 5261/04). בית המשפט דחה את העתירות וקבע שלראש הממשלה הסמכות לפטר שר בשל עמדותיו המדיניות וכי שיקולים פוליטיים הם שיקולים כשרים בהליך פיטורי שרים. בכך הדגיש בית המשפט את הסמכות הרחבה של ראשי הממשלה.

סיכום

יותר ממינוי של נושאי משרות בכירים אחרים, מינוי שרים בישראל, כנהוג בדמוקרטיות פרלמנטריות, הוא מעשה פוליטי: את המינוי מכתיבים בעיקר שיקולים מערכתיים פוליטיים, ונושאי המשרות הממונים מחזיקים בכוח פוליטי רב, החורג מתחום אחריותם המקצועי (משרדם). עליונות השיקולים הפוליטיים על פני השיקולים המקצועיים במקרה של מינוי שרים ופיטורם היא כורח בישראל. כורח זה נגזר במידה רבה מהתנאים הפוליטיים, ובעיקר מהשיסוע הקיצוני של הפרלמנט, המחייב הקמתן של ממשלות קואליציה מרובות שותפים. בתנאים אלה הסמכות למינוי השרים מבוזרת, היכולת למנות שרים "מקצועיים" מוגבלת, וסמכותו של ראש הממשלה למנות או לפטר שרים אינה ממוצה.

מצב זה אינו אידאלי, ואחד מחסרונותיו העיקריים הוא ההשפעה השלילית של התנודתיות בתוך הממשלות על משך כהונות השרים, היוצרת תחושה של ארעיות ומקשה על היכולת לתכנן מדיניות לטווח ארוך ולהוציאה לפועל. עם זאת נראה שהחלופה, ממשלת מומחים "טכנוקרטית", לא תיטיב לשרת את מדינת ישראל ואת אזרחיה. נראה אפוא שנחוץ לשפר את תפקודה של הרשות המבצעת, אבל עם זאת, בהיעדר הסכמה בנוגע לפתרונות המתאימים או אפילו בנוגע לניסוח הבעיות העומדות לפתחן של ממשלות, ההתמחות הנחוצה היא מעל לכול התמחות בפוליטיקה.

מקורות

בג"ץ 5261/04 עו"ד יוסי פוקס נ' כבוד ראש ממשלת ישראל מר אריאל שרון, אתר הבינתחומי הרצליה.

ברנע, שלומית, דריישפיץ, שוריק ומתן שרקנסקי, 2011. "הגבלת גודל ממשלות - נייר עבודה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 13 בפברואר.

רבין, יצחק, 1979. פנקס שרות, תל אביב: מעריב.

Alderman, R. K. and J. A. Cross, 1985. "The Reluctant Knife: Reflections on the Prime Minister's Power of Dismissal", Parliamentary Affairs 38: 387-408.

Dogan, Mattei (ed.), 1989. Pathways to Power: Selecting Rulers in Pluralist Democracies, Boulder: Westview Press.

Dowding, Keith and Patrick Dumont (eds.), 2009. The Selection of Ministers in Europe: Hiring and Firing, London: Routledge.

Gamson, William A., 1961. "A Theory of Coalition Formation", American Sociological Review 26: 373-382.

Kenig, Ofer and Shlomit Barnea, 2009. "The Selection of Ministers in Israel: Is the Prime Minister 'A Master of His Domain'?" Israel Affairs 15 (3): 261-278.

Peri, Yoram, 2006. Generals in the Cabinet Room:  How the Military Shapes Israeli Policy, Washington DC: US Institute of Peace Press.