תפקוד הרשות השופטת במגפת הקורונה: לקחים לעתיד
המאמר סוקר את הדרכים שבאמצעותן התמודדה הרשות השופטת עם השלכות מגפת הקורונה: צמצום היקף פעילותה והניסיון להגשים את זכות הגישה לערכאות ואת פומביות הדיון באמצעים טכנולוגיים. המאמר מתמקד בשתי סוגיות ששינויים אלה ממחישים: אי-תלותה המוסדית של הרשות השופטת ומעמדו של שר המשפטים בה; והדילמות הכרוכות במעבר לבית משפט מקוון ומשודר
Flash 90
תקציר
מצב החירום בעקבות מגפת הקורונה הקצין והמחיש תופעות ותהליכים שהתחוללו ברשות השופטת גם כך. מאמר זה סוקר את הדרכים שבאמצעותן התמודדה הרשות השופטת עם השלכות המגפה, בפרט צמצום היקף הפעילות שלה והניסיון להגשים את זכות הגישה לערכאות ואת פומביות הדיון באמצעים טכנולוגיים, ואז מתמקד בשתי סוגיות מרכזיות ששינויים אלה ממחישים: שאלת אי-תלותה המוסדית של הרשות השופטת ומעמדו של שר המשפטים בה; והדילמות הכרוכות במעבר לבית משפט מקוון ומשודר. השאלה שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו היא האם הרשות השופטת צריכה לעבור שינוי בדרכי פעילותה לאחר מצב החירום – בעטיו או שלא בעטיו.
מבוא
מצב החירום בעקבות מגפת הקורונה הקצין והמחיש ברשות השופטת בישראל תופעות ותהליכים שהתחוללו בה גם כך: בעיות ומתחים החריפו; תהליכים שנשקלו או היו בחיתוליהם – הואצו. הרשות השופטת עברה במהלך מצב החירום שינויים משמעותיים בדרכי עבודתה ותפקודה, חלקם זמניים (צמצום של היקף פעילותה) אבל יתכן שחלקם קבועים (לדוגמה, אם בית המשפט העליון ימשיך לשדר דיונים שנערכים בו בעקבות הפיילוט שנעשה בתקופת המשבר). השאלה שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו היא אם השינויים שנעשו בתקופת המשבר עשויים להיות הזדמנות לשינוי קבוע.
ההתמודדות עם השלכות המגפה
במהלך מצב החירום, עברו על הרשות השופטת שני שינויים משמעותיים השלובים זה בזה: מחד גיסא, פעילות בתי המשפט צומצמה; ומאידך גיסא, הרשות השופטת עשתה ניסיונות להמשיך להגשים את זכות הגישה לערכאות ואת פומביות הדיון באמצעים טכנולוגיים. הגבלת פעילות בתי המשפט נעשתה מתוקף תקנות הקובעות את סדרי הדין בבתי המשפט במקרה של "מצב חירום מיוחד". ב-11.3.2020 תיקן שר המשפטים תקנות אלה כדי שיחולו גם במקרים של "חשש ממשי לפגיעה חמורה בבריאות הציבור".תקנות בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין במצב חירום מיוחד) (תיקון), התש"ף-2020. מתוקף תיקון זה, שר המשפטים הודיע פעם אחר פעם בתקופת המגפה על קיומו של מצב חירום מיוחד בבתי המשפט.ראו לדוגמה: הודעות בי"פ 8744 (15.3.2020) וי"פ 8746 (16.3.2020). מתוקף הודעות אלה, שלפי הצהרות הרשות השופטת נעשו בתיאום עם נשיאת בית המשפט העליון ומנהל בתי המשפט,הודעת נשיאת בית המשפט העליון (21.3.2020), אתר הרשות השופטת; לימור לוי ושחר שחר "ראיון עם מנהל בתי המשפט" עורך הדין 45 6, 7 (מאי 2020) (להלן: ראיון עם מנהל בתי המשפט). הוגבלה פעילות בתי המשפט לדיונים דחופים בלבד, לפי פירוט המופיע בתקנות ובהודעות של מנהל בתי המשפט שניתנו מכוח תקנות אלה.הודעת מנהל בתי המשפט בדבר סוגי עניינים שיידונו בבתי המשפט לפי תקנות בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א-1991 (16.3.2020). הגבלות מסוגים אלה נעשו גם בבתי משפט רבים אחרים בעולם, לדוגמה בבריטניה, בצרפת, בארצות הברית ועוד, אשר צמצמו או שינו את מתכונת דיוניהם, אבל המשיכו לפעול.גיא לוריא "תפקוד בתי משפט בעולם בתקופת מגפת הקורונה" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (27.3.2020), https://www.idi.org.il/articles/31116
הרשות השופטת בישראל עשתה מאמצים להמשיך לקיים את פעילותה עד כמה שניתן. כאמור לעיל, דיונים דחופים המשיכו להישמע. כדי לסבר את האוזן, באחד מהשבועות שבהם הוגבלה פעילות בתי המשפט בעקבות המגפה (השבוע שהחל ב-29.3.2020), התקיימו בפועל כ-3,600 דיונים בערכאות הדיוניות (כחצי מהם דיוני מעצרים), שהם כ-31% מתוך הדיונים שנקבעו מראש לאותה תקופה.הודעת דוברות הרשות השופטת (5.4.2020), אתר הרשות השופטת. מעבר לכך, הרשות השופטת הגבירה את פעילותה באמצעים טכנולוגיים. מעבר לכך שמערכת נט המשפט המשיכה לאפשר הגשת מסמכים מרחוק, הממשלה פרסמה תקנות שעת חירום שאפשרו לרשות השופטת לערוך דיוני מעצרים באמצעים חזותיים ודיונים פליליים דחופים אחרים של נאשמים עצורים, ואכן דיוני מעצרים רבים נעשו באמצעות טלפון ובאמצעות שיחות וידאו.תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (קיום דיונים בהליכים פליליים באמצעים טכנולוגיים), תש"ף-2020; תקנות שעת חירום (דיוני מעצרים), התש"פ-2020. הרשות השופטת החלה בנוסף לכך בפיילוט שמיעה מרחוק בהליכים אזרחיים ובהליכי משפחה במחוז המרכז, בכפוף להסכמת הצדדים.הודעת דוברות הרשות השופטת (5.4.2020), אתר הרשות השופטת. לבסוף, בית המשפט העליון החליט לשדר כעשרה שידורים ישירים של דיוני בג"ץ, בהסתמך על עבודת תשתית קודמת.ראיון עם מנהל בתי המשפט, לעיל ה"ש 3, עמ' 9.
מגמה זו של הסתמכות על טכנולוגיה כדי להמשיך לקיים הליכים שיפוטיים, ועל שידור ישיר של דיונים כדי לאפשר את פומביות הדיון, לא פסחה גם על מדינות רבות אחרות בעולם. בית המשפט העליון הפדראלי בארצות הברית אפשר לראשונה קיום דיונים מרחוק בו באמצעים טכנולוגיים וכן אפשר שידור ישיר של דיונים אלה. אבל הוא לא היה היחיד. בתי משפט רבים, הן ערכאות דיוניות והן ערכאות עליונות, החלו לאפשר דיונים מרחוק באמצעים טכנולוגיים והחלו לאפשר שידורים של בתי המשפט: מספרד (שבו בית המשפט החוקתי אפשר לראשונה דיון מרחוק), דרך מלזיה (שבה בית המשפט החוקתי אפשר לראשונה שידור של דיוניו), דרום אפריקה (שבה שופטת בית משפט גבוה ניהלה דיונים בזום), איטליה, קנדה ועוד.לפירוט ההתפתחויות האלה ברחבי העולם, ראו באתר https://remotecourts.org/.
ההתמודדות של הרשות השופטת עם משבר הקורונה המחישה מתחים וזרזה תהליכים שהתחוללו בה גם כך בשנים האחרונות. אעמוד על שתי סוגיות מרכזיות.
אי-תלות מוסדית ומעמד שר המשפטים
היה זה שר המשפטים שהודיע על מצב החירום המיוחד והביא כך לצמצום פעילותם של בתי המשפט. הוא הכריז על כך באישון לילה וספג קיתונות של ביקורת, תוך שנשמעו טענות על כך שברקע הכרזתו עמד רצונו לדחות את פתיחת משפטו של ראש הממשלה. לשם השוואה, בעקבות המגפה הודיע גם בית המשפט העליון האמריקאי על דחיית דיוניו, לרבות דיון בהליך שבמסגרתו הנשיא טראמפ מנסה למנוע מוועדה של הקונגרס ומהתובע של מדינת ניו יורק לקבל את מסמכי המס שלו (הדיון התקיים מספר שבועות מאוחר יותר באמצעות הטלפון). קשה להתווכח עם ההחלטה הזו, אולם מה אם שר המשפטים שמינה טראמפ – הוא זה שהיה מחליט על כך? אין ספק שחלקים נרחבים בציבור האמריקאי היו מתקשים להאמין במקרה כזה שרק שיקולים נקיים הובילו להחלטה. לא רק בארצות הברית החלטה שכזו התקבלה על ידי בתי המשפט עצמם. כך היה גם, לדוגמה, בקנדה ובבריטניה (אף שיש גם דוגמאות הפוכות, כגון צרפת, הדומה יותר לישראל בהקשר זה). אם נשוב להחלטתו של שר המשפטים בישראל: גם אם החלטתו מוצדקת לגופה, וגם אם היא כאמור התקבלה בתיאום עם הנהלת בתי המשפט, עצם העובדה שהוא המוסמך לכך והוא שקיבל את ההחלטה פגעה במידת האמון הציבורי במהלך ובלגיטימציה שלו.חלק זה של המאמר מבוסס על גיא לוריא "אסור לתת לשר המשפטים כזה כוח על בתי המשפט" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (22.3.2020).
הכרזת שר המשפטים היא מקרה מייצג של בעיה כללית: גם בשגרה שר המשפטים מחזיק לפי חוק בסמכויות מרחיקות לכת בניהול בתי המשפט, בהתקנת תקנות סדרי דין ועוד. רשמית, הנהלת בתי המשפט מוגדרת כיחידת סמך של משרד המשפטים, ועצמאותה של מערכת בתי המשפט וקיומה כרשות נפרדת אינן מעוגנות בחוק. כפי שההתמודדות עם המגפה מלמדת, זו בעיה אמיתית – ולו רק מבחינת אמון הציבור באי-תלות הרשות השופטת. אי-תלות זו והנראות הציבורית שלה חשובות לשם שמירה על אי-תלות השופטים, על שלטון החוק ועל זכויות האדם. סמכויות שר המשפטים בהקשר זה עלולות לפגוע באי-תלות השופטים – וגם אם זו לא תיפגע בפועל, משום שמעשית שר המשפטים מקבל את החלטותיו בעצה אחת עם נשיאת בית המשפט העליון ועם מנהל בתי המשפט, עדיין עלול להיפגע אמון הציבור באי-תלות השופטים. במלים אחרות, ההודעה של שר המשפטים על קיומו של מצב חירום מיוחד במשבר הקורונה מחדדת את שידענו מזמן: יש לחזק את העצמאות המוסדית של בתי המשפט בישראל באמצעות העברת סמכויות ניהול משר המשפטים לרשות השופטת.לפירוט הבעיה, למבט השוואתי רחב יותר ולפתרון המוצע, ראו: גיא לוריא בהנחיית מרדכי קרמניצר ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה 128-18 (2011).
בעקבות עתירה של האגודה לזכויות האזרח שהוגשה נגד הודעת שר המשפטים (בטענה לחוסר סמכות), אמרה המדינה שהיא תבחן במהלך השנה שלאחר סיום משבר הקורונה את השאלה אם להסדיר בחקיקה ראשית את תקנות שעת החירום שעל בסיסן באה הודעתו של שר המשפטים.בג"ץ 2130/20 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר המשפטים (אתר בית המשפט העליון, 2.4.2020). יש לקוות שעם הסדרה זו, תישקל גם שאלת סמכויות שר המשפטים בהקשר זה, ובפרט העברתן לרשות השופטת עצמה. רצוי לכרוך הצעה זו בשינוי מבנה השליטה ברשות השופטת,נושא מבנה השליטה ברשות השופטת חורג ממסגרת מאמר קצר זה. בתמצית הקיצור: יש להבין נושא זה לא רק על רקע מעמדו של שר המשפטים אלא גם על רקע הגידול בפועל בכוחה הניהולי של הנהלת בתי המשפט בעשורים האחרונים וחשש לאי-תלות הפנימית של השופטים. לפירוט ראו: לוריא, לעיל ה"ש 12; Guy Lurie, Amnon Reichman and Yair Sagy, Agencification and the Administration of Courts in Israel Regulation and Governance (early access at: https://doi.org/10.1111/rego.12236) לדוגמה באמצעות הקמת מועצת רשות שופטת שתאשר במקום שר המשפטים את ההודעה על מצב חירום מיוחד, ואשר בראשה יעמדו שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון, וחבריה יהיו נציגי הרשות השופטת, נציגי הרשות המבצעת וחברים עצמאים.גיא לוריא, עמיר פוקס וחן פרידברג מסדירים בהסכמה: כנסת-ממשלה-רשות שופטת (2019).
הצעות לרפורמה:
- מוצע להעביר את סמכות ההודעה על מצב חירום מיוחד לרשות השופטת עצמה, שתזדקק לשם הודעה זו לאישור שר המשפטים או מועצת הרשות השופטת (אם תוקם).
- רצוי לכרוך הצעה זו בשינוי מבנה השליטה ברשות השופטת, לדוגמה באמצעות הקמת מועצת רשות שופטת, אשר בראשה יעמדו שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון, וחבריה יהיו נציגי הרשות השופטת, נציגי הרשות המבצעת וחברים עצמאים.
בית משפט מקוון ומשודר וזכות הגישה לערכאות
הרפורמות הניהוליות והטכנולוגיות שעברה הרשות השופטת בשני העשורים האחרונים אפשרו לה במהלך מצב החירום להמשיך ולתפקד גם כאשר לא ניתן היה לקיים דיונים פיזיים פנים-אל-פנים. בעיות העומס ארוך השנים וה"גיבנת" של כמעט חצי מיליון תיקים שנותרים במלאי של הרשות השופטת מעבר לקצב שמיעת התיקים,על העומס בבתי המשפט בישראל ראו לדוגמה: הרשות השופטת דו"ח שנתי 2018 (2019). מנהל בתי המשפט לשעבר, השופט משה גל, נהג לכנות את המלאי הזה "גיבנת". הם בין הגורמים אשר שינו את אופיו של ההליך השיפוטי בפועל והולידו את תופעת המשפט הנמוג (מיעוט של תיקים מסתיים בפסק דין בעקבות הליך מלא).על המשפט הנמוג ראו: Ayelet Sela, Nourit Zimerman, and Michal Alberstein, Judges as Gatekeepers and the Dismaying Shadow of the Law: Courtroom Observations of Judicial Settlement Practices 24 Harvard Negotiation Law Review 83 (2018) עם השינויים האלה באו כאמור רפורמות ניהוליות וטכנולוגיות שנועדו לייעל את ההליכים השיפוטיים.
הטכנולוגיות השונות שבתי המשפט מאמצים (בעקבות הליכים מקוונים אלטרנטיביים שכבר פועלים מזה כשלושה עשוריםOrna Rabinovich-Einy and Ethan Katsh, The New New Courts 67 American University Law Review 165 (2017)) עשויות לייעל את ההליכים השיפוטיים, להגביר את הנגישות של בתי המשפט ולשפר את איכות ההליך השיפוטי באמצעים שונים, כגון ניהול משופר של עבודת השופטים; ניהול ההליכים עצמם או חלקם באופן מקוון (מהעברת מסמכים באופן מקוון ועד ניהול הדיון כולו בלא נוכחות פיזית); שידור ההליכים; ואף שינוי ההליך השיפוטי ושיקול הדעת השיפוטי, תוך הגברת האוריינות המשפטית באמצעים טכנולוגיים. הדילמות במעבר לבית משפט מקוון (שניתן לנהל את הדיונים בו לא רק במקום פיזי אלא באמצעות רשת האינטרנט) ולבית משפט משודר (המשדר את דיוניו לציבור) ידועות זה מכבר בישראל ובעולם: האם הגברת היעילות והגישה לערכאות תבוא על חשבון זכויות אחרות (למשל חשודים ונאשמים) ועל חשבון איכותו של הצדק (לדוגמה, של בעלי הדין)? האם הטכנולוגיה עלולה לפגוע באי-תלות השיפוטית או בזכות לפרטיות, והאם היא עלולה גם להגדיל פערים בגישה לערכאות בעקבות פערים באוריינות דיגיטלית? האם בית המשפט הוא מקום שמקנה בין היתר לגיטימציה או נותן שירותי שיפוט גרידא? האם שידור הדיונים יפגע באיכותם או בטוהרם?Richard Susskind, Online Courts and the Future of Justice (2019); Rabinovich-Einy and Katsh, לעיל ה"ש 18; איילת סלע וסיגל רסלר-זכאי "בית המשפט 2.0: הצעה למיסוד הליכים שיפוטיים מקוונים בישראל" מחקרי משפט (עתיד להתפרסם, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3481890&download=yes).
הדיונים נערכו כבר בעבר, והנה לכאורה באו לידי הכרעה מהירה בעקבות מצב החירום ולצורך התמודדות עמו. אפשרויות שהוצעו בעבר באשר להעברת דיונים אזרחיים לזירה מקוונתראו סלע ורסלר-זכאי, לעיל ה"ש 19. – מומשו כאמור בפיילוט שנערך במחוז מרכז. ההתלבטות ארוכת השנים אם לנהל דיוני מעצרים מרחוק באמצעים טכנולוגיים, תוך טענות שנשמעו על התועלת שבה לעצורים (שלא צריכים לעבור כך בדרך הייסורים לבית המשפט) אל מול פגיעה בהגנתם המשפטית,בג"ץ 1548/07 לשכת עורכי הדין בישראל נ' השר לביטחון פנים (פורסם בנבו, 14.7.2008). הוכרעו מעשית בתקנות שעת החירום. התלבטות של כמעט שני עשורים בשאלה אם יש לפתוח את דיוני בתי המשפט לשידור, ובפרט דיוני בית המשפט העליון,ראו: איתי רביד סיקור אודיו ויזואלי של בתי המשפט בישראל (2016). פתאום באה לידי הכרעה כשבית המשפט העליון פתח לשידורים ישירים אחדים מדיוני בג"ץ.
אולם הדילמות לא באמת הוכרעו. אמנם היו כאלה ששמחו על השינויים האלה וקראו להפוך אותם לקבועים גם לאחר המשבר,אפרת נוימן "צדק, אבל מרחוק: משבר הקורונה הוא הזדמנות להכניס טכנולוגיה לאולמות בתי המשפט" TheMarker (31.3.2020). ואף פורסם כבר תזכיר חוק באשר לדיוני המעצרים, אולם עדיין לא ברור אם השינויים האלה באמת רצויים, ובכל סוגי ההליכים. בשורה התחתונה, ההסתמכות על טכנולוגיה בזמן מצב החירום היתה רצויה משום שהיא אפשרה לרשות השופטת להמשיך לתפקד ולממש את זכות הגישה לערכאות גם בתקופה זו. מעבר למצב החירום, נראה שיש תחומים שבהם מתבקש להמשיך ואף להרחיב על השינויים: כגון המשך הפיילוט של שידור דיונים של בית המשפט העליון והמשך הפיילוט של מעבר להליכים אזרחיים מקוונים, תוך בחינת השאלה אם יש מקום להרחיבו, לדוגמה גם למקרים שבהם צד מסרב באופן בלתי מנומק לקיומו של הליך מקוון. אך בתחומים אחרים, כגון דיוני מעצרים, מדובר בשאלות פתוחות שכשישקע האבק ממצב החירום, יהיה מקום לחזור ולדון בהן.
הצעות לרפורמה:
- במצב חירום יש מקום להסתמך על טכנולוגיה שמאפשרת לרשות השופטת להמשיך לתפקד ולממש את זכות הגישה לערכאות;
- מוצע להמשיך את הפיילוט של שידורי דיוני בית המשפט העליון ולהמשיך את הפיילוט של מעבר להליכים אזרחיים מקוונים – ולבחון אם יש מקום להרחיבו;
- יש מקום לחזור ולדון אם ראוי לאמץ את השינויים שנעשו בבתי המשפט במצב החירום או להרחיבם – באופן קבוע.
סיכום
מצב החירום בעקבות מגפת הקורונה היה זרז לשינויים מהירים ברשות השופטת ושימש גם נייר לקמוס לבעיות הקשורות בחוסר עצמאותה המוסדית ביחס לשר המשפטים. בשני המובנים האלה, המשבר עשוי לשמש גם כהזדמנות לחולל שינוי מוסדי קבוע ברשות השופטת.
מאמר זה נכתב במסגרת גיליון מיוחד של הפרלמנט בשיתוף ה-INSS, בעריכת נדיב מרדכי ואל"ם (מיל') עו"ד פנינה שרביט ברוך.