מיהו אזרח בישראל

אחד הטובין החשובים ביותר שיש לאדם הוא עצם זכאותו לקבל טובין במסגרת מדינה כלשהי, קרי: להיות אזרח. ההכרעה בדבר שאלת האזרחות עשויה במקרים רבים לחרוץ, לטוב ולרע, את גורלם של אנשים. בחברה דמוקרטית להכרעה זו משנה חשיבות, שכן בניגוד לזכויות אדם הניתנות לכל אדם באשר הוא, זכויות פוליטיות מלאות מוקנות בעיקרון רק לאזרחים.

מבוא

אחד הטובין החשובים ביותר שיש לאדם הוא עצם זכאותו לקבל טובין במסגרת מדינה כלשהי, קרי: להיות אזרח. ההכרעה בדבר שאלת האזרחות עשויה במקרים רבים לחרוץ, לטוב ולרע, את גורלם של אנשים. בחברה דמוקרטית להכרעה זו משנה חשיבות, שכן בניגוד לזכויות אדם הניתנות לכל אדם באשר הוא, זכויות פוליטיות מלאות מוקנות בעיקרון רק לאזרחים.

מאמר זה עניינו השאלה "מיהו אזרח בישראל?", כלומר מהם התנאים לקבלת אזרחות בישראל, לשלילתה, ומה המשמעות של להיות אזרח המדינה. להיבטים אלה חשיבות הולכת וגוברת בשנים האחרונות לנוכח התגברות גלי ההגירה הבלתי חוקית לארץ, העלייה במספר העובדים הזרים והנהירה של פליטים מאפריקה. עם זאת, בשל קוצר היריעה יוצגו הדברים באופן כללי ובסיסי בלבד, ללא התייחסות לכל מקרה יוצא דופן או לכל תנאי ותנאי שקבעה מדינת ישראל בנושא האזרחות. המעוניינים לעמוד על מורכבות הנושא מוזמנים להתעמק בנבכיהם של חוקי האזרחות והתקנות.

סוגים של מעמד שהייה חוקי במדינה

מדי שנה בשנה, לקראת יום העצמאות, מפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה את מספר התושבים המעודכן בישראל. בסוף אוגוסט 2010 מנתה אוכלוסייתה של מדינת ישראל כ-7,640,800 תושבים (הירחון הסטטיסטי לישראל), ונשאלת השאלה אילו תושבים בדיוק נכללים במניין האוכלוסייה? מיהם שבעת המיליונים המרכיבים יחדיו את "הישראלים"?

כמו במדינות אחרות בעולם, גם בישראל לא כל מי ששוהה בשטחה נחשב תושב המדינה, ולא כל תושב הוא אזרח. יתרה מזו, גם בין תושבים שאינם אזרחים יש הבחנות דקדקניות יותר. במילים אחרות, לאנשים שונים במדינה מוענקים מעמדות חוקיים אישיים שונים המסדירים את יחסי הזכויות והחובות שלהם עם המדינה ומגדירים את מעמד השהייה החוקי שלהם בארץ. להלן נסקור את העיקריים שבהם, כשראשון יוצג מעמד האזרחות, המגדיר את היקף הזכויות והחובות הגדול ביותר שהמעמד מעניק לאדם בכל הקשור לקשר שלו עם המדינה, ולאחריו, בסדר יורד, ייסקרו המעמדות של ישיבת קבע, ישיבת ארעי, ישיבת ביקור וישיבת מעבר.

אזרח
האזרחות היא מעמד השהייה הגבוה ביותר, המעניק את מרב הזכויות והחובות למי שמחזיק בו ומבטא את הקשר ההדוק ביותר בין האדם למדינה. מכיוון שמאמר זה מתמקד במעמד האזרח במדינת ישראל, יפורט על אודותיו בהמשך הדברים.

תושב קבע 
במדינת ישראל תושב קבע מוגדר כאדם שמרכז חייו נמצא בישראל והוא רשום במרשם האוכלוסין של משרד הפנים (גביזון, חשין ובבלפור 2005: 18). בדרך כלל זהו אדם שמבחינה עקרונית זכאי לאזרחות ישראלית, אך שסירב לקבלה או שהתגלתה בעיה כלשהי המונעת מן המדינה לתיתה לו (בריטברד, 2003).  כדי לקבוע היכן נמצא "מרכז חייו" של אדם, נלקחים בחשבון כלל קשריו המשפחתיים, החברתיים והכלכליים כגון מקום מגוריו הקבוע, מקום מגורי משפחתו, מקום עבודתו ומעורבותו בארגונים ובפעילויות חברתיות (כליף ואלתר, 2003). כך למשל סטודנט ישראלי שנסע ללימודים בארצות הברית ייחשב במשך כמה שנים תושב ישראל (ואזרח ישראל, כמובן, אם אכן הייתה לו אזרחות ישראלית), שכן שהותו בחו"ל היא זמנית בלבד ומרכז חייו נותר בישראל. מנגד, עובד זר לא ייחשב תושב ישראל משום שהעסקתו בארץ אמורה להיות זמנית ומרכז חייו ממשיך להיות בארץ מוצאו (מילון חילן טק). אחדות מהבעיות ומהדילמות בנוגע למעמדם של העובדים הזרים במדינת ישראל מתעוררות כאשר העובד הזר שהה בישראל זמן כה רב עד שהעתיק את מרכז חייו מארץ מוצאו לישראל.

תושב קבע אינו חייב להיות אזרח ישראל, קרי: יש תושבי קבע שהם תושבי ישראל, אבל אינם אזרחי המדינה. כאלה הם למשל התושבים הערבים במזרח ירושלים, הרשאים להשתתף בבחירות העירוניות, אך אינם רשאים להצביע בבחירות לכנסת.

תושבי קבע במדינת ישראל חייבים בכל החובות שהמדינה מטילה (ובכלל זה גיוס לצה"ל ותשלום מסים) וזכאים כמעט לכל הזכויות המגיעות לאזרחים למעט הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת והזכות לדרכון ישראלי (גביזון, חשין ובבלפור, 2005: 18; רחף וקרמניצר, 2008: 38). כך למשל הם נהנים מזכויות סוציאליות, מהזכות להצביע בבחירות עירוניות ואפילו מהזכות לכהן כחבר מועצה עירונית (אך לא להיות ראש המועצה). עוד חלות עליהם כל הזכויות הנגזרות מעקרון השוויון לפני החוק: חופש העיסוק, חופש המידע, זכותו של אסיר (שהוא תושב קבע ולא אזרח) לקבל שיקום ועוד.

אפילו חוק העונשין הישראלי קובע שדיני העונשין של ישראל יחולו במקרה שבוצעה עברה "נגד אזרח ישראלי או תושב ישראלי" בחו"ל (רחף וקרמניצר, 2008: 38 39). תושבי קבע נושאים תעודות זהות כחולות, והם רשאים לנוע בתוך ישראל ללא הגבלה.

עם זאת ראוי לשים לב שההגדרה של "תושב קבע" היא כללית למדי, וחוקים או מוסדות ממשלה שונים מחילים קריטריונים אחרים כדי להגדיר מיהו בדיוק תושב. כמו שהעיד על כך בית המשפט המחוזי בתל אביב: "זה מכבר לימדנו המחוקק כי 'התושבות' שונה היא מחוק אחד למשנהו. ישנו תושב לעניין ביטוח לאומי; לעניין מס הכנסה; לעניין עידוד השקעות הון; לענייניו של משרד הפנים ועוד כהנה וכהנה 'תושבים' לעניינים שונים" (עמ"ה 1061/07 טלרום משאבי אנוש בע"מ נ' פקיד שומה תל-אביב-יפו 5).

תושב ארעי (בעל אשרה לישיבת ארעי)
לפי תקנות הכניסה לישראל תשל"ד-1974 (תקנה 6), הסטטוס "תושב ארעי" יוענק לאדם העונה על אחד מהקריטריונים האלה:

• עולה בכוח- "מי שזכאי לאשרת עולה או לתעודת עולה לפי חוק השבות, תש"י-1950, ורוצה לשהות עד שלוש שנים בישראל, כדי לבדוק את האפשרות והתנאים להשתקעות בישראל כעולה".
• תלמיד (סטודנט) [וקרוביו] - מי ש"רוצה לשהות בישראל למטרת לימודים או השתלמות".
• איש דת [וקרוביו] - "הרוצה לשהות בישראל לשם מילוי תפקיד דתי בקרב עדתו בישראל לפי הזמנת מוסד דת".
• מי ש"רוצה לשהות בישראל על פי רישיון לישיבת ארעי, למטרה שאיננה נמנית על המטרות האמורות לעיל".

למעשה, תושב ארעי הוא אדם המתגורר בישראל אך לא הפך לתושב קבע (מילון חילן טק). מעמד התושב הארעי מעניק זכויות מסוימות בביטוח הלאומי כגון דמי אבטלה, הבטחת הכנסה, קצבת נכות וקצבת זיקנה וכן ביטוח בריאות (בריטברד, 2003). הרישיון לישיבת ארעי מוענק לתקופה של עד שלוש שנים ואפשר להאריכו בתנאי שכל הארכה לא תעלה על שנתיים (חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, פרק 3, סעיפים 2 3). רישיון זה יפקע "אם בעל הרשיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל" או במקרים שבהם שר הפנים התנה את תוקף הרישיון במילוי תנאי כלשהו שלא קוים (תקנות הכניסה לישראל תשל"ד-1974, תקנה 11).
 

בעל רישיון ל"ישיבת ביקור"
לפי תקנות הכניסה לישראל תשל"ד-1974 (תקנה 5), הסטטוס "ישיבת ביקור" יוענק לאדם העונה על אחד מהקריטריונים האלה:

• עובד זר - אזרח זר המבקש להיכנס לישראל כדי לעבוד בה בשכר באופן זמני. את היתרי העבודה מנפיקה רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (עד לא מזמן הופקדו על כך יחידות הסמך של משרד התמ"ת) בהתאם למדיניות הממשלה, ועל בסיס היתרים אלה מנפיק משרד הפנים אשרות כניסה לארץ לעובדים הזרים (מדיניות העסקת עובדים זרים; וכן מדריך להעסקת עובדים זרים; לפירוט נרחב יותר על עובדים זרים בישראל ראו "עובדים זרים בישראל" בגיליון זה). 
• תייר - מי ש"מבקש להיכנס לישראל לשם ביקור או לכל מטרה אחרת המצריכה שהות קצרה בלבד בישראל, למעט למטרת עבודה, בשכר או שלא בשכר".
• מתנדב - אדם המבקש להיכנס לישראל כדי לעבוד בה שלא בשכר באופן זמני.
• "נכנס מסופק" - רישיון שהייה הניתן לאדם "אשר מעמדו לעניין הכניסה לישראל והישיבה בה איננו ברור". רישיון זה ניתן לחודש ימים בלבד.

הרישיון ל"ישיבת ביקור" פוקע כאשר בעל הרישיון יוצא מישראל, אלא אם כן יש ברשותו אשרה בת תוקף לכניסה נוספת לארץ (תקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974, תקנה 11 (א)(2)).

בעל רישיון לישיבת מעבר
רישיון זה מאפשר לאדם לשהות במדינת ישראל חמישה ימים לכל היותר. שר הפנים רשאי להאריך את הרישיון לתקופה שסך הארכותיה לא יעלה על עשרה ימים. הרישיון פוקע עם יציאתו של בעל הרישיון מישראל, למעט מצב שבו הוא מחזיק ברשותו אשרה בת תוקף לכניסה נוספת לישראל.

אזרחות בישראל

הדרכים לקבלת אזרחות בישראל
את קבלת האזרחות במדינת ישראל מסדירים כמה חוקים עיקריים:

חוק השבות תש"י-1950
חוק זה מאפשר לכל יהודי בעולם להגר לישראל ולקבל אזרחות ישראלית באופן אוטומטי (למעט הסייגים שיפורטו בהמשך הדברים). זכות זו מוענקת גם "לילד ולנכד של יהודי, לבן זוג של יהודי ולבן זוג של ילד ושל נכד של יהודי" (חוק השבות). לכאורה לשון החוק ברורה למדי, אלא שבחוק השבות המקורי לא צוין "מיהו יהודי" ובמשך השנים התגלעו בישראל מחלוקות רבות בסוגיה זו, שבעטיין אף חלו שינויים בחוק השבות עצמו.

התפתחויות בחוק השבות - פרשות הסטוריות:

 פרשת רופאייזן (1962)- אוסוולד (דניאל) רופאייזן היה יהודי מפולין שבמלחמת העולם השנייה סייע ליהודים להימלט מגטו מיר לפני השמדתו בידי הנאצים. אלא שזהותו של רופאייזן נחשפה, והוא נאלץ לברוח למנזר קתולי, שם המיר את דתו. בשנת 1958 הגיע רופאייזן לישראל ככומר נוצרי, והגיש בקשה לשר הפנים לקבל אשרת עלייה כיהודי. בקשתו נדחתה, וגם ערעורו לבג"ץ לא התקבל אף שהוא הדגיש כי הוא רואה את עצמו כבן העם היהודי  (בג"ץ 72/62 רופאייזן נ' שר הפנים; גביזון, 2010: 47-48).

• פרשת שליט (1968)- בנימין שליט היה קצין יהודי בצה"ל שנשא אישה לא יהודייה ובעתירתו לבג"ץ ביקש לרשום את ילדיו כבני הלאום היהודי וכחסרי דת, אף שאמם לא הייתה יהודייה. עתירתו התקבלה (בג"ץ 58/68 בנימין שליט נ' שר הפנים; גביזון, 2010: 47-48).

בעקבות שתי פרשות חשובות אלה תוקן ב-1970 חוק השבות, ולראשונה נקבעה בו ההגדרה הדתית-הלכתית שלפיה יהודי הוא "מי שנולד לאם יהודיה או שנתגייר, והוא אינו בן דת אחרת". בתיקון זה גם הורחב מעגל הזכאים לעלייה מתוקף חוק השבות, כך שיחול כאמור גם על ילד של יהודי, נכד של יהודי, בן זוג של יהודי, ובן זוג של ילד או נכד של יהודי. הגדרה זו תקפה עד היום, אך גם היא אינה מושלמת, שכן היא מעוררת מחלוקת בשאלה איזה סוג גיור נתפס כלגיטימי. הזרם האורתודוקסי בישראל מנסה לשמור באדיקות על גיור הלכתי, אבל עם השנים נשמעים יותר ויותר קולות הקוראים להכיר גם בגיור הרפורמי. כך למשל בתגובה לעתירה שהגישה התנועה ליהדות מתקדמת קבע בית המשפט העליון שהמדינה הפלתה את הזרם הרפורמי כשהקצתה משאבים לזרם האורתודוקסי בלבד, והורה למדינה לתקצב גם מכוני גיור לא-אורתודוקסיים. תמיכת המדינה במכוני הגיור האורתודוקסי בלבד, טען בית המשפט, מנוגדת לעקרון השוויון, לחופש הדת ולעקרון הפלורליזם (בג"ץ 11585/05 התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' המשרד לקליטת עליה;זרחין, 2009).

מגבלות על חוק השבות
אף שחוק השבות מתיר עלייה וקבלת אזרחות לכל יהודי, יש תנאים שבהם זכות האזרחות לא תוענק אפילו לאדם יהודי:

• מבקש האזרחות פועל נגד העם היהודי.
• מבקש האזרחות עלול לסכן את בריאות הציבור או את ביטחון המדינה.
• למבקש האזרחות עבר פלילי והוא עלול לסכן את שלום הציבור.

"פרשת לנסקי" מראשית שנות השבעים היא דוגמה למגבלות שמטיל החוק. מאיר לנסקי היה יהודי אמריקני (ממוצא פולני-רוסי), אחד מראשי הפשע המאורגן בארצות הברית. ב-1970 החליט לנסקי לעלות לישראל במטרה לחמוק מגורמי אכיפת החוק האמריקניים, אבל משרד הפנים סירב להעניק לו אזרחות ותעודת עולה בשל הרקע הפלילי שלו והחשש מפני היותו סכנה לשלום הציבור. גם עתירתו לבג"ץ לא הועילה (בג"ץ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים). כמו שקבע בעבר השופט זוסמן בבג"ץ 94/62  (גולד נ' שר הפנים): "מדינת ישראל קמה, כמו שנאמר במגילת העצמאות, כדי שתהא פתוחה לעליה יהודית ולקיבוץ גלויות. היא לא קמה כדי לשמש אבן שואבת ולהקים קיבוץ של אלה שעברו על חוקיהן של ארצות מושבן, וחפצים משום כך להימלט מאימת הדין, אפילו הם יהודים... חובתו של שר הפנים לנעול את שערי הארץ בפני עבריינים אינה נופלת בחשיבותה מחובתו לקדם את העליה ולהקל עליה".

חוק האזרחות התשי"ב--1952
חוק האזרחות מגדיר שבע דרכים אפשריות לקבלת אזרחות ישראלית:

• מכוח חוק השבות- אזרחות המוענקת לאדם על סמך סעיף זה נחשבת עניין של זכות ואינה מותנית בשיקול דעתו או באישורו של שר הפנים, בניגוד לכמה מן הסעיפים הבאים (גביזון, חשין ובבלפור 2005: 10).
• מכוח ישיבה בישראל- אזרחות מסוג זה ניתנת למי שהיה נתין ארץ-ישראלי ערב הקמת המדינה ולילדיו (לרוב מדובר באוכלוסייה לא יהודית). הסעיף חל גם על מי שישב במדינת ישראל בין מועד הקמת המדינה למועד הכניסה לתוקף של חוק זה. סעיף זה היה חשוב בעבר, אך כיום לא נעשה בו שימוש ובימינו אזרחות ישראלית אינה מוענקת מכוח ישיבה בלבד (גביזון, חשין ובבלפור 2005: 11).
• מכוח לידה בישראל- אזרחות מכוח זה ניתנת למי שנולד בישראל ואביו או אמו היו אזרחי ישראל, וכן למי שנולד מחוץ לישראל ואביו או אמו היו אזרחי ישראל מכוח חוק השבות או מכוח ישיבה בישראל או מכוח התאזרחות או מכוח לידה או מכוח אימוץ. סעיף זה אמנם מחיל את "עקרון הדם" (לפיו אזרח ישראלי מקנה אזרחות גם לילדיו) אך לאמתו של דבר כיום מדינת ישראל אינה מסתפקת בעיקרון זה, ודורשת שילוב כלשהו בין עקרון הדם לעקרון הקרקע (ישיבה בארץ) (על האבחנה בין עקרון הדם לעקרון הקרקע ראו "חוקי אזרחות בעולם", בגיליון זה).
• מכוח לידה וישיבה בישראל- אזרחות מכוח זה חלה על מי שנולד בשטח ישראל (אחרי הקמת המדינה) ומעולם לא הייתה לו אזרחות אחרת, ובתנאי שהיה תושב ישראל במשך חמש שנים רצופות טרם הגשת בקשתו לאזרחות.
• מכוח אימוץ- אזרחות תינתן לקטין שאומץ על ידי אזרחים ישראליים.
• מכוח התאזרחות- אדם שאינו זכאי לאזרחות לפי הקריטריונים האחרים רשאי לפנות לשר הפנים ולבקש אזרחות בתנאי שהוא עומד בכמה תנאים מצטברים:
  • נמצא בישראל
  • שהה בישראל שלוש שנים מתוך החמש שקדמו להגשת בקשתו להתאזרחות
  • זכאי למעמד של תושב קבע בישראל
  • השתקע בישראל או שיש בכוונתו לעשות זאת
  • יודע "ידיעת-מה" את השפה העברית
  • ויתר או מוכן לוותר על אזרחותו האחרת לכשיהיה אזרח ישראל
  בנוסף לתנאים אלה, לפני הענקת האזרחות המבקש להתאזרח צריך להצהיר אמונים למדינת ישראל בתוך שלושה חודשים מיום אישור בקשתו, ולא, בקשתו תבוטל (תקנה 5 בתקנות האזרחות תשכ"ט-1968). נוסח ההצהרה: "אני מצהיר שאהיה אזרח נאמן למדינת ישראל" (סעיף 5(ג) לחוק האזרחות התשי"ב-1952; על הכוונה לשנות נוסח זה ראו בסוף המאמר הזה). חשוב לציין שאפילו עמידה בכל התנאים הללו אינה מבטיחה התאזרחות אוטומטית, והדבר כפוף לשיקול דעתו של שר הפנים. ואולם חוק האזרחות קבע גם כמה קריטריונים לקבלת פטור מהתנאים המקדימים הללו, בכללם מי ששירת שירות סדיר בצה"ל ו/או מי ששכל את בנו/בתו בשירות צבאי.
  עוד רשאים לקבל אזרחות בן/בת זוג של אזרח/ית ישראלי/ת וכן קטין שאחד מהוריו התאזרח והוא עצמו (הקטין) היה תושב ישראל במועד ההתאזרחות. כלל חריג לאפשרות של בני זוג של ישראלים לקבל אזרחות נקבע בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת השעה) תשס"ג-2003 (ראו להלן), הקובע שאסור לתת אזרחות לתושבי השטחים.
• מכוח הענקה- לפי סעיף זה שר הפנים מוסמך להעניק אזרחות לקטינים תושבי ישראל ו/או לאנשים שהשר השתכנע שהם מזוהים עם מדינת ישראל ושהמדינה מוקירה אותם כגון ספורטאים מצטיינים או חסידי אומות העולם.

 

חוק הכניסה לישראל התשי"ב-1952
חוק זה אינו עוסק במתן אזרחות, אלא קובע את הנהלים והתנאים לקבלת אשרות כניסה ושהייה בישראל למי שאינו אזרח ישראלי, ובפרט לתיירים ולמי שאינו עונה על הקריטריונים של חוק השבות (חליחל, פלטיאל וגורוביץ, 2007: 33; חוק הכניסה לישראל התשי"ב-1952).

חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת השעה), תשס"ג-2003
חוק זה גובש בתקופת האינתיפאדה השנייה ונועד להגביל את ריבוי הנישואין בין ערביי ישראל לתושבי השטחים (חבל יהודה, שומרון ועזה) מתוך חשש שנישואין אלה, המעניקים אזרחות לפלסטינים הנישאים עם אזרחי ישראל, ינוצלו כדי לסייע לגורמי טרור מהשטחים, או לחלופין ייצרו בעיה דמוגרפית של נהירת פלסטינים לתוך תחומי הקו הירוק (דוידוב ואחרים 2005: 646 648). החוק קובע כי "על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור [יהודה ושומרון, וחבל עזה] או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת [הכוונה למדינת אויב] אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל" (סעיף 2 לחוק).

בכך החוק שולל מתן של אזרחות או תושבות בישראל לפלסטינים תושבי השטחים במסגרת איחוד משפחות פלסטיניות. החוק עורר שאלות וויכוחים נוקבים באשר למידת האיזון בין צורכי הביטחון של מדינת ישראל ובין הפגיעה בזכויות הפלסטינים. ארגון עדאלה אף עתר בנושא זה לבג"ץ וטען לאי-חוקיותו, אך בג"ץ אישר את החוק בדעת רוב של שישה מול חמישה שופטים. השופט מישאל חשין טען למשל שהחוק הוא חוקתי, שכן הוא אינו פוגע בזכויות חוקתיות, וגם אם כן, פגיעה זו מידתית. מנגד סבר אהרון ברק שהחוק פוגע בזכות החוקתית לשוויון ולמשפחה באופן לא מידתי ולכן יש לבטלו (בג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים).

הדרכים לאיבוד אזרחות בישראל
לפי חוק האזרחות תשי"ב-1952, אדם מאבד את אזרחותו הישראלית בשל ויתור מרצון או בעקבות שלילתה לפי חוק.

ויתור מרצון
אזרח ישראלי בגיר רשאי לוותר על אזרחותו בלי שיהיה חייב להסביר או לנמק את רצונו. עם זאת בקשתו לוויתור על האזרחות דורשת את הסכמת שר הפנים, כדי למנוע מאדם "לוותר על אזרחות [רק] כדי להתחמק ממילוי החובות המוטלות מכוחה" (בג"ץ 1532/00 דה ברמקר נ' שר הביטחון, 301; גביזון, חשין ובבלפור 2005: 14).

ביטול / שלילת אזרחות
הסמכות לשלול אזרחות של אזרח ישראלי מתחלקת - לפי סוג המקרה - בין שר הפנים ובין בית המשפט לעניינים מנהלתיים (ראוי לציין כי עד אישור תיקון מס' 9 בחוק האזרחות בשנת 2008, הייתה סמכות זו נתונה במידה רבה לשיקולו של שר הפנים בלבד), ובתנאי שאותו אזרח עונה על אחד או יותר מהקריטריונים האלה:

• הפרת אמונים למדינת ישראל- לבקשתו של שר הפנים רשאי בית המשפט לעניינים מנהלתיים לבטל את אזרחותו של אדם שעשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינה (סעיף 11-ב(2) בתיקון מס' 9 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952). מעשים מסוג זה כוללים למשל עיסוק בפעילות טרור, ריגול או רכישת אזרחות או זכות לישיבת קבע במדינת אויב. כך למשל בשנת 1996 דחה בג"ץ עתירה שהוגשה נגד החלטת שר הפנים שלא לשלול את אזרחותו של יגאל עמיר בעקבות רצח רבין (בג"ץ 2757/96 הילה אלראי נ' שר הפנים); ואילו בשנת 2002 חתם שר הפנים דאז, אלי ישי, על צו לשלילת אזרחותו של נהאד אבו קישאק, ערבי ישראלי מלוד, שהואשם בפעילות חבלנית בשביל חמאס. (עוד על שלילת האזרחות והצעת החוק בעניין זה ראו "אזרחות על תנאי או אזרחים על תנאי: שלילת אזרחות בישראל" בגיליון זה).
• קבלת אזרחות במרמה- שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו של אדם אם "הוכח להנחת דעתו" (של השר) כי אותו אדם השיג את האזרחות לאחר שמסר פרטים כוזבים ובתנאי שטרם חלפו שלוש שנים מיום קבלת האזרחות במרמה (סעיף 11א בתיקון מס' 9 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952). אם חלפו שלוש שנים או יותר, ביטול האזרחות מותנה לא רק בבקשתו של שר הפנים, אלא גם בהחלטה של בית המשפט לעניינים מנהלתיים (סעיף 11-ב(1) בתיקון מס' 9 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952). דוגמה למצב כזה היא סיפורו של אנטון מלבסקי ("פרשת מלבסקי") שאזרחותו נשללה בדיעבד לאחר שהתברר כי בעת קבלתה הוא היה בעל עבר פלילי ולא דיווח על כך. בשנת 1994 הגיע מלבסקי כתייר מרוסיה, ובזמן שהייתו בארץ הביע את רצונו לעלות ולהשתקע בה. הוא עצמו אמנם לא היה יהודי, אך בהיותו נכד של יהודי, אפשר לו חוק השבות לקבל אזרחות ישראלית כדין. אלא שבאוגוסט 1996 פנתה משטרת ישראל למשרד הפנים בבקשה לבטל את אזרחותו שכן ממידע מודיעיני התברר כי הלה הוא אחד מראשי ארגון פשע ברוסיה והיה מעורב אישית בביצוע פשעים חמורים. שר הפנים נעתר ושלל את אזרחותו ואת תעודת העולה שלו. מלבסקי אמנם עתר לבג"ץ פעמים אחדות, אבל בית המשפט לא הפך את החלטת השר על פיה וקבע כי השר פעל בהתאם לסמכויותיו (בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים).

זכויות המוענקות בישראל לאזרחי המדינה בלבד

• הזכות לבחור לכנסת- זכותו של כל אזרח ישראלי בן 18 ומעלה להצביע בבחירות לכנסת (סעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת), אלא אם כן שלל בית המשפט זכות זו מסיבה כלשהי.
• הזכות להיבחר לכנסת- הזכות להיבחר לכנסת נתונה לאזרח ישראלי שמלאו לו 21 שנה (סעיף 6 לחוק יסוד: הכנסת), אלא אם כן שלל אותה בית המשפט.
• כשירות לכהן במשרה ציבורית- תפקידים פוליטיים בכירים במדינת ישראל מחייבים שהמכהנים בהם יהיו אזרחי המדינה. עם אלה נמנים בין השאר נשיא המדינה (סעיף 4 לחוק יסוד: נשיא המדינה), ראש הממשלה, שרים (סעיפים 5 ו-6 לחוק יסוד: הממשלה; משרת שר מחייבת גם תושבות בישראל), שופטים (סעיף 5 לחוק יסוד: השפיטה), מבקר המדינה (סעיף 8 לחוק יסוד: מבקר המדינה) ועובדים במוסדות הביטחון.
• חסינות מפני הסגרה- לאזרחי ישראל הזכות שלא להיות מוסגרים למדינה זרה (אם כי זכות זו אינה מוחלטת ולעתים מואשם ישראלי אכן מוסגר לחו"ל, כמו במקרה של זאב רוזנשטיין). עם זאת במשפט הישראלי לא הוכרה הזכות ההפוכה: קרי, זכותו של אזרח ישראלי שפשע במדינה זרה להיות מוסגר לישראל. כך למשל אלי מימון-כהן, אזרח ישראלי שהואשם בתאילנד ברצח גרושתו הישראלית, עתר לבג"ץ כדי שהלה יורה למשרד החוץ לדרוש את הסגרתו לישראל. בג"ץ דחה עתירה זו (רחף וקרמניצר, 2008: 43).
• הזכות לקבל דרכון ישראלי- לפי סעיף 2(א) לחוק הדרכונים התשי"ב-1952, "דרכון [ישראלי] יינתן לאזרח ישראלי לפי בקשתו".
• הזכות להיכנס לישראל- אף שהזכות לצאת מישראל מוקנית לכל אדם, הזכות להיכנס למדינה בלא הזדקקות לאשרה מיוחדת מוענקת רק לאזרח ישראלי (סעיף 6 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952).
• הזכות לחיות בישראל (הזכות מפני גירוש)- אזרח ישראלי זכאי לא רק להיכנס למדינה ולצאת ממנה, אלא גם  להתגורר בה, כלומר יש לו הזכות שלא להיות מגורש מישראל (אלא אם כן נקבע אחרת בחוק או בבית המשפט) (רחף וקרמניצר 2008: 46 48).

 

החובות המוטלות בישראל על אזרחי המדינה בלבד
לאמתו של דבר הכותרת של תת-סעיף זה אינה מדויקת, שכן בישראל כל החובות המוטלות על אזרחי המדינה חלות גם על תושבי הקבע שלה. עם חובות אלה ניתן למנות את:

• החובה לשרת בצה"ל- חובה זו מעוגנת בחוק שירות הביטחון [נוסח משולב] תשמ"ו-1986, ומוטלת - לפחות בעיקרון - על כל האזרחים ותושבי הקבע של מדינת ישראל, למעט אנשים שקיבלו פטור מסיבות רפואיות, דתיות וכיו"ב.
• החובה לשלם מסים
• חובת הציות לחוק- כל אדם הנמצא בישראל כפוף לחוק הישראלי, ודיני העונשין של המדינה חלים על כל עברה שבוצעה בשטחי ישראל, גם אם המבצע הוא אדם שאיננו אזרח המדינה (סעיף 12 לחוק העונשין). ואולם בנוגע לאזרחי ישראל ותושבי הקבע שלה - החוק הישראלי תקף גם בחו"ל, אלא אם כן הוסגר אותו אדם למדינה אחרת וכבר ריצה את עונשו שם (סעיף 15 לחוק העונשין).
• חובת הנאמנות למדינה- אזרחי ישראל מחויבים לשמור נאמנות למדינה ללא תלות במקום הימצאם הפיזי, ואלה המבקשים לקבל אזרחות מכוח התאזרחות אף מחויבים להצהיר הצהרת נאמנות בפועל. מבחינה חוקתית חובה זו אמנם מעוגנת בעברות הבגידה המפורטות בחוק העונשין התשל"ז-1977 (בכללן פגיעה בריבונות ישראל, סיוע לאויב, גרימה למלחמה ועוד), אבל מבחינה משפטית הפרת אמונים למדינה אינה גוררת שלילה אוטומטית של האזרחות הישראלית (רחף וקרמניצר 2008: 57 67; גביזון, חשין ובבלפור 2005: 22-23).

בשנים האחרונות סוגיית נאמנותם למדינה של אזרחי ישראל עולה מדי פעם בפעם על סדר היום, שכן הן בכנסת והן בציבור הרחב עולות קריאות לשלול את אזרחותם של ערבים ישראלים המואשמים במעורבות בטרור (ראו למשל בנדר, 2007; גלי צה"ל, 2010; Ynet, 2009). בהקשר זה ראוי להזכיר גם את הצעת התיקון לחוק האזרחות שאושרה בממשלה ב-10 באוקטובר 2010 ברוב של 22 מול שמונה ועוררה גלים רבים. לפי התיקון המוצע, אדם שירצה להתאזרח בישראל יידרש להוסיף להצהרת הנאמנות שלו את המילים "כמדינה יהודית ודמוקרטית", בנוסח הזה: "אני מצהיר שאהיה נאמן למדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, ואני מתכוון לכבד את חוקי המדינה" (משרד ראש הממשלה, 2010;שומפלבי, 2010; שחר, קוולר ונשר, 2010). תחילה היה נדמה שההצהרה תיגבה ממתאזרחים לא יהודים בלבד, אך לנוכח הביקורות שהופנו כלפי הממשלה, הנחה ראש הממשלה בנימין נתניהו להחילה גם על יהודים שעלו מתוקף חוק השבות (ברדנשטיין, 2010). יש לציין שבאוקטובר 2010 טרם התקבלה ההצעה ברוב קולות בכנסת.

סיכום

לנוכח כל האמור לעיל את מדיניות האזרחות בישראל אפשר לאפיין באופן הבא: מצד אחד ליהודים מוענקת אזרחות באופן אוטומטי כשכל יהודי המביע את רצונו להשתקע בישראל רשאי לקבל אזרחות ישראלית מיד עם בואו לארץ, בלי לתלותה במילוי חובות כלשהן או בשהות במדינה במשך תקופה מסוימת. מצד אחר, מי שאינו יהודי אפשרותו לקבל אזרחות מוגבלת מאוד ותלויה במידה רבה בשיקול דעתו של שר הפנים (רובינשטיין ומדינה 2005: 1072). ההגבלה החמורה ביותר היא ביחס לפלסטינים - שמקורה בעיקר בשיקולי ביטחון וברצון להבטיח רוב יהודי במדינה - שכן להם אסור להתאזרח ואף נשללת מהם האפשרות לישיבת קבע בארץ.

מקורות

כל חוקי היסוד לקוחים מתוך אתר הכנסת.

חוקים ותקנות אחרים לקוחים מתוך האתר המשפטי נבו, אתר הכנסת, אתר המוסד לביטוח לאומי ואתר רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול.

בג"ץ 72/62 רופאייזן נ' שר הפנים, פ"ד טז (4) 2428 (1962).

בג"ץ 94/62 גולד נ' שר הפנים, פ"ד טז, 1846 (1962).

בג"ץ 58/68 בנימין שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג (2) 477 (1968).

בג"ץ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים פ"ד כו(2), 337 (1971)

בג"ץ 2757/96 הילה אלראי נ' שר הפנים ו-2 אח' פ"ד נ(2), 18 (1996)

בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4), 690 (1998)

בג"ץ 1532/00 דה ברמקר נ' שר הביטחון פ"ד נד(2), 297 (2000)

בג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים,  תק-על 06(2) 1754 (2003).

בג"ץ 11585/05 התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' המשרד לקליטת עלייה.

ברדנשטיין, אלי, 2010. "נתניהו: הצהרת נאמנות גם על מתאזרחים יהודים", 18 באוקטובר, אתר NRG.

בריטברד, רוניה, 2003. סקירת ההסדרים לשהייה חוקית בישראל שלא מכוח השבות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

גביזון, רות, 2008. "הגירה, שבות ושיבה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

גביזון, רות, 2010.שישים שנה לחוק השבות: הסטוריה, אידיאולוגיה, הצדקה. מרכז מציל"ה למחשבה ציונית, יהודית, ליברלית והומניסטית.

גביזון, רות, יואל חשין וטלי בבלפור, 2005. אזרחות ושבות: חומר רקע המוגש לועדת החוקה, מרכז מציל"ה למחשבה ציונית, יהודית, ליברלית והומניסטית.

גלי צה"ל, 2010. "ליברמן: יש לשלול אזרחות מערבים-ישראלים שלא מפגינים נאמנות", אתר גלי צה"ל, 19 בספטמבר.

דוידוב, גיא, יונתן יובל, אילן סבן ואמנון רייכמן, 2005. "מדינה או משפחה? חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003", משפט וממשל, ח.

הירחון הסטטיסטי לישראל, 9/2010, "לוח ב1: אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה", אתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

זרחין, תומר ושירות "הארץ", 2009. "בג"ץ קבע: המדינה תתקצב גם מכוני גיור רפורמיים", אתר הארץ, 19 במאי.

חליחל, אחמד, ארי פלטיאל ונורמה גורביץ, 2007. "המצב הדמוגרפי בישראל 2005", אתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

טוטנאור, אור, 2010. "חוקי אזרחות בעולם", פרלמנט, גיליון זה (67), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

כליף, אורי ואבי אלתר, 2003. "שינויים בהגדרת תושב ישראל", 10 בדצמבר, אתר Ynet

מילון חילן טק לשכר ותנאי עבודה (מקוון)

מדיניות העסקת עובדים זרים, אתר רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול.

מדריך להעסקת עובדים זרים, פורטל השירותים והמידע הממשלתי.

משרד ראש הממשלה, 2010. "ראש הממשלה יעביר לאישור הממשלה תיקון לחוק האזרחות בנוגע להצהרת האמונים למדינת ישראל", אתר משרד ראש הממשלה, 6 באוקטובר.

סאבא, לינא וטליה שטיינר, 2010, "אזרחות על תנאי או אזרחים על תנאי: שלילת אזרחות בישראל", פרלמנט, גיליון זה (67), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

עמ"ה 1061/07 טלרום משאבי אנוש בע"מ נ' פקיד שומה תל-אביב-יפו 5, המאגר המשפטי נבו (2007).

רובינשטיין, אמנון וברק מדינה, 2005. המשפט החוקתי של מדינת ישראל, ב, תל אביב: שוקן.

רחף, אפרת ומרדכי קרמניצר, 2008. אף על פי שחטא - ישראלי הוא?: שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים (מחקר מדיניות 73), ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שומפלבי, אטילה, 2010. "הממשלה אישרה התיקון: בלי נאמנות אין אזרחות", 10 באוקטובר, אתר Ynet

שחר, אילעיל, עידן קוולר וטלילה נשר, 2010. "התנאי לאזרחות - נאמנות למדינה יהודית", אתר גלי צה"ל, 7 באוקטובר.

Ynet, 2009. "שר הפנים החל לשלול אזרחות ל-4 ערבים-ישראלים", 5 במאי, אתר Ynet