המלצות לחיזוק ייצוג נשים ברשויות המקומיות לקראת הבחירות באוקטובר 2023
למנגנון תמרוץ כספי לנשים להתמודד על ראשות רשויות מקומיות, להצבת נשים במקומות הראשונים ברשימת המועמדים או לשוויון מגדרי מוחלט ברשימה, יש פוטנציאל ממשי לתרום לייצוג הנשים ברשויות, כפי שקורה במדינות רבות בעולם.
Photo by Yossi Zeliger/FLASH90
אנו מברכים את הוועדה לקידום מעמד האישה על קיום הדיון בנושא "ייצוג נשים בשלטון המקומי – לקראת הבחירות המוניציפאליות" בתאריך 15.5.23.
כידוע, ייצוג הנשים בזירה הפוליטית המקומית רחוק מאוד מלהיות מספק, והוא אף נופל מייצוגן היחסי של נשים בשלטון המרכזי, הנמוך ממילא. בבחירות המקומיות שנערכו ב-2018, נשים היוו רק 9% מהמועמדים לראשות רשויות מקומיות, ורק 6% מהנבחרים (בכל הרשויות – ערים, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות). אשר לחברי מועצה – נשים היוו 16% מהנבחרים בערים ובמועצות מקומיות, ו-19% מהנבחרים במועצות אזוריות. אף שמדובר בשיפור לעומת העבר – המצב עדיין עגום. מדובר בשיעורים נמוכים ביותר גם ביחס למקובל בדמוקרטיות מפותחות אחרות.Sandra Ceciarini, "Women in Politics: Local and European Trends," The Council of European Municipalities and Regions (CEMR), 2019.
ברצוננו להציע כמה תיקוני חקיקה שעשויים לשפר את ייצוג הנשים בשלטון המקומי, ורצוי לקדמם עוד לפני הבחירות המקומיות הקרובות. יודגש כי לצד תיקוני חקיקה ישנם צעדים נוספים אותם יש לנקוט לקידום מטרה זו, אך לא נעסוק בכך כאן.
– הנתונים מלמדים ששיעור הנשים המתמודדות על ראשוּת רשויות מקומיות נמוך במיוחד – ב-2018 הוא היה כאמור 9% מכלל המועמדים. כמה הצעות חוקלדוגמה, בכנסת הנוכחית: הצעת חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (תיקון – עידוד התמודדות נשים לראשות רשות מקומית או מועצה אזורית), התשפ"ג-2023. ההצעה לא זכתה לתמיכת ועדת השרים לענייני חקיקה. ביקשו לאחרונה לאמץ מנגנון שיתמרץ נשים לעשות זאת באמצעות תיקון בכללי מימון הבחירות: כיום, מועמד לראשות רשות מקבל מימון (עבור הרשימה שלו בערים ומועצות מקומיות, עבור עצמו במועצות אזוריות) אם הוא זכה בבחירות לתמיכת 25% מהמצביעים ברשויות מקומיות וערים ו-20% מהמצביעים במועצות אזוריות; לפי אחת ההצעות, עבור נשים שיתמודדו על ראשות רשויות, הרף ירד ל-15% מהמצביעים בערים ומועצות מקומיות ול-10% במועצות אזוריות; סכום המימון לא ישתנה.
אנו תומכים במנגנון מעין זה (פירוט נרחב יותר אפשר למצוא בחוות דעת שלנו על הצעת החוק). ראשית, הוא מוצדק שכן המצב הקיים מלמד על אפליה תוצאתית, אשר מהווה פגיעה מהותית בעיקרון השוויון בין נשים וגברים. שנית, הוא תואם מחויבות בין-לאומיות של ישראל.Implementation of The Sustainable Development Goals, "National Review: ISRAEL," 2019, p. 108. שלישית, יש לו פוטנציאל ממשי לתרום לייצוג הנשים בראשות רשויות מקומיות: ככל שרף אחוז הקולות הכשרים הנדרש לקבלת מימון נמוך יותר, סביר כי יותר נשים החוששות כי אין להן סיכוי רב להיבחר (אך סבורות שיש להן סיכוי לזכות למיעוט לא מבוטל מהקולות) יגישו את מועמדותן. צעד כזה יעודד במיוחד נשים אשר הגישו את מועמדותן בעבר ולא נבחרו – להגיש את מועמדותן בשנית; המנגנון רצוי במיוחד לאור הממצאים המלמדים כי רבים מראשי הרשויות הנבחרים אינם נבחרים בהצגת מועמדותם הראשונה, אלא רק בהמשך. לכן יש למנגנון זה פוטנציאל משמעותי להוביל בהמשך לגידול משמעותי במספר ובשיעור הנשים שנבחרות לעמוד בראשות רשויות מקומיות. בנוסף להסדר כזה יש חשיבות רבה גם משום שהוא יעודד במיוחד התמודדות של נשים המגיעות מיישובים בעלי רקע חברתי-כלכלי נמוך (שייצוג הנשים בהם נמוך במיוחד), שכן עבורן השיקול הכלכלי הוא מרכזי במיוחד.
– בבחירות המקומיות ב-2018 יושם לראשונה התיקון לחוק הבחירות המקומיות (מימון בחירות) שמעניק תוספת של 15% למימון של רשימה שלפחות שליש מחברי המועצה שנבחרו מטעמה ומכהנים במועד הקובע (ככלל, בעת הגשת דוח מבקר המדינה על הבחירות) הן נשים. בבחירות 2018, 245 סיעות, שהן 20% מהסיעות שנבחרו, היו יכולות להיות זכאיות לתוספת המימון (חלקן לא זכו לתוספת מסיבות שונות, למשל בשל שלילת מימון ע"י המבקר). קשה לאמוד את השפעת התמריץ הכספי – מעדויות בשטח נראה שהייתה לו השפעה על חלק מהרשימות, אך בסופו של דבר הגידול במספר הסיעות שלפחות שליש מנבחריהן היו נשים לא היה גדול: מ-17% לאחר בחירות 2013 ל-20% לאחר בחירות 2018.עדו אבגר, "ייצוג נשים בשלטון המקומי: עדכון וניתוח נתוני בחירות 2018", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2022.
ייתכן שלמנגנון התמרוץ הכספי יהיה השלכות גדולות יותר בטווח הארוך. לצד זה, אנו מציעים לשקול להגדיל את התמריץ הכספי להצבת נשים ברשימות המועמדים, בין היתר בדרכים הבאות:
א. הגדלת ה"בונוס" הכספי הניתן לרשימות שעומדות בתנאים – מתוספת של 15%, שמהווה תמרוץ בינוני בלבד, לתוספת משמעותית יותר של כ-30%.
ב. תמרוץ כספי להצבת נשים במקומות הראשונים ברשימת המועמדים ו/או לשוויון מגדרי מוחלט ברשימה. כך, למשל, הוועדה לקידום נשים בשלטון המקומי (ועדת דלריצ'ה) המליצה בשנת 2018 על מתן תוספת מימון ציבורי בשיעור של 25% לסיעות שבראשן עומדת אישה (נוסף על תוספת המימון הקיימת בחוק, אם הסיעה זכאית לה). יצוין כי תמרוץ כספי כזה יכול בעקיפין גם להקל על נשים להתמודד על ראשות רשויות מקומיות, משום שרק המועמד שמוצב ראשון ברשימת מועמדים יכול להתמודד על ראשות הרשות. ועדת דלריצ'ה המליצה גם להגדיל את תקרת ההוצאות בבחירות עבור רשימות שיש בהן שוויון מגדרי (אם הרשימה בנויה בשיטת הרוכסן, כלומר גבר ואישה לסירוגין, או אם בראש הרשימה עומדת אישה).
בהקשר זה יודגש שמנגנונים כאלה, ואף נוקשים יותר, מקובלים מבחינה השוואתית ונחשבים לאמצעי יעיל להגדלת הייצוג של נשים: הנתונים מלמדים שבמדינות שיש בהן הבטחות ייצוג ברמה המקומית, שיעור הנשים במועצות של רשויות מקומיות גבוה יותר; וחשוב מכך – מגמת השיפור בייצוג הנשים גדולה יותר. במחקר שבדק 41 מדינות (רובן אירופאיות), ב-14 מהן נמצאו הבטחות ייצוג ברמה המקומית. ברוב המדינות, מפלגות שלא עומדות בתנאים הנוגעים לייצוג נשים בקרב המועמדים כלל לא יכולות להתמודד בבחירות המקומיות (למשל ספרד, בלגיה, צרפת, סלובניה, פולין, דרום קוריאה וחלק מהרשויות באיטליה); וחלקן משתמשות, בדומה לישראל, בתמריץ כספי (למשל פורטוגל וחלק מהרשויות באיטליה).Sandra Ceciarini, "Women in Politics: Local and European Trends," The Council of European Municipalities and Regions (CEMR), 2019.
. כיום, מלבד ראשי הרשויות וחלק מסגניהם, שאר חברי המועצה אינם זכאים לתגמול מכל סוג שהוא או להחזרי הוצאות. למצב עניינים זה יש השלכות שליליות בולטות, ובהן פגיעה במעמד חברי המועצה בכלל והאופוזיציה בפרט, פגיעה כלכלית בחברי המועצה וחשש להתעצמות השחיתות. גם במבט השוואתי ישראל חריגה ביותר: במחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה משנת 2021 שבדק 39 מדינות נמצא כי בכל שאר המדינות חברי המועצה ברשויות המקומיות היו זכאים לתגמול מסוים.אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, מתן תגמול כספי לחברי מועצות ברשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2021.
נראה שמציאות עגומה זו פוגעת במיוחד בייצוג של אוכלוסיות מסוימות. המציאות שבה מילוי תפקיד של חבר מועצה כרוך בהוצאות כספיות, הופכת את הזכות להיבחר לתפקיד זה למעין פריווילגיה של אנשים בעלי אמצעים. היעדר התגמול הכספי פוגע בייצוג של אוכלוסיות שמצבן הכלכלי חלש, וייתכן גם שהוא מביא לייצוג דל יותר של נשים ושל צעירים, שלא יכולים "להרשות לעצמם" להשקיע זמן רב בפעילות פוליטית בזירה המקומית ללא תגמול כספי כלשהו. בקרב הנשים, הקושי נובע גם מההשקעה הרבה שלהן – עדיין יותר מאשר גברים – בטיפול בילדיםהגר צמרת, חנה הרצוג, נעמי חזן, יוליה בסין, רונה ברייר-גארב, הדס בן אליהו, מדד המגדר – אי שוויון מגדרי בישראל, מכון ון -ליר 2022., והוא חריף במיוחד משום שישיבות המועצה וועדותיה מתקיימות פעמים רבות בשעות אחר הצהריים, שהן השעות העיקריות שבהן נדרש הטיפול בילדים.
למעשה, לפחות עבור חלק מהנשים (ועבור חלק קטן יותר מהגברים), לחברות במועצה של רשות מקומית יש עלות כלכלית ברורה – למשל שכירת שירותים של בייביסיטר בשעות אחר הצהריים. ואכן, בשנת 2017 נעשה סקר בקרב חברות מועצות באזור הדרום במטרה לאבחן את החסמים שנבחרות ציבור צריכות להתמודד עימם; הקושי לשלב בין חיי משפחה, עבודה בשכר ופעילות ציבורית נטולת תגמול בעת ובעונה אחת נמצא כאחד החסמים העיקריים לכניסת נשים לפוליטיקה המקומית ולהימנעות מהתמודדות לכהונה שנייה לתפקיד של חברה מועצה.לאה שמיר–שנאן, "נבחרות ציבור בפוליטיקה המקומית: דוח מסכם המוגש למפעם הדרום והנגב", 2017. במאמר מוסגר נציין כי תגמול כספי ו/או החזרי הוצאות צפויים לתמרץ במיוחד נשים להיכנס לזירה הפוליטית המקומית, אך ישפיעו גם גברים לעשות זאת – ובכך צפויים להגביר באופן כללי את התחרותיות של הזירה הפוליטית המקומית. על כן יהיה צורך לעקוב אחר ההשפעה של כלי זה על ייצוג ולבחון את יעילותו לטובת המטרה לקידום שוויון מגדרי.
לסיכום יודגש כי הצעות החקיקה המפורטות בחוות דעת זו יכולות כבר בבחירות השנה לשפר באופן משמעותי את מידת הייצוג של נשים ברשויות המקומיות. שיפור זה לדעתנו יוביל באופן ישיר למתן מענה מהותי טוב יותר לצרכים והמענים הנדרשים לנשים ממגוון קבוצות האוכלוסיה ולציבור הישראלי בכללותו.