זכויות חברתיות בחוקה ומדיניות כלכלית

משלושת ניירות העבודה ('מקורות האי-שוויון בישראל'; 'שוויון, דמוקרטיה וצמיחה כלכלית באספקלריה בין-לאומית' ו'זכויות חברתיות בחוקה להלכה ולמעשה') אין עולה מסקנה נחרצת באשר לשאלה אם לכלול זכויות חברתיות בחוקה. במקום זאת עולים מניירות אלו ומהלימוד שהיה כרוך בהכנתם נימוקים בעד הכללת זכויות חברתיות בחוקה ונגדה. המסקנה הסופית היא פועל יוצא של שקלול וסיכום הטיעונים הללו. פריסת הנימוקים השונים העולים מקובץ המחקרים תתרום לדיון הציבורי בשאלה העקרונית. רשימה זו עשויה לסייע גם בשאלות משניות (אם נכריע בעד הכללת זכויות חברתיות בחוקה), כגון: האם לכלול זכויות חברתיות רק בהקדמה לחוקה או כחלק אינטגרלי של החוק; מה מידת המחויבות הראויה של החוקה לזכויות חברתיות; מה רמת האכיפה הראויה של הזכויות החברתיות?

מטבע הדברים, ההכרעה בעד או נגד הכללת זכויות חברתיות בחוקה היא פועל יוצא מהמשקל היחסי שניתן לכל אחד מהנימוקים בעד ונגד. אנו סוברים כי הסיכום של מכלול הנימוקים נוטה לכיוון של העדפת החלופה, ולפיה תיכלל בחוקה הצהרה על זכויות חברתיות-כלכליות בלא ביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית. בייחוד חשוב לכלול את הזכות לחינוך ואת הזכות לביטחון סוציאלי.

נימוקים בעד

1. זכויות חברתיות-כלכליות הן רכיב חשוב בשמירת כבוד האדם - זכות שאין עליה עוררין. למעשה, זכויות אזרחיות ופוליטיות יכולות להתממש במידה שמתקיימות זכויות חברתיות. הזכות לחיים חסרת משמעות בלא הכנסה כספית מינימלית למימון מזון או בהיעדר גישה לשירותי בריאות.
2. רוב המדינות כוללות זכויות חברתיות בחוקה, אך במידת מחויבות נמוכה יחסית. המחקר שערכנו מראה כי הזכות לחינוך היא הנפוצה ביותר וכי היא מופיעה בחוקות של 51 מדינות מתוך 68. נראה גם כי רמת המחויבות לזכות זו היא הגבוהה ביותר. הזכות לביטחון סוציאלי מופיעה בחוקותיהן של 47 מדינות, אולם ברמת מחויבות נמוכה יחסית. זכויות עובדים (29 מדינות) והזכות לדיור (21 מדינות) הן הנדירות ביותר.
3. עיגון זכויות חברתיות בחוקה יכול לשמש בלם מפני התרחבות מוגזמת באי-שוויון בהתחלקות ההכנסות ובעושר הלאומי. אי-שוויון זה טומן בחובו סכנותחברתיות משטריות וכלכליות. האי-שוויון בהכנסה הכלכלית בישראל עלה במשך שלושת העשורים האחרונים, וכיום ישראל נמנית עם המדינות שהפערים בהכנסה הכלכלית (ברוטו) בהן הם הרחבים ביותר.
4. הכללת זכויות חברתיות בחוקה עשויה לתרום לרשת ההגנה על המיעוט ולהגברת תחושת הביטחון שלו. מצבה הכלכלי הנחות של האוכלוסייה הערבית הוא אחד המקורות לאי-שוויון הכלכלי הגדול, והוא נובע בחלקו מהפליה כלפי אוכלוסייה זו במערכת החינוך ובשוק העבודה. האי-שוויון בין האוכלוסייה היהודית לבין האוכלוסייה הלא יהודית תורם כ-16 אחוזים לאי-שוויון הכולל.
5. ככל שהאי-שוויון הכלכלי גדול יותר, כך הזעזועים החברתיים גדלים, והסכנה ליציבות המשטר הדמוקרטי גדלה גם היא. חוסר השקט החברתי עלול ללבוש גם צורות אלימות הן במישור הפרט הן במישור החברה. במישור הפרט פערים כלכליים עלולים להגדיל פשיעה, בעיקר עברות רכוש. ביטוי רך של חוסר יציבות הוא התארגנות קבוצות כדי להשיג רנטות על חשבון אחרים. כאשר הפערים חמורים במיוחד הם עלולים להתנקז להפגנות ואף למהומות אלימות. להגברת היציבות החברתית בישראל יש חשיבות מיוחדת על רקע ריבוי השסעים בחברה.
6. מחקרים רבים מצביעים על כך שככל שהאי-שוויון גדול יותר, כן חוסר היציבות החברתית והפוליטית גובר, ובעקבות זאת גם צמיחת המשק נפגעת.
7. מחקרים מורים כי חברה שוויונית יותר צומחת מהר יותר גם משום שההשקעה בה בחינוך לילד גדולה יותר.
8. הבעיה העיקרית בישראל נעוצה באי-שוויון בהתחלקות ההכנסה הכלכלית (ברוטו) שמקורה בשוקי העבודה וההון, ולא בהכנסה נטו. בצד האי-שוויון הגדול בהכנסה הכלכלית, האי-שוויון בהכנסה נטו בישראל גבוה אך במקצת בהשוואה למדינה אירופית טיפוסית. אחד מגורמי המפתח לאי-שוויון הניכר בהכנסה הכלכלית הוא הפער בהשכלה בין קבוצות אוכלוסייה שונות. לפיכך יש חשיבות ליצור מדרג בזכויות החברתיות אשר בתוכו תוענק עדיפות לחינוך. השקעה בחינוך היא אמצעי החילוץ היעיל ביותר ממלכודת העוני, והיא מקטינה את ההזדקקות לתמיכה ממשלתית בדורות הבאים.
9. הכללת זכויות חברתיות וכלכליות בחוקה תיצור כלי חינוכי ופוליטי שיגביל את נטייתם של מחוקקים לפגוע בקבוצות חלשות שאינן נהנות מכוח פוליטי ישיר.
10. חלק גדול מן הטענות נגד הכללת זכויות בחוקה אפשר לנטרל, או לפחות להחליש במידה רבה, באמצעות הגבלת הביקורת השיפוטית על הסדרים בתחומים אלה ובאמצעות חקיקה מפורשת שתאפשר שיקול דעת רחב למחוקק ולממשלה לצד אילוצים מחייבים.
11. כל המחקרים ההשוואתיים מלמדים כי בתי משפט זהירים ביותר בכל הנוגע להרחבת ההגנה השיפוטית בהקשרים המחייבים הקצאות ניכרות של משאבים.
12. בישראל חשוב לכלול בחוקה אזכור של זכויות חברתיות וכלכליות, שכן חוקי היסוד של 1992 מעניקים מעמד חוקתי לזכות הקניין ולזכות חופש העיסוק, וכך נוצר חוסר איזון בולט באשר למעמדן המשפטי של הזכויות החברתיות.

נימוקים נגד

1. מימוש הזכויות החברתיות-כלכליות מבטא את העדפותיה של החברה, אבל עליו להיות כפוף למגבלת המשאבים העומדים לרשות המשק ולהיקף הרצוי של סך כל ההוצאה הממשלתית. הגנה על זכויות חברתיות-כלכליות היא ערך חשוב, אולם מימושה עלול לפגוע בסופו של דבר ברווחה החברתית בשל הפגיעה בערכים אחרים כמו זכות הקניין או יכולתו של כל פרט לממש את מלוא כישרונו האישי. הענקת זכויות חברתיות מפליגות עלולה לפגוע בתנאים מסוימים במוטיבציה ליצור ולדכא בכך את הצמיחה הכלכלית ואת העלייה ברמת החיים.
2. סדרי העדיפויות משתנים כפעם בפעם, והדבר עשוי לחייב שינויים גם בזכויות שמעניקה המדינה. כבילת ידיהם של מעצבי המדיניות תקשה על התאמת המדיניות לתנאים המשתנים. לדוגמה, מחויבות לפנסיה בהיקף מסוים עלולה להתברר כקשה למימוש אם משקל הקשישים באוכלוסייה יגדל בשיעור משמעותי, כפי שקרה באירופה ב-50 השנים האחרונות. מימושה יחייב עומס מסים לא סביר על האוכלוסייה העובדת.
3. חוקה מעבירה במידה רבה את סמכות ההכרעה לבית המשפט העליון בכל הנוגע לזכויות חברתיות הנתונות במחלוקת. המגרש המשפטי אינו המקום המתאים לתת ביטוי הולם לשינויים בהעדפות הציבור או להבין את הצרכים הנובעים מהשתנות הסביבה הכלכלית. הפקדת ההחלטה בידי כל האזרחים, ובמערכת דמוקרטית - בידי נציגיהם בכנסת, מאפשרת תגובה לתמורות בסביבה הכלכלית ובהעדפות הציבור.
4. זכויות אזרחיות כמו חופש דיבור או חופש דת הן זכויות כמעט מוחלטות שניתן להגדירן במונחים של חיוב או שלילה. לעומת זאת לזכויות חברתיות-כלכליות ישמשמעות כמותית. את זו קשה לבטא באופן מילולי, המקובל בחוקה, גם אם הביטויים שלה חדים. גם זכויות אזרחיות הן בעלות ממד כמותי אך במידה פחותה בהרבה. כך למשל, כדי לממש את הזכות לבחור נדרש תקציב לניהול הבחירות, אך גודלו הכמותי זניח. לעומת זאת זכויות חברתיות אמורות להתבטא בהיקף ההוצאות הממשלתיות על שירותים שונים ובהיקף תשלומי העברה לנזקקים. גם אם הניסוח של זכות חברתית מסוימת בחוקה יהיה חד ומחייב, עדיין תיתכן שונות רבה ביישומו הלכה למעשה. בחינת השפעת הזכויות החברתיות בחוקה על סך הוצאות הממשלה ועל הרכבן הניבה תוצאות מעורבות. המחקר שביצענו מלמד כי המדינות השונות הצליחו לנסח בחוקותיהן את המחויבות לביטוח סוציאלי בדרך שקיבלה ביטוי מעשי במדיניות בפועל. לעומת זאת תוצאות העבודה מראות כי גם מחויבות גבוהה לחינוך יסודי, המתבטאת בניסוח מפורש שהוא יסופק חינם, אינה מבטיחה תרגום לשפת המעשה, הואיל והזכות החוקתית לחינוך יכולה להתבטא במספר שעות לימוד קטן או גדול, באיכות מורים נמוכה או גבוהה ובמספר תלמידים בכיתה רב או מצומצם.