המשפט הבינלאומי והתקיפה האמריקאית בסוריה

בלילה שבין יום ה-6 ל-7 באפריל התקיפה ארצות הברית, באמצעות טילים, את בסיס חיל האוויר הסורי ליד העיר חומס. על פי ההודעה הרשמית האמריקאית, מבסיס זה יצאו מטוסי חיל האויר הסורי אשר ביום שלישי השתמשו בנשק כימי בהפצצות במחוז אידליב בסוריה.

השימוש בנשק כימי הוא אחד מהצדדים החמורים ביותר של מלחמת האזרחים המשתוללת בסוריה מזה שש שנים. למלחמה זו היבטים חמורים נוספים: כמעט חצי מיליון הרוגים (לוחמים ואזרחים), למעלה מארבעה מיליון פליטים שברחו מחוץ לסוריה, מיליונים רבים שנאלצו לברוח ממקום מושבם בתוך סוריה, וערי ענק עתיקות כחאלב, ותדמור הרוסות.

העימות בסוריה אינו נטול התערבות בינלאומית. טורקיה, איראן, ובעיקר רוסיה התערבו ברמות שונות במלחמת האזרחים בסוריה. אך המלחמה בסוריה מהווה את הדוגמה המובהקת ביותר בשנים האחרונות לכישלונו של מנגנון הביטחון הקולקטיבי שבמרכזו מועצת הבטחון של ארגון האו"ם. על פי מגילת האו"ם, ומסורת הפעילות של מועצת הביטחון כפי שהיא התפתחה בשנים האחרונות, למועצת הבטחון הסמכות, ויש הסבורים גם החובה, להתערב במלחמות אזרחים בתוך מדינות כאשר סכסוכים אלו כוללים אסונות הומניטאריים ופגיעות חמורות באזרחי המדינה. אין ספק שהסכסוך לסוריה כלול בקטגוריה זו. אלא שבגלל וטו רוסי שותקה מועצת הביטחון מלהתערב בסוריה. ארצות הברית החליטה, אפוא, לפעול בעצמה.

האם פעולה זו חוקית על פי המשפט הבינלאומי?

שורה ארוכה של מומחים למשפט בינלאומי פרסמו את דעתם בפורומים שונים כי התקיפה היתה בלתי חוקית, היות והתבצעה ללא אישור מועצת הביטחון, שהיא הדרך היחידה המותרת להפעיל כוח שלא במסגרת הגנה עצמית. כך למשל עמדתו של פרופ' מרקו מילנוביץ', עמדתו של פרופ' מרטי לדרמן, ועוד. אלא שעמדות אלו אינן היחידות האפשריות, ומטרתי כאן היא לשרטט את האפשרות של ארצות הברית לטעון כי הפעולה היא חוקית.

בנאומו של הנשיא טרמפ, ובהודעת דובר משרד ההגנה האמריקאי, הועלו כמה הצדקות אפשריות התקפה הסורית. כמובן, הניסוח של הדברים היה במכוון לא משפטי, אבל ניתן לתרגם את הדברים לניסוח משפטי:

טיעון ההגנה העצמית – כאמור, בהעדר החלטה של מועצת הביטחון המאשרת שימוש בכוח, ההצדקה המוכרת לשימוש בכוח של מדינה כנגד מדינה אחרת הינה טיעון ההגנה העצמית. הטיעון האמריקאי הוא כי השימוש בנשק כימי מסוכן עבור ארצות הברית ובעלות בריתה באזור. הוא בעל פוטנציאל לגלוש לשימוש רחב בנשק בלתי קונבנציונאלי, שיאיים על היציבות באזור כולו. טיעון זה אולי מתחזק מעט בעקבות החלטת מועצת הביטחון 2118 (2013) שהתקבלה לאחר השימוש שעשתה סוריה בנשק כימי בקיץ שנת 2013.

בהחלטה זו, שאימצה את ההסכם לפירוק סוריה מנשק כימי, קבעה מועצת הביטחון כי השימוש בנשק כימי מהווה איום על הבטחון והשלום. קביעה כזו פותחת את הפתח להתערבות מועצת הביטחון, אלא שמועצת הביטחון מעולם לא החליטה להתערב בפועל. קביעה זו יכולה אולי לסמן למדינות כי שימוש כזה אכן מהווה איום, ולכן מוצדקת הגנה עצמית.

טיעון ההגנה העצמית בעייתי בעיקר בגלל שנראה שזו אינה הסיבה האמיתית להתערבות אמריקאית. השימוש הסורי בנשק כימי מוגבל, ואין צפי סביר כי הוא יופנה כלפי ארצות הברית ובעלות בריתה. לכל הדעות רוב מאגרי הנשק הכימי של סוריה אכן הושמדו. ייתכן כי מלחמת האזרחים בסוריה מהווה איום על כמה משכנותיה (טורקיה למשל) אך אלו לא ביקשו התערבות אמריקאית, וכנראה אינן באמת חוששות מהכוחות הסורים.

טיעון ההתערבות ההומניטארית - טיעון סביר יותר, אף שהבסיס המשפטי לו רעוע, הוא טיעון המצדיק התערבות צבאית לצרכים הומניטאריים, אף בהעדר אישור של מועצת הביטחון, על מנת למנוע פגיעה קטסטרופלית באוכלוסייה אזרחית. עמדה זו נחשבת בעייתית ביותר במשפט הבינלאומי, ולמעשה היא אומצה בצורה גלויה רק על ידי מספר מועט ביותר של מדינות, ובראשן בריטניה. הטענה הבריטית היא כי המשפט המנהגי הבינלאומי מכיר בחריג לאיסור השימוש בכוח במקרים של אסון הומניטארי, וזאת אף אם מועצת הביטחון מסרבת לאשר את ההתערבות. יש מספר לא גדול של דוגמאות הסטוריות להתערבות כזו. למשל: ההתערבות הצבאית של וייטנאם בקמבודיה לחיסול שלטון הח'מר רוז. ההתערבות של טנזניה באוגנדה לחיסול שלטונו של אידי אמין, התערבות ארגון מדינות מערב אפריקה במלחמה בליבריה, ובעיקר מלחמת קוסובו – בה התקיפו כוחות נאט"ו את סרביה על מנת שזו תפסיק את הטיהור האתני כנגד המוסלמים בחבל קוסובו.
הרולד קו, לשעבר היועץ המשפטי של משרד החוץ האמריקאי בעת כהונתה של הילארי קלינטון, נחשב לאחד מחשובי התומכים של עיקרון ההתערבות ההומניטארית. לשיטתו: התערבות הומניטארית מוצדקת אם אכן מדובר (א) בפעילות המנוגדת למשפט הבינלאומי המהווה איום על היציבות הבינלאומית בין כיוון שיש חשש להשפעה שלילית על מדינות אחרות, ובין כיוון שהיא גורמת לתנועת פליטים המונית. דוגמאות להפרות מעין אלו הן שימוש בנשק לא קונבנציונאלי, והפרות סיטוניות של זכויות אדם, דוגמת רצח עם או טיהור אתני (ב) ברור כי נתיב ההתערבות על ידי מועצת הבטחון אינו אפשרי בגלל שימוש בזכות הוטו, ונעשה מאמץ להפסיק את ההפרה בכל האמצעים שאינם כוללים שימוש בכוח. (ג) השימוש בכוח הוא מוגבל, ונעשה על מנת להפסיק את ההפרה החמורה בלבד.
הטיעון לטובת התערבות יהיה חזק במיוחד לדעתו של קו אם:
(ד) הפעילות נעשית בצורה קולקטיבית – למשל על ידי ארגון אזורי דוגמת נאט"ו.
(ה) קיימת טענה סבירה כי השימוש בכוח יפסיק את השימוש בנשק לא קונבנציונאלי
או
(ו) יימנע את האסון ההומניטארי.

כנגד עמדה זו נטענים טיעונים במישור המשפט המצוי ובמישור המשפט הרצוי. במישור המשפט הרצוי טוענים רבים כי חריג ההתערבות ההומניטארית לא התקבל על ידי המדינות (כאמור – מעט מדינות מדינות הצהירו על תמיכה בו). מלחמת קוסובו, הדוגמה המובהקת ביותר להתערבות הומנטארית, נתפסה גם בעת הביצוע שלה כשימוש לא חוקי בכוח.

מבחינת המשפט הרצוי, הטענה היא כי חריג ההתערבות ההומניטארית חותר תחת עיקרון איסור השימוש בכוח, ויאפשר למדינות לצייר מגוון רחב של התערבויות כמתירות שימוש בכוח.

עמדתה של בריטניה, ועמדתו של הרולד קו, אכן מהוות דעת מיעוט במשפט הבינלאומי. אך סביר להניח שהשימוש האמריקאי בכוח בסוריה יעניק לדעה זו תמיכה רבת עוצמה.

המקרה הקונקרטי

ההפצצה האמריקאית בסוריה לא נעשתה כחלק מפעולה כוללת של ארגון בינלאומי. עם זאת, ניסיון העבר הקרוב מלמד כי בעלות הברית הקרובות ביותר של ארצות הברית (למשל: בריטניה, וברית נאט"ו) אינן ששות לשתף פעולה עמה בפעילות צבאית בסוריה, ולפיכך נתיב זה לא היה ריאלי במיוחד. כמו כן נטען כי אם ארצות הברית באמת היתה מתעניינת בהגנה על אזרחי סוריה היא היתה מתערבת מוקדם יותר, ולאו דווקא בתגובה למתקפה כימית, שבסופו של דבר גרמה למספר הרוגים קטן יחסית.

מצד שני, כמה עובדות דווקא מחזקות את ההצדקה לפעולה האמריקאית:

ראשית, סוריה כבר הסכימה בעבר להתפרק מנשק כימי, והתחייבה בינלאומית על כך. כמובן שהפרת ההתחייבות כשלעצמה, אם אכן סוריה היא שעומדת מאחורי השימוש בנשק הכימי, אינה סיבה לשימוש אמריקאי בכוח. אך הניסיונות הדיפלומטיים הנרחבים מעידים על כך שאכן מוצו על הנתיבים שאינם צבאיים על מנת להפסיק את השימוש בנשק הכימי. שימוש בנשק כימי אכן נחשב כאחת ההפרות החמורות ביותר של המשפט ההומניטארי, ולאחד הגורמים הפוטנציאליים החמורים ביותר לנזק אגבי בעת לחימה. יתר על כן, קשה גם לטעון שארצות הברית היתה צריכה לנסות שוב נתיב פעולה קולקטיבי, לאחר שהשימוש בנתיב זה נכשל כבר לפני שנים מעטות באותו עניין, ורוסיה הצהירה בפירוש כי תבלום כל פעולה במועצת הביטחון.

שנית, ארצות הברית היא שהשתמשה כאן בכוח. מבחינה פורמאלית המשפט הבינלאומי אינו מבדיל בין זכויותיהן של מדינות. מצד שני ברור לכל כי עקב מעורבותה הניכרת של ארצות הברית בסכסוכים בעולם כולו, אם יש מדינה היכולה לטעון כי היא רואה מול עיניה את האינטרס הגלובאלי לשמירת היציבות והשלום בעולם, הרי שזו ארצות הברית.

ולבסוף, השימוש בכוח שנקטה בו ארצות הברית היה לאמיתו של דבר מוגבל ביותר. הפעילות ה"כירורגית" והמוגבלת היוותה בעיקר סימון של קווים אדומים ואזהרה של שלטון הסורי מפני שימוש נרחב בנשק כימי בעתיד.

כאמור, קיימת מחלוקת אם הפרות חמורות של הדין הבינלאומי מצדיקות שימוש בכוח גם בלא אישור מועצת הביטחון. אך גם אם עמדה זו אינה מתקבלת, הרי שהפעילות האמריקאית בלילה שבין חמישי לשישי בסוריה כוללת מספר מרכיבים המקטינים מאוד את רמת אי החוקיות של הפעולה.