אכיפה ואחריות

ב-7 באפריל 2017 תקפה ארה"ב באמצעות טילי שיוט את בסיס חיל האוויר הסורי א-שעיראת ליד חומס. האמריקנים הצהירו כי המתקפה בוצעה בתגובה למתקפה הכימית בח'אן שייח'ון שביצע צבא סוריה פחות מ-72 שעות קודם לכן. נטען, כי המטוסים שביצעו את המתקפה הכימית המריאו משדה התעופה שנתקף.
המתקפה מעוררת שאלות רבות, אחת מהן נוגעת לחוקיותה מבחינת המשפט הבינלאומי.

ככלל, אוסר המשפט הבינלאומי על מדינה להשתמש בכוח כלפי מדינה ריבונית אחרת. החריג העיקרי לאיסור זה הוא הזכות להגנה עצמית מפני התקפה חמושה. ואולם, מבלי להרחיב בדבר, נדמה שקשה לבסס הצדקה לתקיפה האמריקנית על הזכות להגנה עצמית. התקיפה הכימית בוצעה במסגרת מלחמת האזרחים בסוריה ופגעה באזרחים סוריים. אפילו לפי גישה המרחיבה את הזכות להגנה עצמית גם כלפי התקפה הצפויה באופן מיידי, קשה לטעון שאיום כזה מתקיים כלפי ארה"ב או אפילו כלפי בנות בריתה.

חריג שנוי במחלוקת לאיסור על השימוש בכוח נוגע להתערבות הומניטארית, מקום שבמדינה מבוצעים מעשי זוועה, שלקחי ההיסטוריה מחייבים את הקהילה הבינלאומית שלא לעמוד מנגד לנוכח ביצועם. הצדקה מסוג זה נטענה, למשל, באשר למערכה האווירית של נאט"ו כנגד סרביה בשנת 1999. הוצהר שהמערכה נועדה לכפות על סרביה להפסיק את רדיפת האוכלוסייה האלבנית במסגרת המלחמה בקוסובו. אף כאן, לא ארחיב בנוגע לתנאים להצדקת התערבות מסוג זה לדעת המצדדים בהכרה בחריג זה, שכן נראה ברור שאין זו העילה לפעולה הצבאית הנדונה. מלחמת האזרחים בסוריה מתנהלת כבר שש שנים ובמהלכה נהרגו מאות אלפי אזרחים ובוצעו פשעי מלחמה רבים. לפיכך, ברור כי עילת התקיפה כאן לא הייתה הפגיעה באזרחים כשלעצמה, אלא השימוש בנשק כימי. יתר על כן, ארה"ב לא התיימרה שפעולתה תמנע פגיעה עתידית מכל סוג שהוא באזרחים בסוריה, אלא הגבילה אותה למטרה מצומצמת יותר של הרתעת המשטר הסורי מלהוסיף ולעשות שימוש בנשק כימי.

נראה, אם כן, שמדובר בפעולה שמטרתה לאכוף את האיסור על שימוש בנשק כימי באמצעות ענישה המכוונת להרתיע. להרתיע ולא למנוע, שכן מניעה משמעה שלילת היכולת לפעול, להבדיל מהרתעה שתכליתה שלילת הרצון לפעול. התקיפה לא כוונה למאגרי נשק כימי של המשטר הסורי ופגיעה בבסיס חיל אוויר אחד, אפילו חשוב, אינה מנטרלת את יכולת התקיפה האווירית של המשטר. יחד עם זאת, בשל המשקל המשמעותי של היתרון ביכולת האווירית של המשטר על המורדים במלחמת האזרחים, פגיעה משמעותית ביכולת לחימה זו, עשויה בהחלט להרתיע את המשטר מן המחיר שהוא עלול לשלם בגין תקיפה כימית עתידית.

הקושי הוא, שסמכות לאכוף ציות לדיני הלחימה באמצעות שימוש בכוח אינה מוקנית למדינה יחידה כלשהי. הסמכות לאשר שימוש בכוח להשבת השלום והביטחון הבינלאומיים מוקנית למועצת הביטחון של האו"ם. מועצת הביטחון אמנם הכירה בעבר בכך ששימוש בנשק כימי בסוריה מהווה איום על השלום והביטחון הבינלאומיים, אולם לא התירה עד היום שימוש בכוח בשל תקיפה בנשק כימי. אין זה סוד, שרוסיה, הפטרונית של המשטר הסורי וחברה קבועה במועצת הביטחון, מנעה בעבר קבלת החלטות עם שיניים חדות מדי כנגד המשטר.

ניתן להציג את ההתלבטות של ארה"ב אחרי התקיפה הכימית כהתלבטות בין שתי רעות: השלמה עם החלשתו של האיסור על השימוש בנשק כימי שבדיני הלחימה לנוכח קוצר ידה של מועצת הביטחון, או הפרה של כלל אחד (האיסור על שימוש בכוח כלפי מדינה ריבונית) על מנת להגן על כלל אחר (האיסור על שימוש בנשק כימי). ככלל, הפרת חובה בינלאומית בשל צורך (necessity) אינה מוכרת במשפט הבינלאומי אלא בנסיבות מצומצמות ביותר.

 

יחד עם זאת, ניתן לשאול כמה שאלות המטילות ספק על ההנחה שלא היה מנוס משימוש מיידי בכוח על ידי ארה"ב , אף מבלי להתעלם מההיסטוריה של הפרות קודמות של המשטר הסורי, איומים קודמים בתקופת הנשיא אובמה ובעקבותיהם התחייבות סורית להתפרק מנשק כימי.

ראשית, האם למרות הזמן הקצר שחלף מן התקיפה, היו בידי האמריקנים ראיות משכנעות לכך שהמשטר הסורי אכן עשה שימוש בחומרי לחימה כימיים.

שנית, האם לא היה ראוי להמתין עד לסיום ההתייעצויות במועצת הביטחון, שמא הייתה המועצה בכל זאת ממלאת כראוי את תפקידה ונוקטת בצעדים אפקטיביים. אף אם הייתה רוסיה מטילה ווטו על הצעת החלטה לשימוש בכוח שהייתה זוכה לרוב במועצה – היה בכך כדי לחזק את הלגיטימיות של פעולה חד-צדדית אמריקנית.

שלישית, ובהנחה שרוסיה הייתה מטילה ווטו על החלטה אפקטיבית במועצת הביטחון, האם לא היה עדיף שארה"ב תיזום דיון בעצרת הכללית במסגרת החלטת העצרת "מתאחדים למען השלום" (uniting for peace). החלטה זו, שהתקבלה עוד בשנת 1950, בזמן המשבר בקוריאה, מקנה לעצרת הכללית סמכות להמליץ המלצות בנושאי ביטחון בינלאומיים במקרה שמועצת הביטחון אינה מסוגלת לפעול באופן אפקטיבי בשל השימוש בזכות הווטו על ידי אחת החברות הקבועות. החלטה ברוב של שני שלישים בעצרת הכללית הייתה עשויה להקנות לארה"ב בסיס מוצק יותר של לגיטימציה לפעול.

רביעית, האם לא היה ראוי שארה"ב לא תפעל לבדה, אלא במסגרת קואליציה רחבה יותר, אף זאת, להגברת הלגיטימיות הנתפסת של הפעולה.

חמישית, האם ראוי היה להמתין ולבחון שמא הטלת אחריות פלילית אינדיבידואלית על המעורבים בשימוש בנשק כימי תשיג את ההרתעה המבוקשת? (ראה: יום הדין מתקרב?). לעניות דעתי, אפשר שהגדלת צפיפותה של רשת האכיפה של המשפט הבינלאומי הפלילי אכן תועיל להרתעה מביצוע פשעי מלחמה בטווח הארוך ואולם, לא ניתן להסתמך על כך בטווח הקצר כתחליף להרתעה מהמשך שימוש בנשק כימי במסגרת המלחמה המתנהלת בסוריה.

ברור, שכל הצעדים המוצעים כאן מצריכים זמן, אלא שלא ברור האם התקיימו נסיבות שחייבו פעולה דחופה ולא אפשרו מיצוי הפעולה במסגרות הבינלאומיות המקובלות, לפני פנייה לשימוש חד-צדדי בכוח.

קל לשפוט את הפעולה האמריקנית לחיוב במבט נקודתי. צילומי הזוועה מן המתקפה הכימית זועקים לתגובה בינלאומית הולמת. ככל שהפעולה המידית והנחרצת אכן תרתיע את המשטר הסורי משימוש עתידי בנשק כימי, אפשר שגם "מבחן התוצאה" ייטיב עם הערכת השלכות הפעולה.

יחד עם זאת, חשוב להביט גם במבט רחב יותר: מה תהיינה ההשלכות של אימוץ כלל לפיו כל מדינה רשאית להפעיל כוח כלפי מדינה אחרת באופן חד-צדדי על מנת להרתיע אותה מהפרת חובותיה לפי המשפט הבינלאומי? מה יהיה על היציבות בעולם אם כל מדינה תוכל למנות את עצמה לשופטת ולשוטרת גם יחד?

על כך ניתן להשיב, שהכרה בסמכותה של ארה"ב לפעול בנסיבות אלה, אינה מחייבת בהכרח הכרה בסמכותה של כל מדינה אחרת לפעול. אמנם, שוויון מעמדן של אומות ריבוניות הוא עיקרון יסוד של המשפט הבינלאומי. יחד עם זאת, אין הוא עיקרון מוחלט. דווקא בסוגיות של ביטחון בינלאומי, יש סטייה מעיקרון זה, שהרי רק לחמשת החברות הקבועות במועצת הביטחון (ארה"ב, רוסיה, סין, בריטניה וצרפת) זכות להטיל ווטו על החלטות המועצה. אם כן, מדוע שלא תוכר סמכותה של חברה קבועה במועצת הביטחון להפעיל כוח באופן חד-צדדי, כמוצא אחרון במצב שבו מועצת הביטחון אינה מתפקדת ובתנאים שתוארו לעיל? צמצום הכלל לחברות קבועות של מועצת הביטחון, רצוי בפעולה משותפת של חלקן ולפי החלטה של העצרת הכללית של האו"ם, יצמצם את הסיכון לערעור היציבות הבינלאומית.

בכל מקרה, אם ארה"ב נוטלת לעצמה סמכויות יתר, עליה להכיר גם בחובות יתר הנובעות ממעמדה. תפקיד של "השוטר העולמי" אינו יכול להתיישב עם נטייה בדלנית, התמקדות באינטרס הלאומי בלבד וגישה מבטלת כלפי המשפט הבינלאומי וחובותיה הקיימות. כמינימום, מחייב הדבר שקיפות ומתן דין וחשבון מנומק לגבי התהליך שבו הוחלט על הפעולה, המידע שעמד ביסודה והצדקתה.