ממלכתיות וכפיפות

הדיונים הרחבים והמעמיקים בצורך להוסיף את ערך ה"ממלכתיות" המתנהלים בבלוג סיווג בטחוני מתנהלים בעיקר סביב התוכן של ערך זה. ברשימה קצרה זו אני מבקש להוסיף לדיון בערך הממלכתיות נקודת מבט נוספת, שאינה בלעדית: האם תתרום ההוספה של ערך זה ליכולתו של צה"ל להמלט ממלכודת הפוליטיזציה אליה נפלו חלק גדול ממוסדות השלטון בישראל בשנים האחרונות?  

הדיונים הרחבים והמעמיקים בצורך להוסיף את ערך ה"ממלכתיות" המתנהלים בבלוג סיווג בטחוני מתנהלים בעיקר סביב התוכן של ערך זה. ברשימה קצרה זו אני מבקש להוסיף לדיון בערך הממלכתיות נקודת מבט נוספת, שאינה בלעדית: האם תתרום ההוספה של ערך זה ליכולתו של צה"ל להמלט ממלכודת הפוליטיזציה אליה נפלו חלק גדול ממוסדות השלטון בישראל בשנים האחרונות?  

שאלת יסוד ביחסים בין הצבא לחברה היא מידת השליטה של הדרג המדיני בצבא, ויכולתו להנחותו לפי צרכיו. מצד אחד, עיקרון היסוד בדמוקרטיה המערבית המודרנית היא כפיפות של הדרג הצבאי לדרג המדיני. מצד שני, על מנת שהצבא יוכל לפעול ביעילות ותוך שמירה על אמון הציבור בו, נדרש לנתק אותו מההתנהלות הפוליטית היום יומית, ולדרוש ממנו לפעול "לטובת הציבור". אם הפוליטיקאים יוכלו לנצל את הצבא לצרכים פוליטיים, יפחת האמון הציבורי בנייטראליות של צה"ל, וממילא תיפגע יכולתו לפעול.

למעשה, במקום היחיד בחקיקה הישראלית שבו הוגדר גוף כ"ממלכתי"  - בחוק שירות הבטחון הכללי, הגדרה זו התייחסה בדיוק למתח הזה בין כפיפות לבין פעולה המנותקת מאינטרסים מפלגתיים.

סעיף 4 לחוק שירות הבטחון הכללי קובע כי:

• השירות נתון למרות הממשלה; הממשלה תאשר יעדים לשירות בכפוף להוראות חוק זה.
• ראש הממשלה ממונה על השירות מטעם הממשלה.
• השירות יפעל באורח ממלכתי; לא תוטל על השירות משימה לשם קידום אינטרסים מפלגתיים- פוליטיים.

סעיפים 4(א) ו- 4(ב) לחוק קובעים את עיקרון הכפיפות של השירות לדרג הפוליטי. סעיף 4(ג) קובע את הסייג – ממלכתיות, ואי קידום אינטרסים מפלגתיים פוליטיים. כלומר: הממשלה, וראש הממשלה, לא יכולים לתת לשירות הבטחון הוראות מסוימות, המכניסות אותו אל השדה הפוליטי.

אפשר להתווכח, כמובן, לגבי הפרשנות של סעיף 4(ג) – האם המגבלה היחידה על הממשלה היא שלא ניתן להטיל על השב"כ משימות המקדמות אינטרס מפלגתי, או שמא המונחים "ממלכתיים" ו"פוליטיים" משמעם הרחבה של המגבלות על הממשלה גם לכיוון של הוצאת השב"כ מחוץ לויכוח הציבורי- פוליטי כלל. אבל פרשנות מדויקת של חוק השב"כ אינה מטרת הדיון כאן – הטענה שלי היא שבפעם היחידה שהחוק הישראלי כלל במפורש את המושג "ממלכתי" – המטרה היתה להגביל את הכפיפות של גוף בטחוני לממשלה.

בחוק יסוד צה"ל לא כלולה הוראה דומה לסעיף 4(ג) לחוק השב"כ. סעיף 2 לחוק יסוד: הצבא קובע כי:

(א)  הצבא נתון למרות הממשלה.

(ב)  השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הבטחון.

כלומר:  חוק יסוד: הצבא קובע את עיקרון הכפיפות במפורש, אך אינו מגביל אותו בשום צורה. 

מובן, כי העובדה שעיקרון הממלכתיות אינו כלול בחוק יסוד: הצבא אין משמעותה שהצבא שימש בישראל לצרכים פוליטיים. להיפך, ניתן לומר שלאורך רוב שנות המדינה היו המשימות שהוטלו על הצבא "ממלכתיות" במובן הבא: הפוליטיקאים הממונים על הפעילות הצבאית הבינו כי צה"ל אמור להשאר צבא שאינו קשור למחלוקות הפוליטיות בישראל, אלא נמצא מחוץ להן. בשל כך הם השתדלו להותיר את הצבא מחוץ למחלוקת הפוליטית. אין זאת אומרת שצה"ל לא ביצע משימות שיש להן היבטים פוליטיים, כמו למשל השימוש בחיילי צה"ל בתוכנית ההתנתקות, שימוש שזכה לביקורת רבה. אבל צה"ל מעולם לא הוצג, וגם לא נתפס, כמקדם סדר יום של מפלגה פוליטית מסוימת. הפוליטיקאים שהורו לו לפעול דאגו להגן על צה"ל מפני מתקפות פוליטיות, וגם פוליטיקאים מן האופוזיציה ה"מרכזית" בדרך כלל לא תקפו את צה"ל כמייצג עמדה פוליטית מסוימת. את צה"ל הצליחו לשמור מחוץ למשחק.

יש שורה של סיבות לשינוי במצב הנוכחי. חלקן ארוכות שנים, וחלקן תלויות בהקשר פוליטי ספציפי שבו נמצאת מדינת ישראל:

ראשית, צה"ל הוא מוסד ממוסדות מדינת ישראל. האוירה הפוליטית הכללית במדינת ישראל היא תקיפה של מוסדות מדינתיים לא נבחרים, בעיקר על רקע ההנחה שהם נשלטים על ידי אליטות לא נבחרות. כך נשמעת ביקורת עזה כלפי מוסדות כמו בתי המשפט, התקשורת, האקדמיה, והשירות הציבורי. כל אלו נתפסים כ"מעכבים" את המדיניות הממשלתית ופועלים נגדה כחלק ממאבק של אליטות לשימור שלטונן. הביקורות כלפי צה"ל בהקשר זה עדיין מועטות, אבל ניתן לראות כבר סימנים למגמה זו. כך למשל בפרשת אלאור אזריה לא היססו פוליטיקאים החברים בקואליציה לבקר את המדיניות של צה"ל בהעמדתו לדין של אזריה. וכך למשל, גם לא היסס חבר הקבינט, השר לשעבר נפתלי בנט, לבקר את צה"ל בפומבי על מדיניותו במבצע צוק איתן, או לצאת בהצהרה שלפיה "החיילים מפחדים מהפצ"ר יותר מסינוואר". בקצרה: צה"ל עלול להפוך לעוד מוסד שנתפס כמייצג את האליטות, וכמטרה למתקפות פוליטיות.

שנית, אופי העימות המשתנה בו מצויה ישראל כופה על צה"ל התחשבות במגוון שיקולים, שמביאים אותו להתנגשות עם הדרג המדיני. ברור שבעת מלחמה פועלים הדרג המדיני והצבא להשגת אותה מטרה, והיא ניצחון במלחמה. אך במצב של עימות מוגבל, בעל אופי משתנה וארוך טווח, מושג "הניצחון" הופך לחמקמק. שיקולים צבאיים של "הכלת העימות" ומניעת עימות כולל עומדים לעיתים בסתירה עם שיקולים פוליטיים מיידיים של פוליטיקאים – הצורך ב"מיטוט האויב" "תמונות ניצחון" ושאר מושגים שמביאים להתנגשות ישירה בין הדרג הצבאי למדיני. על כך יש להוסיף את האופי המשתנה של התקשורת המודרנית, כולל הרשתות החברתיות, שהופך כל פעולה צבאית, או אי תגובה של הצבא, לנחלת הכלל, בלא שיש לצה"ל, או לפוליטיקאים שהות לתכנן במשותף את המהלכים.

שלישית, בשנים האחרונות חל שינוי באופן הפעולה של הדרג המדיני בישראל.. בעבר, הדרג המדיני של ישראל היה גוף קולקטיבי שכלל מספר אנשים ומספר עמדות שונות. במצב כזה היה איזון פנימי בתוך הדרג המדיני שמנע, לרוב, ניצול של הצבא למטרות פוליטיות קונקרטיות. אך האופי ההטרוגני של הדרג המדיני בישראל כמעט ונעלם בישראל. ראש הממשלה הולך והופך למפקד העליון של הצבא, והחלטותיו מתקבלות לבד. במצב זה, החשש שההחלטות שיתקבלו ינבעו מטעמים פוליטיים, גדל.

יש טעמים נוספים לעליה בסיכון בשימוש בצבא לצרכים פוליטיים (כמו למשל האופי הצבאי ארוך השנים של שליטת ישראל ביהודה ושומרון, ועוד) אך נדמה לי שדי בדברים שנאמרו כדי להבהיר את הנקודה העיקרית: קיים חשש אמיתי כי בהעדר מגבלות על הכפיפות הפוליטית של הדרג הצבאי לדרג המדיני, ינוצל הצבא למטרות פוליטיות.

עולה, אם כן, השאלה, האם ערך ה"ממלכתיות" ברוח צה"ל יסייע במשהו להפחתת החשש הזה.

אני סבור שכן, אך בכפוף לכמה תנאים:

ראשית, מסמך רוח צה"ל כולל כיום את ההגדרה כי צה"ל כפוף ל"רשויות השלטון האזרחי הדמוקרטי". זוהי הגדרה גמישה מדי. על המסמך לקבוע כי הכפיפות היא לממשלת ישראל, ככתוב בחוק יסוד: הצבא.  

שנית, ערך הממלכתיות צריך לכלול קביעה קונקרטית כי צה"ל לא יידרש לבצע הוראה המיועדת לקידום מטרות מפלגתיות.

ולבסוף, וחשוב מכל, לפחות על היבט זה של ערך הממלכתיות להיות מאומץ גם על ידי הדרג הפוליטי במדינת ישראל, בין בדרך של חוק מפורש, ובין בדרך אחרת (למשל: החלטת ממשלה, או הוראות פיקוד עליון, המתקבלות במשותף בין הרמטכ"ל לשר הביטחון). בדרך זו יובהר כי המחויבות להותיר את הצבא מחוץ למחלוקות הפוליטיות היא אכן משמעותית.

אכן, כדבריו של פרופ' ידידיה שטרן במאמרו לגבי ממלכתיות בסדרת מאמרים זו, אחת ממטרות הכנסת ערך הממלכתיות למסמך רוח צה"ל היא "שימור האמון בצבא בתנאי המחלוקת הכלל-ישראלית". אך בסופו של דבר, אין כלי "פורמאלי" שיוכל להבטיח שצה"ל לא יוכנס אל תוך המחלוקת הפוליטית.  רק ריסון עצמי של הפוליטיקאים יוכל להשיג מטרה זו. ובכל זאת -  ייתכן שהדגשה של ערך הממלכתיות, והבהרה של הסכנה לאמון הציבור בצה"ל עקב נגיסה בו, יוכלו להגביל את תהליך ההכנסה של צה"ל למחלוקות פוליטיות.

הבהרה כזו תסייע הן לדרג הפוליטי והן לדרגי הפיקוד בצבא: היא תסייע לדרג הפוליטי כיוון שסיבה מרכזית שבגינה מבקשים פוליטיקאים לערב את הצבא בפוליטיקה היא כיוון שפוליטיקאים אחרים עושים בצבא שימוש כזה. אם יהיה ברור לכל הפוליטיקאים שהכנסת הצבא אל תוך הויכוח הפוליטי אינה לגיטימית, ואיש לא יעשה זאת, יש סיכוי שהמוטיבציה לכך תפחת.

הבהרת ערך הממלכתיות תסייע גם לדרג הבכיר בצבא, כלפי הדרג המדיני וכלפי הדרגים הנמוכים יותר בצבא. כלפי הדרג המדיני, ערך הממלכתיות יוכל לספק "הגנה" מסוימת מפני התערבות של פוליטיקאים. חשוב מכך – כלפי הדרגים הנמוכים, הכנסה של ערך הממלכתיות תוכל להבטיח לחיילים הנושאים בנטל הביצוע של ההוראות, שההוראות לא ניתנו להם מטעמים פוליטיים, ולשם קידום מטרות פוליטיות.

אם הכנסת ערך הממלכתיות למסמך ערכי צה"ל תעשה כראוי, היא עשויה להגן על הצבא מפני התערבות פוליטית, ולשמר את האמון בו לאורך זמן.