״עסקת״ טראמפ והזכות להגדרה עצמית: הזדמנות לבחון את הנחות היסוד
בצד שלילתה של עסקת השלום האמריקאית כבלתי חוקית, בלתי מוסרית וככזו שאין באפשרותה ליישב את הסכסוך, אלא רק להנציח אותו, חשוב גם לבחון מחדש את הנחות היסוד לגבי המשפט הבינלאומי והדרך המועדפת ליישב את הסכסוך
Flash 90
רגע לפני שהקורונה השתלטה לחלוטין על סדר היום, היה הישג אחד ש״עסקת המאה״ רשמה. היא הצליחה להחזיר לסדר היום הציבורי בישראל, את העניין בסכסוך הישראלי-פלסטיני ובשאלת הפתרון האפשרי ליישובו. ברשימה זו אבקש להסביר מדוע חשוב שהדיון סביב התכנית לא יתמצה בשאלה אם היא תואמת או לא את המשפט הבינלאומי, אלא ינצל את ההזדמנות לבחון את הנחות היסוד גם של המשפט הבינלאומי הקיים וגם של הגישה ששולטת בכיפה לגבי נוסחת הפתרון לסכסוך בעשרים-שלושים השנה האחרונות. טענתי המרכזית היא שבעוד שהמשפט הבינלאומי קובע עקרונות חשובים שנועדו להגן על עמים נשלטים תחת משטר קולוניאלי המבקשים לממש את זכותם להגדרה עצמית במדינה ריבונית, גישתו לאתנו-לאומיות מתעתעת, ויוצרת מתח מזיק בין המציאות הפוליטית והמסגרת הנורמטיבית שאמורה להסדיר אותה. לטענתי, על המשפט הבינלאומי להתעדכן ככל שברצונו להיות רלבנטי ומועיל בהסדרתם של סכסוכים בעת הנוכחית. במסגרתה של הגישה המתוקנת, על המשפט להכיר בקבוצות אתנו-לאומיות כשחקניות מרכזיות ולגיטימיות במקומות מסוכסכים, וככאלה שהזכות להגדרה עצמית חלה גם בהתייחס אליהן. ואולם, תנאי הכרחי להכרה כזו הוא, שהזכות עומדת לכל קבוצה אתנו-לאומית באופן שווה. לפיכך, זכות זו אינה יכולה להיות ממומשת בדרך של עליונות של קבוצה אחת על רעותה. אבל כאן בדיוק נעוץ שורש הבעיה בתוכנית טראמפ. בכדי להבינה, אזכיר בקצרה את עיקריה של התוכנית.
התכנית, כפי שהתפרסמה, מציעה להכיר במדינה פלסטינית (הכרה שתינתן רק לאחר שהרשות הפלסטינית והפלסטינים יקיימו שורה ארוכה של דרישות לשביעות רצונן של ישראל וארה״ב), מוגבלת מאוד: המדינה תהיה מפורזת, ושטחה יכלול את עזה וכ-70% בלבד משטחי הגדה. במקביל, כ30% משטחי הגדה בהם קיימות התנחלויות ישראליות, ולרבות מזרח ירושלים ובקעת הירדן, יוכרו כחלק ממדינת ישראל. כלומר, ירושלים תהיה תחת ריבונות ישראלית בלבד. בנוסף, פלסטין תתאפיין בחוסר רציפות טריטוריאלית ותתקיים כמובלעת בתוך שטח מדינת ישראל. התנחלויות שלא נמצאות בגושים, יוותרו כמובלעות ישראליות בתוך שטח המדינה הפלסטינית —התושבים יהיו אזרחי ישראל, ויוחל בהן החוק הישראלי. במקביל, ישובים פלסטינים שלא נמצאים בגושי המדינה הפלסטינית, יוותרו כמובלעות פלסטיניות בתוך שטח מדינת ישראל. במסגרת חילופי שטחים, שטחים במערב הנגב (חולות חלוצה), יצורפו לשטח המדינה הפלסטינית; אזור המשולש - עשוי להיות מועבר לפלסטין - בכפוף להסכמת הצדדים (ללא ציון מהם התנאים להסכמה זו). כמו כן, התכנית כוללת שלילה מוחלטת של זכות שיבה של פליטים פלסטינים למדינת ישראל, ואולם גם קליטתם בפלסטין תהיה בכפוף להסכמה ישראלית.
אפשר אם כן לזהות ארבעה עקרונות כלליים שעולים מהתכנית: אחד, עקרון אתנו-לאומי — הגדרה עצמית הנקבעת לפי עקרון אתנו-לאומי-דמוגרפי ולא לפי עקרון גיאוגרפי-מדינתי; כלומר, ניסיון להשגת מקסימום התאמה בין האתנוס לדמוס. עקרון שני עניינו הפרדה — פיזית ופוליטית, אבל תוך עמידה על עקרון שלישי — הימנעות מעקירה כפויה של אנשים. השילוב בין שני העקרונות מתורגם בפועל בתוכנית להחלת סמכות על שטחים שונים בגדה לפי השיוך הלאומי-אתני (אבל לא בישראל, למעט המשולש). והעיקרון הרביעי, שמקבל קדימות על כל אלה — הבטחה של עליונות יהודית-ישראלית במרחב, והכפפתה המוחלטת של ההגדרה העצמית הפלסטינית לישראל. עקרון זה מתבסס על חוסר האמון העמוק שהעסקה מבטאת הן ביחס ליכולותיה של פלסטין לקיים משטר יציב והן באשר לכוונותיהם של מנהיגיה ואזרחיה ביחס לישראל. חוסר אמון שאין לגביו שום ציפייה שישתנה.
העקרונות הללו של העסקה עומדים בהתנגשות חזיתית עם שני עקרונות יסוד חשובים של הזכות להגדרה עצמית במשפט הבינלאומי: עם העיקרון שעמים בשטחים ללא שלטון עצמי זכאים לממש את זכותם להגדרה עצמית ביחס לכל הטריטוריה (ששלמותה חייבת להיות מכובדת על-ידי הכח המנהל את אותם שטחים), ועם החובה להתחשב ב״רצונו החופשי והאמיתי״ של העם של הטריטוריה. לפי קביעותיו של בית הדין הבינלאומי לצדק בעניין צ׳אגוס,Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965 (Advisory Opinion) 25 February 2019, ICJ Reports. יש יסוד טוב לטעון שאף אם הפלסטינים יסכימו לתכנית, הסכמה שעשויה להיחשב כבאה מתוך אילוץ ולא מבחירה חופשית, לא יהיה לרכישת טריטוריה זו תוקף על פי המשפט הבינלאומי (ולא כל שכן, אם הפלסטינים לא יסכימו לה, ושטחים יסופחו לישראל ללא הסכם).
ואולם, ה״עסקה״ גם סוטה מהגישה הנוהגת במשפט הבינלאומי לפיה הסדרים המבוססים על אתנו-לאומיות נחשבים ככלל כבלתי-לגיטימיים. להתנגדות הבינלאומית-משפטית-ליברלית לאתנו-לאומיות סיבות טובות. כפי שזכור לכולנו היטב, היא נקשרה למעשי הדרה וגזענות והולידה אף מעשים של גירושים המוניים והשמדת עם. ואולם, מחקרים שבחנו את הסיבות לפרוץ סכסוכים אתניים הראו, שבניגוד לדעה הרווחת, סכסוכים כאלה אינם נובעים מ״שנאות עתיקות״ או מהתנגשות תרבותית או דתית, אלא קשורים ונגזרים ממאבק על השליטה במדינה המודרנית, ולפיכך מהווים לא אחת תוצר לוואי של תהליכי דמוקרטיזציה. על רקע זה חשוב להזכיר שעל פי ההנחות שביסוד הליברליזם של ג׳ון סטיוארט מיל ושל ג׳ון רולס, תופעת הסולידריות המאפיינת קולקטיב לאומי נתפסה כתנאי מוקדם חיוני לקיומה של מדינה דמוקרטית ולשוויון פנים-קבוצתי. הנחות אלה מתיישבות עם ממצאים בספרות המחקרית המלמדים שאל לנו לשפוט את תופעת הלאומיות על פי תוצאותיה השליליות בלבד — בעוד בצידה האחד הביאה לאומיות להדרה של ה״אחר״, בצידה השני תמכה היא ביצירתה של סולידריות חסרת תקדים בקרב קבוצות אוכלוסייה גדולות.
התפיסה הדמוקרטית-ליברלית שהתפתחה בעשרות השנים האחרונות אמצה, במודע ושלא במודע, הנחות תיאורטיות אחרות. על פי תפיסות אלה, לאומיות אינה מהווה עוד תנאי רקע חברתי נחוץ ובמקומה הדגש עבר להקמתם של מוסדות שלטון חוק, מוסדות דמוקרטיים וכלכלה חופשית. לא ברור לגמרי על מה התבסס השינוי התיאורטי. יתכן שהוא ניזון מהמציאות שהתהוותה במדינות דמוקרטיות מבוססות בהן גבולות הלאומיות וגבולות המדינה התפתחו לכדי חפיפה, ובהן קרנה של הלאומיות כה ירדה עד שנדמה היה ששוב אין בה צורך או תועלת אלא רק נזק וסכנה. על כן, לפי תפיסות ליברליות מעודכנות, לאתנו-לאומיות אין ולא צריך שיהיה תפקיד בבנייתה של המדינה הדמוקרטית, והיא אף אינה לגיטימית, אלא אם היא של קבוצות מיעוט. הבעיה היא, שבמקומות רבים שלא עברו תהליכים היסטוריים אלה, הניסיון להתבסס על המודל הלגליסטי-ליברלי של בניית מוסדות (כגון אפגניסטאן ועירק) הציג כישלון חרוץ, והדגים איך מקומות שלא עברו את תהליכי הסוציאליזציה של בניית אומה שוקעים לתוך סכסוכים עקובים מדם ואף לכאוס. מטעמים אלה נראה על כן, שהפעלתו הדוגמטית של העיקרון המדינתי-טריטוריאלי במקומות של סכסוכים אתנו-לאומיים, תוך אי-כיבוד של מבנים חברתיים-פוליטיים מקומיים, גורר לנתק בין המציאות הפוליטית והמשפטית, ומייצר הכבדה נוספת בדרך להשגתן של פשרות פוליטיות המתאימות לנסיבות. חשוב לפיכך להכיר ולתת לגיטימציה לקבוצות האתנו-לאומיות המגדירות את המציאות הפוליטית המקומית. לא משום שאתנו-לאומיות היא כח פרימורדיאלי, קמאי, ששולט בנו ולא ניתן להשתחרר ממנו, אלא משום שבפועל היא הכח המניע ומגדיר במאה השנים האחרונות את הסכסוך הזה, אשר סביבו כרוכות זהותם ושאיפותיהם הפוליטיות של רבים. כפי שהניסיון של תהליכי השלום בעשרות השנים האחרונות מלמד (כגון, תהליכי השלום בצפון אירלנד ובבוסניה הרצגובינה, והמתווה לשלום המוצע בקפריסין), זהו גם כח שלא ניתן להתעלם ממנו, אם מעוניינים להצליח ליישב סכסוכים בהסכמה ולהעלותם על מסלול של שלום.
ההכרה בחשיבות המרכיב האתנו-לאומי אינה זרה לתכניות השלום הקודמות. ואולם, בהתאם לתפיסה המודרנית, אלה הניחו שהדרך ליישב את הסכסוך הישראלי-פלסטיני, כמו סכסוכים לאומיים בכלל, היא באמצעות הפרדה למדינות לאום ריבוניות, עצמאיות ונפרדות. הבעיה היא, שבפועל, הערבוב הדמוגרפי—הקיים בכל רחבי ארץ ישראל/פלסטין, כלומר הן בשטחי הגדה המערבית והן בשטחי מדינת ישראל—אינו מאפשר לממש את האידיאל של מדינת הלאום, שכן לא ניתן לשרטט קו גבול שמשני עבריו ייווצרו מדינות הומוגניות או אפילו הומוגניות בקירוב. הקושי הופך לכאורה לבלתי פתיר לנוכח חובות מתחום זכויות האדם בגינן עלינו לדחות את האפשרות להתמודד עם האתגר באמצעות העברות אוכלוסייה (הן העברה פיסית והן משפטית), אלא אם הן נעשות בהסכמה.בנושא חוקיות העברות אוכלוסייה ראו: Final Report on Human Rights and Population Transfer, Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Freedom of Movement and Population Transfer Sub Commission Resolution 1997/29. לשאלת חוקיות ההצעות להעברת ״שטחים מאוכלוסים״ ראו: Waters, T. W. (2008). The blessing of departure: acceptable and unacceptable state support for demographic transformation: the Lieberman plan to exchange populated territories in Cisjordan. Law & Ethics of Human Rights, 2(1), 1-65; Shany, Y. (2008). Redrawing Maps, Manipulating Demographics: On Exchange of Populated Territories and Self-Determination. Law & Ethics of Human Rights, 2(1), 1-25; Waters, T. W. (2008). A reply to Shany. Law & Ethics of Human Rights 2.1 (2008): 311-323; Waters, 2008a; Waters, 2008b; Rabin, Y., & Peled, R. (2008). Transfer of Sovereignty Over Populated Territories from Israel to a Palestinian State: The International Law Perspective. Minn. J. Int'l L., 17, 59. לשאלת חוקיות הדרישה להעברת מתנחלים ראו: Demopoulos and Others v. Turkey, (46113/99), ECtHR (1 March 2010); Zemach, A. (2015). Frog in the Milk Vat: International Law and the Future of Israeli Settlements in the Occupied Palestinian Territories. Am. U. Int'l L. Rev., 30, 53. כלומר, הגישה הבינלאומית דבקה בעקרון טריטוריאלי, אך אין בידה להציע מתווה שמאפשר הלכה למעשה לממש עקרון זה במציאות של מקומות מסוכסכים.
כפי שראינו, ״עסקת טראמפ״ מאמצת גישה אחרת. בעוד היא מתייחסת ברצינות למרכיב האתנו-לאומי של הסכסוך, היא בוחרת לעשות זאת באופן פסול ומקומם — על-ידי הבטחה של עליונות והמשך השליטה הישראלית על הפלסטינים, לא כעניין זמני, אלא כמאפיין של היחסים בין הצדדים באופן קבוע. מעבר לכך שיחסים המבוססים על עליונות וכפיה, הם הסמל המובהק ביותר של אי-צדק ואי-חוקיות, הם גם מסמנים את הדרך הבטוחה להמשך הסכסוך. נקודה זו היא בעלת היבט חשוב שלרוב נעדר מהדיונים בנוגע למימוש הזכות להגדרה עצמית — היותה של הזכות זכות שווה לכל העמים. הצדדים למאבקים להגדרה עצמית בתקופה הנוכחית, בשונה מהמאבקים להגדרה עצמית שאפיינו את המאבק לשחרור מקולוניאליזם (קולוניאליזם ״רגיל״ להבדיל מsettler colonialism-), מצויים בשכנות אחד לשני, ומעורבבים אחד בשני. בהינתן שכנות וערבוב שכאלה, החלוקה המקובלת לסכסוך בינלאומי ופנימי מתערערת. משמדובר בסכסוך שמשלב היבטים של סכסוך פנימי וחיצוני גם יחד, הדדיות ושיתוף פעולה בין הצדדים, הם הדרך היחידה ליישוב הסכסוך ולהשכנתו של שלום. בהיעדרם נדונים הצדדים להמשך המאבק על שליטה ולהפעלתן הנמשכת של כפיה ואלימות.
לסיכום, שורש הבעיה בגינה לא ניתן להתייחס ל״עסקת המאה״ כאל ״עסקת שלום״ - נוגעת לכך שהיא מבוססת על הבטחת עליונות ושליטה ישראלית על הפלסטינים, ועל כפיה ואלימות המובנית בסוג כזה של משטר. הפסול המיוחד נוגע לכך שהתוכנית מציעה להכיר בשליטה ועליונות אלה לא עוד כעניין זמני, אלא כמאפיין של היחסים בין הצדדים כעניין של קבע. בצד שלילתה של העסקה כבלתי חוקית, בלתי מוסרית וככזו שאין באפשרותה ליישב את הסכסוך אלא רק להנציח אותו, אני מציעה גם לבחון מחדש את הנחות היסוד שלנו לגבי המשפט הבינלאומי ולגבי הדרך המועדפת ליישב את הסכסוך. כפי שהראיתי, אל לנו להתחמק מלשאול האם התפיסות המקובלות מסייעות ותומכות ביישוב הסכסוך, או דווקא מכשילות אותו. כפי שהראיתי היצמדות דווקנית מדי לגישה הטריטוריאלית ולתפיסה אזרחית של לאומיות מהוות חלק מהבעיה במקומות מסוכסכים שאינם מתנהלים לפי היגיון אזרחי בלבד. מן הראוי לפיכך לשנות את הגישה. מגישה שמתעלמת או דוחה אתנו-לאומיות כלא לגיטימית, לגישה המכבדת אותה, מבלי להתפשר על מחויבות עמוקה לשוויון, הן במישור הלאומי והן במישור האזרחי. גישה זו מחייבת מעבר מחשיבה על הפרדה ועליונות לחשיבה על שוויון ושותפות. אפשר ללמוד מניסיונם של מקומות אחרים כיצד הכרה וכיבוד הדדי כזה הם אפשריים כחלק מתהליכי שלום. אבל לא רק ממקומות אחרים. ימים אלה, זמן ההתמודדות עם משבר הקורונה, ממחישים לנו עד כמה שותפות בין יהודים-ישראלים וערבים-פלסטינים היא אפשרית ומהווה כבר חלק ממציאות חיינו.
ד״ר לימור יהודה היא פוסט-דוקטורנטית בתכנית לצדק מעברי, במרכז מינרבה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב. בעבר שמשה כעוזרת משפטית בבית המשפט העליון וכמנהלת המחלקה לזכויות אדם בשטחים הכבושים באגודה לזכויות האזרח בישראל. היא מהמייסדים ומהמובילים של תנועת ארץ לכולם/שתי מדינות, מולדת אחת.