מה בין כיבוש לסיפוח והאם זה בכלל משנה?
החלת ריבונות ישראלית בשטחים מעבר לקו הירוק מעלה שאלות חוקתיות ופוליטיות רחבות היקף, אלא שבמקביל לשאלות במישור הפנימי של מדינת ישראל, יש לבחון מהן המשמעויות המשפטיות של סיפוח, או החלת ריבונות גם במישור הבינלאומי
Flash 90
בשבועות האחרונים, בואכה בחירות 2020 פעם שלישית, לקראת ואף בעקבות תכנית המאה של הנשיא טראמפ, התעורר דיון חדש-ישן במסגרתו פוזרו הבטחות בדבר סיפוח של שטחי הבקעה והגדה המערבית. לא מדובר בדיון חדש או חדשני. ראשית, שאלת הסיפוח עולה חזור ושנה במסגרת תפיסות פוליטיות שונות בדבר שטחה של מדינת ישראל וחזון מדינה אחת בין הירדן לים. שנית כזכור, מזרח ירושלים ורמת הגולן סופחו לשטחה של מדינת ישראל, באמצעות החלת המנהל ומערכת הדינים הישראלים על שטחי רמת הגולן וירושלים המזרחית בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל וחוק רמת הגולן, תשמ״ב-1981. מהלך כזה של החלת ריבונות ישראלית בשטחים מעבר לקו הירוק מעלה שאלות חוקתיות מגוונות (בפרט נוכח המצב הפוליטי אליו נקלעה מדינת ישראל בשנה האחרונה) ושאלות פוליטיות רחבות היקף (ובכלל זה, האם החלת ריבונות כאמור בהכרח קוברת כל סיכוי להסדר מדיני בין ישראל לרשות הפלשתינית). אין ספק, המדובר בשאלות הרות גורל במישור הפנימי של מדינת ישראל. אלא שבמקביל אליהן יש לבחון מהן המשמעויות המשפטיות של סיפוח, או החלת ריבונות (למען היעילות והנוחות המונח ״סיפוח״ יכלול את שתי החלופות וזאת על אף השוני שקיים בין שתיהן),בין החלת ריבונות לבין סיפוח אין הבדל משפטי משמעותי. מדובר בהבדלים סמנטיים אשר בעיקרם הינם נובעים מרגישות פוליטית ומדינית. הרעיון הוא שהחלת ריבונות משמעה החלה בפועל של המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל בשטח המדובר (כפי שמוגדר בחוק רמת הגולן, התשמ״ב-1981. סיפוח משמעו אקט משפטי חד צדדי בו שטח מסוים משויך דה יורה למדינה וזאת לשם, בין היתר החלת הריבונות בה. על השטחים המדוברים (או חלקים מהם) גם במישור הבינלאומי.
ככלל, מבחינת הדין הבינלאומי, ובפרט דיני הלחימה, אין שום משמעות לסיפוחו של שטח זה או אחר.דוגמא ניתן למצוא בהחלטה 497 של מועצת הביטחון של האו״ם אשר התקבלה ממש לאחר חקיקתם של חוק רמת הגולן וחוק יסוד ירושלים בירת ישראל, אשר קבעה שאין משמעות בינלאומית לסיפוח דה פקטו בחוקים אלו. נקודת המוצא של הדיון להלן היא כי מנקודת מבטה של הקהילה הבינלאומית, ובכלל זה ארגון האו״ם, בית הדין הבינלאומי (ICJ) וארגונים בין-מדינתיים אזוריים (למשל, האיחוד האירופאי) היא שהשטחים הנמצאים מעבר לקו הירוק, הינם שטחים הנמצאים תחת משטר כיבוש צבאי (belligerent occupation), ולכן חלים עליהם דיני הלחימה וביניהם כללי אמנת האג משנת 1907 ואמנת ג׳נבה הרביעית משנת 1949. אין בכוונת רשימה זו להעמיק בטענה כי השטחים המדוברים אינם כבושים, אלא רק שטחים הנמצאים במחלוקת, או בשאלה האם להגדרה כזו יש נפקות משפטית. לצורך הדיון להלן, ובפרט נוכח המשמעויות הפרקטיות אשר יפורטו בהמשך, העמדה הבינלאומית היא עמדת המוצא לדיון.
הדין הבינלאומי קובע, בין היתר, שעל הכוח הכובש, ובמקרה שלנו – מדינת ישראל, להימנע מלבצע שינויים בשטח הכבוש, ובפרט כאלו אשר אינם לטובת האוכלוסיה המוגנת בשטח זה. בין השינויים האמורים, נאסר גם על שינויים משפטיים וחוקיים, בוודאי כאלו אשר יש בהם כדי להרע במצבה של האוכלוסיה המוגנת. (בעניינינו - התושבים הפלשתינים בשטחים האמורים). הדברים תקפים גם ביחס לשינוי מעמדו דה יורה או דה פקטו של השטח הכבוש. אמנת ג׳נבה הרביעית (סעיף 47) קובעת מפורשות כי:
״מוגנים הנמצאים בשטח כבוש, לא ישללו מהם בשום פנים ואופן את ההנאות מהאמנה הזאת, בגלל כל שינוי שהונהג, עקב הכיבוש, במוסדותיו או בממשלתו של השטח הכבוש, ולא בגלל כל הסכם שנעשה בין רשויות השטחים הכבושים ובין המעצמה הכובשת, ולא בגלל סיפוחו של השטח הכבוש - כולו או מקצתו - על ידי אותה מעצמה.״סעיף 47 לאמנת ג׳נבה הרביעית מה-12 באוגוסט 1949 (Convention (IV) relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War. Geneva, 12 August 1949), הנוסח בעברית נלקח מאתר ארגון ״בצלם״ (https://www.btselem.org/hebrew/international_law/fourth_geneva_convention); נוסחו של הסעיף באנגלית:
“Protected persons who are in occupied territory shall not be deprived, in any case or in any manner whatsoever, of the benefits of the present Convention by any change introduced, as the result of the occupation of a territory, into the institutions or government of the said territory, nor by any agreement concluded between the authorities of the occupied territories and the Occupying Power, nor by any annexation by the latter of the whole or part of the occupied territory.” הרקע לעמדה זו הוא חילופי השטחים הרבים שנעשו בין מלחמות העולם ולאחריהן, ואשר הובילו לשינויי שליטה מרחיקי לכת ופגיעה רבה בתושבים של השטחים הללו. על כן, בעוד שאמנת ג׳נבה הרביעית (ודיני המלחמה בכלל), לא מביעה עמדה עקרונית בעד או נגד הסכמים לחילופי שטחים, סיפוח או שינוי מעמד של שטח (דה יורה או דה פקטו), היא בהחלט מוודאת שההגנה המוענקת לתושבים המקומיים באמנה תשמר ללא קשר לפעולות הפוליטיות שנעשות ברקע. על מנת להשלים את התמונה המשפטית, יוזכר כי החל מסוף המאה ה-19 ובוודאי לאחר מלחמת העולם הראשונה, החלת ריבונות, העברתה או סיפוחו של שטח לאחר עימות מזוין או כיבוש צבאי, הוגדר כהפרה של המשפט הבינלאומי.
לאור זאת, ברור כי כל החלטה להחיל את הריבונות הישראלית על השטחים השונים מעבר לקו הירוק (בבקעה או באיו״ש) לא רק שלא תזכה בגושפנקה בינלאומית רחבה, אלא בפועל לא תשנה את המחויבות של מדינת ישראל לתושבים הפלשתינים בשטחים אלו ואת מחויבויותיה הרחבות על-פי דיני הכיבוש. בנוסף, יש להניח, כי מהלך של סיפוח רק יחריף ויקצין את העמדה הבינלאומית הקיימת ממילא, ולפיה, פעולות שונות המבוצעות על-ידי ישראל בשטחים אלו מפרות את הדין הבינלאומי, ובכלל זה ההתנחלויות, הקמת תשתיות שאינן לטובת האוכלוסייה המקומית (למשל, גדר ההפרדה) ושימוש במשאבי טבע. בעצם, לפעולה שכזו (סיפוח) תהיה משמעות פנימית בלבד.. ייתכן ומספר מצומצם של מדינות יכירו בסיפוח, כפי שקרה בעבר ביחס לרמת הגולן ולמזרח ירושלים (למשל, מיקרונזיה וארה״ב לאחרונה), אך ספק אם לסיפוח כזה תהיה הכרה בינלאומית רחבה. כשם שניתן ללמוד מהמצב הנוכחי, לפיו ארגונים בינלאומיים (ובהם ארגוני או״ם, ארגוני סיוע כגון הועד הבינלאומי של הצלב האדום וארגונים אזוריים שונים) עודם רואים את מזרח ירושלים ורמת הגולן כשטחים הנמצאים תחת משטר כיבוש צבאי ועל כן את התושבים שבהם לזכאים להגנות המוקנות מכוח הדין הבינלאומי במצבים אלו.
ובתוך כך, למסגרת המשפטית הזו משמעות לא רק ביחס לאותם תושבים פלשתינים של השטחים המדוברים והשלכותיה רחבות מהשפעתה על העמדות הבינלאומיות של מדינת ישראל וכלפיה. הניגוד בין החוק הישראלי הפנימי – בו השטח המדובר סופח לשטחה של מדינת ישראל, למצב המשפטי הבינלאומי – בו ההגנות המוקנות לתושבים הפלשתינים על-פי דיני הכיבוש נשמרות במלואן, הוא בעל השלכות רחבות היקף על אינדיבידואלים וגופים מסחריים. בפרט, לאור המהלכים בשנים האחרונות להפנות אצבע מאשימה ולהטיל אחריות על תאגידים בשל הטענה כי הם מפרים את הדין הבינלאומי בפעולותיהם. הדוגמאות רבות, אך די אם נסתכל על אירועי החודשים האחרונים הנוגעים לתאגידים הפועלים בישראל: פרסומה של ״הרשימה השחורה״ של האו״ם – אותו מאגר מידע הכולל שמות של תאגידים ישראלים וזרים הפועלים מעבר לקו הירוק ובקשר עם ההתנחלויות ואשר פעולותיהם לכאורה מפרות זכויות אדם; והחלטת בית הדין האירופאי בדבר חובת סימון מוצרים אשר מקורם בהתנחלויות (אגב, מדובר בטרנד בינלאומי, ותאגידים רבים, בנקים, חברות תשתיות וקרנות השקעה מוצאים עצמם חשופים להליכים משפטיים או למהלכים שמטרתם להפעיל לחץ ציבורי בשל פעולותיהם באזורים בהם קיים חשש להפרה לכאורה של הדין הבינלאומי). כך, תאגידים אשר פועלים בהתאם לרגולציה ישראלית (למשל חברות תקשורת ופיננסיים או חברות סמי-ציבוריות) מחויבים מחד לפעול באותם השטחים אשר סופחו, ועשויים אף לחשוב שפעולותיהם תקינות על-פי דין, אך לא כך הוא מבחינה בינלאומית. ואכן תאגידים אלו עשויים למצוא עצמם נדרשים לדווח, ולהתמודד עם פרסום שלילי, ואף חשופים להליכים משפטיים ואחרים, אשר בראשיתם עשויים לפגוע במוניטין שלהם אך לא רק, יש להם משמעות כלכלית, עלותם של הליכים משפטיים אלו והשפעתם על כוחם המסחרי והחוזי של התאגידים ועד תביעות אישיות נגד נושאי משרה באותם תאגידים. כל זאת למרות שמבחינת הדין המקומי אין דבר לא חוקי בפעולותיהם. מאידך, חברות זרות אשר מעוניינות לפעול בישראל, ימצאו עצמן ״בין הפטיש לסדן״ – מחד, מעוניינות להפחית את הסיכונים להם הן עשויות להיות חשופות (כאמור לעיל), ומאידך, נדרשות על פי הרגולציה הישראלית לפעול גם בשטחים אשר סופחו. בסופו של יום, לא מדובר רק בשיקול מדיני או אפילו ביטחוני צר, להחלטות מעין אלו עשויה להיות השלכה כלכלית רחבת היקף.
אם כן, במישור הבינלאומי ובפרט על בסיס מחויבויותיה של מדינת ישראל במישור זה, החלטה על סיפוח לא תשנה דבר. להחלטה זו אף עשויות להיות השלכות רחבות היקף במישור הדיפלומטי והכלכלי, והיא עשויה ליצור קשיים נוספים על אלו הקיימים ממילא, לאור המצב הנוכחי.
*הכותבת היא דוקטורנטית באוניברסיטת ג׳נבה, שוויץ, עורכת דין במחלקת ליטיגציה תאגידית, מנהלית ותובענות ייצוגיות במשרד גולדפרב זליגמן, מייסדת וחברת הועד המנהל בעלמ״ה-עמותה לקידום המשפט הבינלאומי ההומניטארי וחברת פורום דבורה לנשים במדיניות החוץ והביטחון הלאומי. כל העמדות המובעות במאמר זה הנן עמדותיה של הכותבת בלבד