האם ישראל תוסיף להיות דמוקרטיה פרלמנטרית?

מדינת ישראל, דמוקרטיה פרלמנטרית, ניצבת לאחרונה לפני אתגר חדש: שר המשפטים יעקב נאמן הצטרף לכמה חברי הכנסת הפועלים והניח על שולחן הכנסת הצעת חוק לתיקון חוק יסוד: הכנסת. לפי ההצעה החדשה, הרוב הדרוש להבעת אי-אמון בממשלה יעלה ל-65 חברי כנסת בקריאה שלישית.

ההצעה נועדה לממש התחייבות בין-סיעתית בהסכמים הקואליציוניים שחתמה סיעת הליכוד עם ישראל ביתנו, ש"ס, הבית הלאומי ויהדות התורה. לפי המוצע, חוק יסוד הכנסת יתוקן כך שהרוב הדרוש להבעת אי-אמון בממשלה יעלה ל-65 חברי כנסת בקריאה שלישית. משמעות ההצעה היא הפחתה של הסיכוי להפיל את הממשלה, גם אם הרוב בכנסת יביעו בה אי-אמון. להצעה זו מצטרפות עוד כמה הצעות חוק שהועלו בכנסת הנוכחית, בנוגע למשילות ולשינוי סדרי הממשל בישראל, כמו למשל הצעת החוק של חבר הכנסת יואל חסון מהליכוד, שלפיה ניתן יהיה לפזר את הכנסת רק לאחר שנתיים, והרוב הדרוש לכך יהיה של 80 חברי כנסת.

יתרונות הצעתו של השר נאמן ברורים: מדובר באפשרות לקיים ממשלה שתחזיק מעמד במשך כהונה שלמה של הכנסת, בניגוד למשך חייהן של הממשלות כיום. בכך מגולמים היתרונות של ממשלה וכנסת שפועלות ומתפקדות, ואינן נאלצות להיערך לבחירות תכופות: כלומר האפשרות לקדם נושאים שעל סדר היום, לתכנן ולבצע תכניות ארוכות טווח יחסית, ולחסוך כסף רב מתקציב המדינה. נוסף על היעילות, תקופת שלטון ארוכה יחסית תאפשר לשפר את אמון הציבור בממשלה ובכנסת, ואולי לשפר את פעילות המחוקקים עצמם. המעלים את בעיית המשילות אל סדר היום הציבורי טוענים, כי שיטת הממשל הישראלית אינה מאפשרת הנהגה יציבה, ומקשה על ההתמודדות עם האתגרים הניצבים לפתחה של ישראל. מכיוון שבמערכת הפוליטית הנוכחית ממשלות וכנסות נופלות וקמות בתכיפות רבה, נשחק אמון הציבור בפוליטיקה וביכולתם של הפוליטיקאים לשנות ולהשפיע; נוצר חוסר ודאות מתמשך בנוגע לתהליכים מדיניים, כלכליים וחברתיים; ונוצר מתח בין רשויות השלטון לבין עצמן, ובין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

עם זאת, למרות היתרונות הרבים והברורים, חשוב להבין את הבעיות הטמונות בהצעה. במאמר זה נבקש לטעון בין השאר, כי ההסדר אינו ראוי וכי אין לו אח ורע בדמוקרטיות בעולם.

ראשית, ההצעה להרים את "רף הרוב" מסוכנת, משום שהיא פוגעת בעקרון "שלטון הרוב", המבטיח את כפיפות הממשלה לרצון העם כפי שהוא משתקף בכנסת. בהנחה שהכנסת משקפת את דעת הציבור הבוחר, הממשלה חייבת להיות חשופה לסכנת הפלתה אם תפעל נגד המנדט שקיבלה מהכנסת. קביעת "רף רוב" גבוה יותר משמעותה שרק קואליציה חלשה במיוחד, או מפורקת לגמרי, תיפול בהצבעת אי-אמון.

בניגוד להצבעות בנוגע לחוקי יסוד או לנושאי ליבה מהותיים – שעליהם יש הצדקה לדרוש קונצנזוס ועל כן רוב מיוחס – הצבעות אי-אמון בממשלה אמורות לשקף את תלותה של הממשלה בכנסת, בדמוקרטיה פרלמנטרית. היות שהרשות המבצעת יוצאת מתוך הרשות המחוקקת וחבה לה את קיומה, יש לוודא שבכל רגע היא עדיין מקבלת את אמונה. אם יותר ממחצית מנציגי הציבור חושבים שהממשלה אינה מתפקדת כראוי – עליה להתחלף או לשנות את דרכיה. אין דמוקרטיה פרלמנטרית ללא עליונות של הפרלמנט על הממשלה. ואין עליונות כזו אלא אם הממשלה זקוקה באופן מתמיד לאמון הכנסת. כאשר רוב חברי הכנסת אינם רוחשים עוד אמון לממשלה, היא איבדה את אמון הכנסת ולא צריך להיות לה קיום. ורוב בכנסת של 120 הוא 61 ולא 65. לסוגיה זו השלכה מרחיקת לכת על טיבה של הדמוקרטיה. השאלה היא אם הדמוקרטיה מתמצה בהכרעה אחת של הבוחר, המחייבת אותו ואת השיטה כולה למשך כל התקופה שעד הבחירות הבאות, או שמא גם לבוחרים וגם לנציגיהם יש אפשרות לשנות את דעתם באופן אופרטיבי במהלך התקופה הזו. ברור שהפירוש הראשון מדלל באופן חמור את מהותה של הדמוקרטיה כהליך מתמשך.

צריך לזכור שבדמוקרטיה פרלמנטרית מרובת מפלגות, הציבור אינו בוחר ממשלה אלא בחירתו יוצרת תשתית להרכבים קואליציוניים שונים. לדוגמה, הציבור בישראל לא בחר דווקא בממשלה שהרכיב בנימין נתניהו. לפי השיטה הנהוגה אצלנו, יש לומר שנתניהו נבחר להרכיב את הממשלה מכוח הרוב בכנסת, שתמך בו לראשות הממשלה. יתרה מזאת, נתניהו יכול היה גם להרכיב ממשלה אחרת. באופן כללי יותר, ממשלה מכהנת איננה משקפת את הכרעת הבוחר אלא את אמון הכנסת בלבד, ואין כל סיבה להנציח את שלטונה באופן מלאכותי. זאת ועוד, משום שמלכתחילה שואב ראש הממשלה את מעמדו מתמיכת הרוב הפרלמנטרי בו, לא צריך להיות מחסום מפני שינוי יחסי הכוחות בכנסת, כאשר תמיכת רוב חברי הכנסת עברה לחבר כנסת אחר. אין סיבה טובה למנוע מסיעה בקואליציה, המגלה שדרכה של הממשלה אינה מקובלת עליה (בייחוד במציאות של מצעים מפלגתיים והסכמים בין-סיעתיים דלי תוכן ומשמעות), לחבור אל סיעות האופוזיציה על מנת לגבש רוב קואליציוני אחר. עקרון הרוב הפרלמנטרי הוא שהכתיר את מרכיב הממשלה ואת הממשלה, ומכוח אותו עיקרון עצמו צריכה להיות פתוחה  האפשרות להחלפתו של ראש הממשלה באחר ולכינונה של ממשלה אחרת, ובלבד שהיא נהנית מאמון רוב חברי הכנסת.

שנית, לשינוי הרוב הדרוש להפלת ממשלה אין אח ורע בדמוקרטיות בעולם. גם במדינות שבהן נהוג "אי-אמון קונסטרוקטיבי", כלומר דרישה להציג ממשלה חלופית בטרם תאושר הצבעת האי-אמון – כמו למשל בגרמניה, בספרד או בהונגריה – לא נדרש רוב של יותר ממחצית חברי הפרלמנט. היעדר הסדרים מקבילים מעלה את השאלה כיצד נבחר המספר 65 דווקא. האם מדובר בקביעת מומחים, או שמא בחישוב מדויק של המנדטים בקרב המחוקקים הנמצאים בקואליציה? אם מדובר במספר שרירותי, מי לידינו יתקע שאחרי השינוי הזה לא יבואו שינויים נוספים שיעלו את המספר הזה?

שלישית, בהצעות החוק שהוזכרו ובהסכמים הקואליציוניים בולטת בעיית "הכנסת המחוקקת לעצמה", כפי שהגדיר זאת השופט חשין. יש להתייחס בחשדנות ובזהירות לכנסת המחוקקת בעניינים שבהם מונחים על הכף אינטרסים שלה כמוסד או אינטרסים פרטיקולריים של חברי הכנסת. במקרים אלה יש חשש – וברור שזו גם מראית העין – שלא טובת הציבור תכריע אלא השיקול האינטרסנטי הצר. כאשר מדובר בתנאים לפיזור הכנסת, החשש הוא שהכנסת, המקשה על פיזורה, מבקשת להבטיח את הישרדותה בשל אינטרסים אישיים של חברי הכנסת. כדי לנטרל את החשש הזה, ראוי ששינויי חקיקה כאלה ייכנסו לתוקף רק לאחר תום כהונתה של הכנסת המחוקקת אותם.

במציאות של אי-אמון גובר במוסדות השלטון, ההצעה עצמה והדיון בה עלולים – בעיקר בשל סוגיית "הכנסת המחוקקת לעצמה" – לפגוע באמון הציבור בכנסת. זאת ועוד, ממשלה הנאחזת בשלטון כאשר הרוב בפרלמנט מתנגד לה לא תוכל לזכות באמון הציבור, וקיימת סכנה של ממש ללגיטימציה הציבורית להחלטותיה ולפעולותיה. במציאות של ישראל, שבה ממשלות מחליטות לעתים תכופות החלטות של חיים ומוות, אין להקל ראש בתוצאה אפשרית זו.

האם יש צורך דוחק בתיקון החוק? מבחינת השפעת המצב החוקי הקיים על החילופים התכופים יחסית של ממשלות בישראל, ניתן רק לשער השערות בדבר החשש מהצבעת אי-אמון כגורם בהקדמת הבחירות. מה שברור הוא, שבכל שנותיה של הפוליטיקה הישראלית רק פעם אחת נפלה ממשלה בשל הצבעת אי-אמון – במסגרת "התרגיל המסריח" בשנת 1990. בעקבות זה התקבלה הדרישה לרוב של 61 חברי כנסת כדי להפיל ממשלה, ומאז זכו הצבעות האי-אמון שהתקבלו ברוב רגיל בכנסת (בשל היעדרות מפלגות, הימנעות וכולי) "רק" לכותרות בעיתון, אך לא היה בכוחן להפסיק את כהונת הממשלה. עובדה זו מעלה ביתר שאת את שאלת הצדקתו של התיקון המדובר, וודאי את דחיפותו במסגרת הקדנציה הנוכחית דווקא.

ולבסוף, האם תתרום ההצעה לחיזוק המשילות? כלל לא ברור. ממשלה שאיבדה את תמיכת הרוב הפרלמנטרי תתקשה להשיג רוב להצעות החוק שלה, ותתקשה למשול באופן אפקטיבי. שרידות שלטונית – תושג; שלטון מקרטע – יושג; אך האם תושג גם אפקטיביות שלטונית? נראה שלא. זאת ועוד, אפקטיביות שלטונית איננה תלויה רק במבנים ובהסדרים. היא תלויה גם ביכולת התפקוד והעשייה של ראש הממשלה, שריו והממונים על ידם למשרות שלטוניות בכירות. היכולת להביע אי-אמון בממשלה מכהנת נועדה, בין השאר, להעמיד את הממשלה המכהנת במבחן המשילות, ולאפשר את החלפתה של ממשלה שאינה עומדת במבחן זה.