ועכשיו.... מרכיבים ממשלה

עשרה ימים לאחר הבחירות לכנסת ה-18, הטיל נשיא המדינה שמעון פרס על מנהיג הליכוד בנימין נתניהו את המשימה של הרכבת הממשלה. בימים האחרונים החל המשא ומתן להרכבת הקואליציה. כיצד מתרחש תהליך ההרכבה בדמוקרטיות אחרות, מי ממנה את האדם שעליו תוטל המלאכה והאם הוא מוגבל בזמן, כל זאת ועוד במאמר שלפניכם.

מבוא

ב-20 בפברואר, עשרה ימים לאחר הבחירות לכנסת ה-18, הטיל נשיא המדינה שמעון פרס על מנהיג הליכוד בנימין נתניהו את המשימה של הרכבת הממשלה. כעת מתחיל השלב של בניית הקואליציה: הניסיון להגיע להסכמים עם כמה מפלגות אשר יספקו – במסגרת הסכם קואליציוני – לממשלה החדשה את אמון הכנסת הדרוש לה על מנת להתחיל בכהונתה.

דמוקרטיות פרלמנטריות מתאפיינות בין היתר בכך שהרשות המבצעת שואבת את המנדט שלה מן המחוקק וזקוקה לאמונו על מנת לשרוד. מכך נובע שזהות העומד בראש הרשות המבצעת אינה נקבעת ישירות על ידי תוצאות הבחירות (כמו במשטרים נשיאותיים או כמו בתקופת "הבחירה הישירה" בישראל), אלא היא מוכתבת  על ידי תהליך המיקוח בין המפלגות המיוצגות בפרלמנט. דמוקרטיות פרלמנטריות נבדלות זו מזו באשר לחוקים ולמוסכמות המסדירים את הדרך שבה מרכיבים את ממשלותיהן.

במדינות עם שיטת בחירות רובית שבהן המפלגה הזוכה בבחירות נהנית בדרך כלל מרוב פרלמנטרי (בריטניה), תהליך הרכבת הממשלה פשוט ומהיר יחסית: מנהיגה של המפלגה המחזיקה ברוב פרלמנטרי הוא  המגבש את הממשלה. אולם ברוב הדמוקרטיות הוותיקות שבהן אין למפלגה יחידה רוב בפרלמנט, תהליך הרכבת הממשלה מורכב וממושך יותר. ראשית, צריך למנות באופן רשמי את אחד המנהיגים, שינסה להרכיב ממשלה. שנית, ברוב המקרים גם יש לנהל משא ומתן קואליציוני  כדי שהממשלה תזכה לאמון הפרלמנט.

כיצד נקבעת זהות האדם שעליו תוטל מלאכת הרכבת הממשלה? 

במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות ראש המדינה (נשיא או מונרך) הוא הממנה את האדם שינסה לגבש ממשלה, ולרוב הוא עושה זאת לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות המכהנות בפרלמנט. לרוב ימנה ראש המדינה לתפקיד "מרכיב הממשלה" את מנהיג המפלגה הגדולה ביותר, אך זה לא הכרחי. בישראל למשל לשון החוק עמומה והיא קובעת (סעיף 7א לחוק יסוד: הממשלה) כי נשיא המדינה יטיל את הרכבת הממשלה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, על אחד מחברי הכנסת לאחר שהלה הסכים לעשות כן. החוק אינו מזכיר שעל הנשיא למנות את ראש הסיעה הגדולה ביותר, והוא מותיר בידיו שיקול דעת רחב. נהוג לראות בהליך ההתייעצות שעורך הנשיא עם סיעות הבית אמצעי המסייע לו להחליט בידי מי הסיכוי הטוב ביותר להרכיב ממשלה.

לפי דגם שונה, הסמכות למנות מרכיב לממשלה אינה מופקדת בידי ראש המדינה, אלא החוק קובע מפורשות כי ראש המפלגה הגדולה יקבל את ההזדמנות הראשונה לנסות ולהרכיב ממשלה. החוקה היוונית למשל מציינת (סעיף 37.2) שזכות הראשונים להרכיב ממשלה תוענק לראש המפלגה הגדולה ביותר. אם הוא נכשל ימונה ראש המפלגה השנייה בגודלה כמרכיב וכן הלאה.

הסדר זה, המכונה גם "זכות ראשונים", עלה לכותרות בעקבות תוצאות הבחירות לכנסת ה-18 שיצרו אי בהירות: ציפי לבני אמנם עומדת בראש המפלגה הגדולה (קדימה, 28 מושבים), אך בנימין נתניהו, ראש המפלגה השנייה בגודלה (ליכוד – 27 מושבים) נהנה מתמיכה של חברי כנסת רבים יותר ואפשר לטעון  שסיכוייו טובים יותר להרכיב ממשלה. זה ככל הנראה היה השיקול שעמד לנגד עיניו של נשיא המדינה בבואו למנות את נתניהו למרכיב הממשלה. לדיון על זכות ראשונים ראו המאמר "האם צריך לשנות את השיטה כדי לדעת מי יהיה ראש הממשלה?".

במדינות אחדות (הולנד, בלגיה) הדגם שונה במקצת. בגלל תפיסת ראש המדינה כדמות לא-מפלגתית ומנותקת מהפוליטיקה היום-יומית, לא הוא הממנה מרכיב לממשלה. הוא ממנה דמות סמלית – בדרך כלל פוליטיקאי לשעבר – עתירת ניסיון ויוקרה, אך אדם שאין לו עוד נגיעה ישירה לפוליטיקה. זה האחרון (המכונה informateur) מנהל מגעים עם האליטה הפוליטית ומזהה תוך כדי שיחות את בעל הסיכויים המרביים להרכיב ממשלה. לאחר שזיהה את המרכיב הפוטנציאלי הוא מוסר את שמו לראש המדינה, והלה ממנה אותו באופן רשמי למרכיב הממשלה.

טבלה: תהליך הרכבת ממשלות ב-12 דמוקרטיות פרלמנטריות

מדינה	מי ממנה את מרכיב הממשלה?	משך זמן ממוצע (בימים) הנדרש להקמת ממשלה*
הולנד	המלכה ממנה דמות סמלית הבודקת את ההסכמות בין הכוחות הפוליטיים השונים. לאחר מכן דמות זו ממליצה למלכה את מי למנות למרכיב הממשלה.	57
בלגיה	המלך ממנה דמות סמלית הבודקת את ההסכמות בין הכוחות הפוליטיים השונים. לאחר מכן דמות זו ממליצה למלך את מי למנות למרכיב הממשלה.	51
ישראל	הנשיא, לאחר התייעצות עם נציגי הסיעות**	49
איטליה	הנשיא, לאחר התייעצות עם נציגי הסיעות	48
אוסטריה	הנשיא, לאחר התייעצות עם נציגי הסיעות	47
פינלנד	הנשיא, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות	38
ספרד	המלך, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות	31
גרמניה	הנשיא, ללא התייעצויות פורמליות	28
דנמרק	המלכה, לאחר התייעצות עם נציגי הסיעות	16
שוודיה	יו"ר הפרלמנט, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות	10
בריטניה	המלכה, ללא התייעצויות פורמליות	10
יוון	התפקיד מוטל אוטומטית על ראש המפלגה הגדולה	8

 *נבדקו רק תהליכים של הקמת ממשלות לאחר קיום בחירות. משך הזמן מוגדר כתקופה מיום הבחירות עד ליום השבעת הממשלה או הצגתה בפני הפרלמנט.

** למעט שלוש מערכות הבחירות שנערכו על פי הכללים של חוק הבחירה הישירה. בתקופה זו נקבע ראש הממשלה  ישירות על ידי האזרחים, ולנשיא המדינה לא היה תפקיד בתהליך הרכבת הממשלה.

האם תהליך הרכבת הממשלה מוגבל בזמן? 

ברוב מוחלט כמעט של המדינות תהליך הרכבת הממשלה אינו מוגבל בזמן. ישראל וספרד יוצאות דופן בכך. בישראל, חוק יסוד: הממשלה הוא דוגמה להגבלת זמן בנוגע לניסיון ראשון: חבר הכנסת שהנשיא הטיל עליו להרכיב ממשלה מקבל 42 ימים בסך הכול להקמת הממשלה (28 ימים, ועוד 14 ימי הארכה שהנשיא רשאי להעניק לו). בתום פרק זמן זה, הנשיא רשאי להטיל מחדש על חבר כנסת אחר לנסות ולהקים ממשלה. הפעם הזמן מוגבל ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה. אם גם בניסיון החוזר לא הוקמה ממשלה, רוב של חברי הכנסת רשאי לבקש מן הנשיא להטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת אחר. לרשותו של חבר כנסת עומדים 14 ימים.

בחוקה הספרדית יש דוגמה להגבלת זמן על כלל התהליך. סעיף 99 קובע כי לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות, המלך ממנה חבר פרלמנט שינסה להרכיב ממשלה. הלה חייב להציג את ממשלתו בפני בית הנבחרים ולזכות ברוב. אם נכשל הוא יכול לנסות שנית, או שחבר פרלמנט אחר ימונה להרכיב ממשלה. בכל מקרה הניסיון להרכיב ממשלה לא יימשך יותר מחודשיים.

מבט על הטבלה לעיל חושף כי ישראל אינה חריגה בנוגע לפרק הזמן הנדרש להקים ממשלה. בהולנד ובבלגיה – אף הן מערכות רב-מפלגתיות עם שיטה של בחירות יחסיות – הרכבת הממשלה אורכת זמן רב יותר.  בהולנד למשל חלפו בשנת 1977 לא פחות מ-208 ימים מהבחירות הכלליות ועד להשבעת ממשלה חדשה. באוסטריה נדרשו 103 ימים לאחר הבחירות של 2006  בטרם נכנסה הממשלה החדשה לתפקידה. ב-1999 נמשך תהליך הרכבת הממשלה אף יותר – כארבעה חודשים (123 ימים).

לעומת המקרים האלה (ובניגוד לתלונות השכיחות מצד התקשורת ופרשנים פוליטיים), תהליך הקמת הממשלה בישראל אינו ממושך באופן חריג. זאת ועוד, תהליך הקמת הממשלה בשני העשורים הראשונים למדינה היה ממושך יותר מכיום (ראו לוח להלן). ב-1955 למשל חלפו לא פחות ממאה ימים מהבחירות לכנסת השלישית ועד להשבעת הממשלה החדשה. לאחר הבחירות לכנסת ה-5 (1961) חלפו 79 ימים עד להשבעת הממשלה החדשה. לעומת זאת שלוש הממשלות שהוקמו בעשור האחרון (שרון ב-2001 וב-2003, ואולמרט ב-2006) הוקמו בפרק זמן של פחות מ-40 ימים כל אחת.

* פרק הזמן שעבר (בימים) מיום הבחירות ועד להשבעת הממשלה החדשה. מדובר בערך "ברוטו", הכולל גם את התקופה בין יום הבחירות ובין היום שבו הטיל נשיא המדינה את תפקיד הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת.

מקורות

Diermeier, D., and P. Van Roozendaal, (1998). ‘The Duration of Cabinet Formation Processes in Western Multi-Party Democracies,’ British Journal of Political Science, Vol. 24 (4): pp. 609-627.

Hays, J.C., and A. Kachi, (2008). ‘Government Formation and Dissolution in Parliamentary Democracies: An Empirical Analysis using Strategic Survival Models,’ Paper  Prepared for the 66th MPSA National Conference.