זכויות אדם בישראל - עדיין טעון שיפור

דוח הוועדה לזכויות האדם על מצב זכויות האדם בישראל מתאר אי-נחת הולכת וגוברת של הקהילה הבין-לאומית ממצב זכויות האדם בישראל. קראו את ביקורתו של יובל שני על הדוח וממצאיו.

בספטמבר 2010 התפרסם דוח ועדת זכויות האדם של האו"ם הבוחן את מצב זכויות האדם האזרחיות והמדינתיות בישראל (טיוטה מוקדמת של הדוח התפרסמה כבר בחודש יולי). הדוח, המתפרסם זו הפעם השלישית מאז הצטרפה ישראל לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות  (הדוחות הקודמים התפרסמו בשנים 1998 ו-2003), מייצג במידה רבה את גישתה של הקהילה המשפטית הבין-לאומית למצב זכויות האדם בישראל ומספק לנו "תעודת שליש" או מראה המשקפת את האופן שאנו ובעיותינו נתפסים בעולם. מבט-העל שהדוח מציע עשוי לסייע לנו להשוות את מצבנו למצבן של מדינות אחרות ולקבוע סדרי עדיפויות בכל הנוגע לטיפול בבעיות הקשורות למצב זכויות האדם בישראל.

על ההליך

הוועדה לזכויות האדם של האו"ם היא גוף זכויות האדם היוקרתי ביותר הפועל במסגרת האו"ם. בוועדה, המתכנסת בז'נבה, משתתפים 18 מומחים בולטים לזכויות אדם מרחבי העולם הנבחרים על בסיס מומחיותם האישית (ולא על בסיס שיוכם הלאומי). חלק ניכר מעבודתה של הוועדה מוקדש לבחינה ולהערכה של דוחות תקופתיים שמגישות לוועדה 167 המדינות החברות באמנה הבין-לאומית לזכויות אזרחיות ומדיניות - אחת משני אמנות זכויות האדם החשובות הקיימות בזירה הגלובלית (האמנה השנייה עוסקת בזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות).
להליך בחינת הדוחות שני שלבים עיקריים: דיווח כתוב של המדינה על מצב זכויות האדם בשטחה (דיווח כזה מוגש בממוצע אחת לחמש שנים), והופעה של נציגי המדינה לפני הוועדה כדי לענות על שאלות חבריה (על חלק מהשאלות ניתן מענה בכתב ועל חלק בעל פה). גם נציגים של ארגוני זכויות אדם מעורבים בשני השלבים של ההליך: ארגוני זכויות אדם רבים מגישים "דוחות צללים" כתובים המתעמתים עם הטענות הכלולות בדוחות של המדינות וכן מתדרכים בעל פה את חברי הוועדה על מצב זכויות האדם במדינה הנדונה.

בסופו של התהליך מפרסמת הוועדה דוח הכולל הערות המסכמות את תהליך הדיווח (concluding observations). הדוח מורכב משני חלקים עיקריים: חלק קצר המציין נושאים שבהם חלה התקדמות לעומת המצב במועד הדיווח הקודם, וחלק ארוך יותר המפרט בעיות ומציע המלצות לשיפור מצב זכויות האדם במדינה. הדוח אינו בעל מעמד משפטי מחייב, אבל גופים רבים בתוך המדינה ומחוצה לה רואים בו מסמך בעל משקל והשפעה רבים.

עיקרי הדו"ח

הדוח שהתפרסם בספטמבר 2010 מבוסס על דוח תקופתי שהגישה ישראל לוועדה בשנת 2008, על מסמך עדכון שהוגש ב-2010 ועל הופעה של משלחת ישראל לפני הוועדה ביולי (המשלחת הישראלית כללה ארבעה משפטנים בכירים משירות המדינה וארבעה דיפלומטים). עוד הונחו לפני הוועדה כעשרה "דוחות צללים" מטעם ארגוני זכויות אדם (היו ארגונים שאף הופיעו לפני חברי הוועדה בז'נבה).
ההערות החיוביות בדוח התמקדו בחוקים חדשים שנתקבלו בישראל המגנים על זכויותיהן של קבוצות מוחלשות (נשים, בעלי מוגבלויות וקורבנות סחר בבני אדם); הוועדה אף שיבחה את ישראל על שאשררה שני פרוטוקולים לאמנת הילד. כצפוי, רוב עמודי הדוח (עשרה במספר) הוקדשו לדיון בבעיות הקיימות באשר להגנה על זכויות האדם בישראל.

את הביקורת המופיעה בדוח אפשר לחלק לשלושה חלקים:
א. מסגרת משפטית לא מתאימה - הוועדה מבקרת את סירובה של ישראל להחיל את האמנה לזכויות אזרחיות ומדיניות בשטחים, ואת התמשכות מצב החירום בישראל מאז קום המדינה. הוועדה גם קוראת לישראל לאמץ בחוקי היסוד שלה הוראה שתגן מפורשות על עקרון השוויון, ולחוקק איסור פלילי מפורש נגד עינויים. עוד ממליצה הוועדה לבטל חקיקה נגד טרור, שלטעמה מגבילה זכויות אדם יתר על המידה - ובייחוד את החוק לכליאתם של לוחמים בלתי חוקיים ואת הוראת השעה בנושא חוק האזרחות והכניסה לישראל (אותה הוראת שעה המונעת איחוד משפחות כאשר אחד מבני הזוג הוא תושב השטחים). לבסוף, הוועדה קוראת לישראל לבטל את החקיקה הפלילית החלה בשטחים המאפשרת לשפוט שם קטינים (בני 16 18) כאילו היו בגירים.

ב. מדיניות כללית המביאה לידי הפרות של זכויות אדם -   הוועדה מתייחסת לכמה בעיות של זכויות אדם שמקורן במדיניות הכללית של ממשלת ישראל בשטחים - בעיקר מדיניות הסגר על עזה ומדיניות ההתנחלויות. זאת ועוד, הוועדה מבקרת את השימוש הנרחב בסיכולים ממוקדים ואת מדיניות הריסות הבתים - הענישתית, המבצעית והתכנונית בשטחי הגדה, הרצועה ומזרח ירושלים. הוועדה קוראת לישראל גם לשפר היבטים שונים הנוגעים להפעלת הליך המעצר המנהלי בשטחים, וכן את הליך המעצר לפני משפט של חשודים בעברות טרור המוחזקים בישראל. עוד נושא חשוב שהוועדה מותחת בעניינו ביקורת על ישראל הוא עצמאות מערך החקירות הבוחן הפרות זכויות אדם חמורות (בעיקר שימוש בכוח מופרז ועינויים) מצד כוחות הביטחון  - משטרה, שב"כ וצבא. עוד נזכרים בדוח בין היתר משטר ההיתרים לתושבים הפלסטינים המתגוררים באזור קו התפר, מדיניות חלוקת המים בגדה, הטיפול בסרבני מצפון, מקומה של השפה הערבית במרחב הציבורי בישראל והיעדר התחשבות תכנונית בצורכי האוכלוסייה הבדואית בישראל.

ג. הפרות נקודתיות של זכויות אדם - הוועדה מבקרת את ההשתלטות בכוח על המשט ההומניטרי לעזה ואת ההגבלות על עצמאותה של ועדת החקירה שהוקמה לבחון פעולה זו. עוד היא מבקרת את החקיקה בשטחים (צווים 1649 ו-1650), המעניקה למפקד הצבאי את הסמכות לגרש בהליך מזורז שוהים בלתי חוקיים משטחי הגדה.

ביקורת על הביקורת

תמונת המצב העולה מדוח הוועדה לזכויות אדם קשה ומדכדכת: לצד התקדמות מזערית בכמה מישורים (כמה תיקוני חקיקה, הצטרפות לאמנות, כמה החלטות בג"ץ הנזכרות בדוח ושיפור מסוים בנתונים הסטטיסטיים המשקפים את מצב האוכלוסייה הערבית בישראל), ברוב התחומים לא רק שאין שיפור ביחס לדוחות הקודמים, אלא יש נסיגה: לצד הביקורת "הקבועה" על אמצעי החירום שישראל נוקטת ביחס לתושבי השטחים (מעצרים מנהליים, הריסות בתים וכדומה), אפשר למצוא בדוח עדות לסובלנות קטנה והולכת של הקהילה הבין-לאומית לאמצעים החריגים שישראל נוקטת במסגרת מלחמתה בטרור כגון סיכולים ממוקדים ומעצר לוחמים בלתי חוקיים. עוד אפשר להבחין בדוח בחשדנות הולכת וגוברת של הוועדה כלפי מנגנוני הבקרה השיפוטיים והמעין-שיפוטיים הקיימים בישראל, המיועדים למנוע הפרות זכויות אדם של השלטונות ולאפשר לקורבנות של הפרות אלו להגיש תביעה נגד הגורמים האחראים לכך. בכך הוועדה "מיישרת קו" עם גופים כגון ועדת גולדסטון, שקראו תיגר על עצמאותה ועל יעילותה של מערכת המשפט הישראלית.

עם זאת יש לבקר כמה היבטים בדוח - היבטים הגורעים מיכולתו להשפיע על מצב זכויות האדם בישראל. ראשית, הדיון המשפטי המצוי בדוח שלדי ביותר, ואינו מתמודד עם השאלות המורכבות של תחולת האמנה והיקף סעיפיה ביחס למצב בישראל. כך למשל טענותיה של ישראל שהאמנה אינה חלה בעזה לאחר שישראל נסוגה ממנה או ביחס למשט ההומניטרי לעזה אינן זוכות למענה משפטי משכנע של הוועדה. דבר זה יקשה על גורמים בישראל (כגון בית המשפט העליון) לאמץ את ממצאי הדוח. כמו כן, הביקורת המצויה בדוח על מדיניות ההתנחלויות של ישראל או הגישה למים בגדה היא כללית ביותר ואינה מעוגנת בניתוח קפדני של סעיפי האמנה הרלוונטיים.

שנית, הוועדה מצביעה בכמה הקשרים על בעיות הקשורות ליישום אמצעים שישראל מפעילה במסגרת מלחמתה בטרור - מעצרים מנהליים, סיכולים ממוקדים, הגבלות על סדר דין וכדומה. דא עקא, בכל המקרים הללו מדובר בזכויות יחסיות שיש לאזנן כנגד זכויות של אחרים ואינטרסים כלליים: מול זכותם של החשודים בטרור להגנה על זכויות האדם הבסיסיות שלהם מצויה זכותה של ישראל להגן על ביטחון תושביה. מהדוח קשה להבין מדוע האמצעים שנקטה ישראל בלתי חוקיים, וקיים חשש שאימוץ המלצותיה של הוועדה ככתבן וכלשונן (למשל ויתור גורף על אמצעים כגון סיכולים ממוקדים) יפגע ביכולתה של ישראל להגן על תושביה. מבחינה זו הטון שהדוח הנוכחי מאמץ זהיר פחות מזה שאומץ בדוח הקודם של הוועדה (משנת 2003), שממנו השתמע כי ישראל רשאית לנקוט, במגבלות מסוימות, אמצעים נחרצים נגד הטרור.

שלישית, התמקדותה של הוועדה בנושאים הקשורים לשטחים ולמאבק הישראלי בטרור באה על חשבון בעיות קשות אחרות הקיימות בארץ כגון הצעות החקיקה האחרונות העוסקות במעמד המיעוט הערבי בישראל, היחס לפליטים ולעובדים זרים ומעמדן של הנשים בישראל. אף שבעיית ה"דחיקה" (crowding out) אינהרנטית לדוחות בין-לאומיים, המחייבים התמקדות במספר מצומצם של נושאים, לא ברור מהן אמות המידה שהובילו את הוועדה להעדיף לעסוק בנושאים כגון היחס לסרבני מצפון בישראל או ההגבלות על יכולתם של אסירים ביטחוניים לשוחח בטלפון עם קרובי משפחותיהם על פני נושאים כבדי משקל לא פחות כגון כליאתם הממושכת ללא משפט של מבקשי מקלט בישראל או הטיפול בתופעת האלימות נגד נשים. לא ברור אם הנושאים שבחרה הוועדה מייצגים נושאים חשובים או נושאים שבהם התערבות הוועדה עשויה להביא לידי שינוי במדיניות הישראלית, או שמא פשוט מדובר בנושאים שנמצאה להם שדולה מתאימה בדמות ארגון זכויות אדם כזה או אחר שטרח למקד את תשומת לב הוועדה אליהם.

סיכום

דוח הוועדה לזכויות האדם על מצב זכויות האדם בישראל מצביע על אי-נחת הולכת וגוברת של הקהילה הבין-לאומית ממצב זכויות האדם בישראל. גישה זו באה לידי ביטוי בכל הנוגע לנכונות ההולכת והפוחתת של הוועדה להעניק לישראל "מרווח שיקול דעת" באימוץ צעדים ביטחוניים ובביקורת הגוברת על מנגנוני הבקרה הפנימיים בישראל.

עם זאת כמסמך משפטי הדוח סובל מכמה ליקויים, ובעיקר ניתוח משפטי חלקי של נושאים הקשורים לסמכויות הוועדה, הנחיה מוגבלת של ישראל בכל הנוגע לאיזונים בין זכויות אדם לשיקולי ביטחון ובחירה לא ברורה של נושאי הביקורת.