האם צריך לשנות את השיטה כדי לדעת מי יהיה ראש הממשלה?

מבוא

עוד בטרם נערכו הבחירות לכנסת ה-20 כבר נשמעות קריאות לשינוי שיטת המשטר הפרלמנטרי הנהוגה בישראל, משום שתוצאות הבחירות בה אינן מכריעות חד משמעית בנוגע לזהותו של ראש הממשלה והיות שהיא מחייבת יצירת קואליציה בין מפלגות על מנת להבטיח את תמיכת הרוב בכנסת בממשלה. אי הנחת מהמשטר הפרלמנטרי מתעוררת כמעט בכל מערכת בחירות. זכורות במיוחד תוצאות בחירות 2009 בשל העמימות שנוצרה ביחס לזהותו של המועמד להקים ממשלה. ציפי לבני אמנם עמדה בראש הסיעה הגדולה (קדימה), אבל בשל תמיכתו של גוש הימין, שזכה ברוב המושבים בכנסת, במועמדותו של בנימין נתניהו לראשות הממשלה, הוטל עליו תפקיד הרכבת הממשלה.

אולם לשם הפגת העמימות באשר לזהותו של ראש הממשלה אין צורך בשינוי השיטה כולה, ודי בתיקון חוקי קטן לפיו תוענק לעומד בראש הסיעה הגדולה זכות הראשונים להקמת הממשלה. לאחרונה, אף הביעו גורמים פוליטיים (ראש הממשלה נתניהו וכן יצחק הרצוג העומד בראש המחנה הציוני) תמיכה ברעיון זה.

המאמר סוקר את ההצעה להעניק לעומד בראש הסיעה הגדולה את זכות הראשונים לנסות ולהקים ממשלה, כפתרון אפשרי ליצירת ודאות ביחס לזהותו של ראש הממשלה מיד לאחר הבחירות.

המצב הקיים: התייעצות הנשיא עם הסיעות

במצב הקיים, על פי חוק יסוד: הממשלה (סעיף 7), לאחר הבחירות הנשיא מתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, ולאחר מכן מטיל את תפקיד הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך. החוק אינו קובע מפורשות שעל הנשיא להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על המועמד שעליו המליצו רוב הסיעות, ואולם מקובל שהנשיא בוחר במועמד שסיכוייו להרכיב ממשלה גדולים ביותר. בפועל ניתן התפקיד בדרך כלל למועמד העומד בראש הסיעה הגדולה ביותר, אם כי הדבר אינו מחויב מלשון החוק.

כאמור ב- 2009 הוטל על בנימין נתניהו תפקיד הרכבת הממשלה למרות שלא עמד בראש הסיעה הגדולה בכנסת (לליכוד היו 27 מנדטים ולקדימה – 28). לפני כן, ב- 1990, לאחר 'התרגיל המסריח' הטיל הנשיא את הרכבת ממשלה על מועמד שלא עמד בראש הסיעה הגדולה: יצחק שמיר, שעמד בראש סיעת הליכוד שמנתה אז 38 חברי כנסת (בעקבות פרישתו של ח"כ אברהם שריר), נבחר להקים את הממשלה, אף שמפלגת העבודה מנתה 39 חברי כנסת. זו גם הייתה הפעם היחידה בהיסטוריה של מדינת ישראל שבה הטיל הנשיא את הקמת הממשלה על שני מועמדים: תחילה פרס, שנכשל, ולאחר מכן שמיר, שלבסוף הקים ממשלה צרה.

שיטת הבחירה הישירה של ראש הממשלה זימנה מקרה נוסף שבו לא עמד ראש הממשלה בראש הסיעה הגדולה. העובדה שבשיטת הבחירה הישירה המועמד לראשות הממשלה נבחר בנפרד מהמפלגה, הגדילה את הסיכוי שהמועמד הנבחר לא יעמוד בראש הסיעה הגדולה. כך אמנם קרה בבחירות 1996, כשבנימין נתניהו, מועמד הליכוד שניצח בבחירות, עמד בראש הסיעה השנייה בגודלה בכנסת (למפלגת העבודה היו 34 מנדטים ולליכוד 32).

כדי למנוע את אי-הבהירות ביחס לזהותו של ראש הממשלה וכדי להגדיל את סיכוייו של המועמד העומד בראש הסיעה הגדולה להרכיב ממשלה, מקדם המכון הישראלי לדמוקרטיה זה שנים אחדות את הרעיון של מתן 'זכות ראשונים' לעומד בראש הסיעה הגדולה להרכיב את הממשלה.

מתן 'זכות ראשונים' לעומד בראש הסיעה הגדולה להרכיב את הממשלה 

לפי השינוי המוצע, משיתברר מיד לאחר הבחירות מי הסיעה שזכתה ברוב הקולות, יהיה העומד בראשה ראש הממשלה, והוא שירכיב את הממשלה. בשיטה זו לא יידרש ההליך הקיים היום, שבו הסיעות ממליצות לנשיא על מי להטיל את המשימה. את השינוי אפשר לכנות 'מתן זכות ראשונים' לעומד בראש הסיעה הגדולה. על פי הצעתנו, רק אם ראש הסיעה הגדולה לא יצליח להרכיב ממשלה, יטיל הנשיא את המשימה על מועמד אחר (דוגמה לנוסח ההצעה ראו בנספח). גם בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות מקובל שמלאכת הרכבת הממשלה מוטלת על ראש הסיעה הגדולה בכנסת, ואולם הליך זה אינו קבוע בחוק, אלא מושרש בתרבות הפוליטית.

יתרונותיו של השינוי המוצע

• ודאות באשר לזהותו של ראש הממשלה מיד לאחר הבחירות: ודאות זו עשויה לתרום ליציבות המערכת הפוליטית, להקטנת האיום והסחטנות במשא והמתן הקואליציוני להרכבת הממשלה, ובעקבות זאת להגברת אמונו של הציבור בממשלה.
• הגדלת יכולת התמרון של ראש הממשלה: הוודאות באשר לזהותו של ראש הממשלה תקטין את יכולת המיקוח של המפלגות הקטנות, שכן המשא והמתן הקואליציוני יתנהל בידיעה ברורה באשר לזהותו של ראש הממשלה.
• חיזוק המפלגות הגדולות: הבוחרים ייטו להצביע למפלגות הגדולות כדי להבטיח שהעומד בראשן יהיה ראש הממשלה. שלא כמו בבחירה הישירה, שהובילה לפיצול הקולות, שינוי זה ילכד את העדפות הבוחרים, שכן אלה יתמכו בעת ובעונה אחת במפלגה ובעומד בראשה.

הבעיות בשינוי המוצע

• פגיעה במעמדן של המפלגות הקטנות: בהליך הקיים היום יש להתחשב בתמיכת המפלגות הקטנות במועמד מסוים, משום שהסיעות הן שממליצות לנשיא על מי להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה. השינוי ינטרל את כוחן של מפלגות אלה בהקשר זה. ובכל זאת ההצעה מותירה בידי המפלגות הקטנות כוח השפעה, שכן הן יכולות להצהיר על תמיכתן במועמד מסוים במהלך מערכת הבחירות, ולאחריה הן עדיין שותפות פוטנציאליות למשא ומתן.
• אין ערובה שמי שעומד בראש הסיעה הגדולה יצליח להרכיב ממשלה: בשל יחסי הכוחות הפוליטיים יכול להיווצר מצב שבו אף על פי שראש הממשלה עומד בראש הסיעה הגדולה ביותר, הוא מתקשה למצוא בני ברית קואליציוניים ונדרשות בחירות חדשות. לכן עדיפה האפשרות של מתן זכות ראשונים, שמאפשרת גם למועמד אחר לנסות את כוחו במקרה שמי שעומד בראש הסיעה הגדולה מלאכתו לא צלחה בידו.

סיכום 

הקריאות לשינוי של שיטת המשטר נעשו ריטואל קבוע במערכת הפוליטית בישראל, בעיקר ברגעים של חוסר ודאות וחוסר הכרעה. מאמר זה מסביר כיצד באמצעות שינוי בשיטה הקיימת אפשר להבטיח ודאות ביחס לזהותו של המועמד שעליו יוטל התפקיד של הרכבת הממשלה. היתרון בשיטה הפרלמנטרית, בניגוד לכל שיטה אחרת של בחירה ישירה, הוא שאם המועמד שעליו הוטל התפקיד להקים ממשלה לא הצליח לעשות כן, יש מוצא. בשיטה הפרלמנטרית אפשר להטיל את המשימה על מועמד אחר, ובכך לפתוח פתח למגוון של קואליציות בלי לקיים מיד בחירות חוזרות. בשיטות של בחירה ישירה של ראש הממשלה, לעומת זה, המערכת הפוליטית עלולה להגיע לכדי מבוי סתום, שבו למרות שהמועמד נבחר לראשות הממשלה, הוא אינו מצליח להקים ממשלה יציבה, ופירושו של דבר בחירות חוזרות או כהונה עקרה. מציאות של ראש ממשלה ללא רוב בכנסת מסוכנת לתפקודה של הדמוקרטיה הישראלית. השיטה הפרלמנטרית מקטינה את הסיכוי לתרחיש מעין זה, ומגדילה את האפשרות שהממשלה שיקים המועמד שעליו יוטל התפקיד תזכה לאמונם של רוב חברי הכנסת.

נספח: מתן 'זכות ראשונים' בהרכבת הממשלה לעומד בראש הסיעה הגדולה והליך הרכבת הממשלה

(נוסח אפשרי מתוך הצעת חוקה בהסכמה, בהנהגת השופט מאיר שמגר, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005)

סעיף 87

(א) לאחר בחירות לכנסת, בתוך יומיים מיום פרסום תוצאות הבחירות לכנסת, יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה על חבר הכנסת שהוא הראשון ברשימת המועמדים של הסיעה שקיבלה בבחירות את מספר הקולות הגדול ביותר.

(ב) לא הוקמה ממשלה לפי סעיף־קטן (א) או תמה כהונת הממשלה על פי העילות המנויות בסעיף 91, יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה על חבר הכנסת, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת.

(ג) לא הוקמה ממשלה על פי סעיף־קטן (ב), יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה על חבר אחר של הכנסת. ואולם רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מן הנשיא להטיל על חבר הכנסת שהסכים לכך בכתב, את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה.

(ד) לחבר הכנסת שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה, נתונה למילוי תפקידו זה תקופה של 14 ימים; הנשיא רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות, ובלבד שלא יעלו יחד על שבעה ימים.

(ה) נתקבל חוק על התפזרות הכנסת, ייפסקו ההליכים להרכבת ממשלה.

(ו) משהורכבה הממשלה, יודיע חבר הכנסת לנשיא כי הצליח להרכיב ממשלה, יתייצב לפני הכנסת, יודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים ויבקש את הבעת האמון של הכנסת בממשלה; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון.

(ז) לא הורכבה ממשלה על פי סעיף זה בתוך 100 ימים, תתפזר הכנסת בתום התקופה האמורה.

עוד בנושא

להמציא מחדש את הדמוקרטיה הישראלית
מסמך שנכתב על-ידי ד"ר אריק כרמון, המציע תשובות לשורות החולאים שמכבידים על היכולת לנהל את המערכת הדמוקרטית במדינת ישראל. 

הפורום לתיקון שיטת השלטון בישראל
הוקם על-ידי ד"ר אריק כרמון ובראשו עומד השופט מאיר שמגר (נשיא ביהמ"ש העליון בדימוס). מטרת הפורום לגבש הצעות מעשיות לחקיקה וקביעת מדיניות לשינוי בשיטת הבחירות

התמונה באדיבות Shutterstock

* מאמר זה הוא עדכון של הגרסה הראשונה שנכתבה בפברואר 2009