מתווה סער-לוין לשינוי הוועדה לבחירת שופטים
הרכב הוועדה לבחירת שופטים ואופן עבודתה נועדו לאזן בין "המקצועי" ו"הפוליטי", לאפשר לפוליטיקאים להשפיע על בחירת השופטים אבל במקביל לשמור גם על אי-תלות השופטים. 'מתווה לוין-סער' מציע להפר את האיזון החשוב הזה, לטובת מתן משקל מכריע לשיקולים פוליטיים
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
ב-9 בינואר 2025 הציגו שר המשפטים יריב לוין ושר החוץ גדעון סער הצעה משותפת לשינוי השיטה לבחירת שופטים בבתי המשפט, וב-16 בינואר הופץ לחברי הכנסת המכהנים בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת נוסח של ההצעה הזו כמצע לדיון.
תהליך בחירת השופטים בישראל מבוסס על עבודת הוועדה לבחירת שופטים, שמוסמכת לבחור, לקדם ואף להדיח שופטים.
בתי המשפט בישראל, כולל בית המשפט העליון, עוסקים לרוב בתיקים בתחומים משפטיים שאין להם השלכות חוקתיות. כך לדוגמה בבית המשפט העליון, בשנים 1995–2017 רק כ-321 הליכים בסך הכול עסקו בביקורת שיפוטית על חקיקה, לעומת כ-9,000 הליכים אחרים שמתנהלים בבית המשפט העליון בכל שנה בערעורים אזרחיים, פליליים ומינהליים או בבג"ץ.
בהתאם לכך, הרכב הוועדה הנוכחי מבטא איזון בין ה"מקצועי" לבין ה"פוליטי", והוא כולל את נציגי שלוש הרשויות: שני שרים (אחד מהם שר המשפטים, שמכהן גם כיו"ר הוועדה), שני חברי כנסת (לפי נוהג לפחות אחד מהם נציג של האופוזיציה), שלושה שופטים (נשיא בית המשפט העליון ועוד שני שופטים נוספים) ושני נציגים של לשכת עורכי הדין.
החלטות הוועדה מתקבלות בהסכמת רוב רגיל מבין המשתתפים בדיון, חוץ מאשר בעת בחירת שופט לבית המשפט העליון, הדורשת משנת 2008 רוב של שבעה מתשעת חברי הוועדה. כלומר, כיוון שבוועדה שלושה נציגים של הקואליציה ושלושה שופטים של בית המשפט העליון, נדרשת הסכמה של לפחות אחד מנציגי הקואליציה ואחד מהשופטים.
"וטו הדדי" זה בין הקואליציה לבין השופטים מוביל בדרך כלל לבחירה בהסכמה של המועמדים. כלומר, כבר בשיטה הקיימת לקואליציה יש אפשרות להשפיע באופן משמעותי על הרכב בתי המשפט, ובפרט בית המשפט העליון.
לפי ההצעה, ישתנה הרכב הוועדה לבחירת שופטים באופן הבא:
- במקום שני נציגי לשכת עורכי הדין, יכהנו בוועדה שני נציגי ציבור שהם משפטנים, שייבחרו אחד בידי סיעות הקואליציה ואחד בידי סיעות האופוזיציה.
- ייקבע במפורש ששני חברי הכנסת שמכהנים כיום בוועדה ייבחרו האחד על ידי סיעות הקואליציה והשני על ידי סיעות האופוזיציה.
לפי ההצעה, ישתנה גם אופן קבלת ההחלטות בוועדה:
- בחירה בשופט בית המשפט העליון תתקבל על דעת רוב חברי הוועדה (ולא על דעת שבעה חברי ועדה כמו היום), ובהם נציג קואליציה אחד (שר, חבר הכנסת או נציג הציבור) ונציג אופוזיציה אחד (חבר הכנסת או נציג הציבור) – בלא צורך בהסכמת אף אחד מנציגי השופטים.
- בחירת שופטים לערכאות הנמוכות תתקבל על דעת רוב חברי הוועדה ובהם לפחות חבר אחד מבין נציגי הקואליציה, אחד מבין נציגי האופוזיציה ושופט.
- אם ייווצר מבוי סתום בבחירת שופטים לבית המשפט העליון ויחסרו שם שני שופטים, רשאי שר המשפטים להחליט פעם אחת בתקופת כהונתה של הכנסת על הפעלת מנגנון יציאה מהמבוי הסתום שיפעל כך: נציגי הקואליציה בוועדה יציעו שלושה מועמדים ויתר חברי הוועדה יבחרו מהם אחד, ונציגי האופוזיציה בוועדה יציעו שלושה מועמדים ויתר חברי הוועדה יבחרו מהם אחד.
משמעות ההצעה היא מתן זכות וטו לפוליטיקאים (משני הצדדים) על בחירת השופטים. כלומר, מדובר בדחיקה מוחלטת של השיקול המקצועי מהליך הבחירה בוועדה.
במקום רוב לקואליציה כפי שביקשה ההצעה הקודמת לקבוע, כעת מוצע לתת רוב לקואליציה ולאופוזיציה גם ביחד. כלומר, העיקרון נותר זהה: פוליטיזציה של הבחירה.
בישראל, להרכב המאוזן של הוועדה לבחירת שופטים בישראל חשיבות גדולה במיוחד על רקע הנסיבות האלה:
- בישראל, בניגוד לדמוקרטיות אחרות, הרשות השופטת היא כמעט הגורם היחיד הבולם את כוחה של הממשלה. אין בישראל שני בתי פרלמנט; אין נשיא שנבחר עצמאית ומחזיק בסמכויות ביצועיות; אין ביזור של הכוח באמצעות מבנה פדרלי ואין מנגנונים אחרים המאפשרים איזונים ובלמים.
- בישראל, בניגוד לרוב הדמוקרטיות, אין שריון בחוקה של ההסדרים המבטיחים את מעמדם העצמאי של השופטים, כגון קביעותם בתפקיד, מועד פרישתם ודרכי מינוים והדחתם. אומנם ההסדרים הללו בישראל קבועים בחוק יסוד, אך ניתן לשנות חוק זה על ידי רוב רגיל בכנסת.
המתווה המוצע צפוי להוביל לפגיעה משמעותית במאפיינים יסודיים של הרשות השופטת:
- פגיעה באי-תלות השופטים בכל בתי המשפט: ההצעה תוביל למצב בו בחירה וקידום שופטים יהיו תלויים בנאמנות ובזהות פוליטית במקום בפסיקה מקצועית לפי חוק בלבד. זאת בשל הפיכת הוועדה לבחירת שופטים לוועדה עם רוב לפוליטיקאים ולנציגיהם בנוסף למתן זכויות וטו הדדיות לנציגים של הקואליציה והאופוזיציה.
- פגיעה באיזונים והבלמים בין הרשויות: הגברת כוחן של הקואליציה והאופוזיציה בבחירת השופטים, תביא לכך שכל שופט בבית המשפט העליון יהיה מזוהה עם מחנה פוליטי-מפלגתי. עובדה זו תפגע ביכולתו של בית המשפט העליון לשמש בלם כמעט יחיד בפני כוחן הרב של הממשלה ושל הכנסת.
- פגיעה במקצועיות השופטים: צמצום השיקול המקצועי בבחירת השופטים יפגע במקצועיות השופטים שיתמנו ובאיכות ההליכים השיפוטיים. שופטים ייבחרו בשל קירבתם הפוליטית או נאמנותם האישית למפלגות ולנבחרי הציבור, והתאמתם המקצועית והאישית של השופטים לתפקיד השיפוטי יהפכו לשיקול משני.
- פגיעה בעקרון השיקוף החברתי של מיעוטים מודרים ושל נשים בהרכב בתי המשפט: בניגוד לנטען על ידי המציעים, דווקא מנגנון הבחירה המוצע, המעניק כוח רב לגורמים המיוצגים ברשויות הנבחרות, יפגע בשיקוף החברתי בהרכב בתי המשפט של המיעוטים המיוצגים בחסר ושל נשים. עולה החשש שבשיטת הבחירה המוצעת לא יהיה לאף צד תמריץ לבחור בשופט מהמיעוט הערבי או בנשים לבית המשפט העליון על חשבון "המכסה" הפוליטית-מפלגתית שלו.
- פוליטיזציה וקיטוב: המודל המוצע יקדם את העמדה המפלגתית הקיצונית ביותר של כל אחד מהצדדים במערכת הפוליטית. על רקע תהליכים של קיטוב פוליטי בחברה בישראל, שיטה זו תביא לבחירה של שופטים על רקע זיהוי פוליטי ולפי עמדה פוליטית מובהקת.
המתווה יביא לפגיעה בזכות להליך הוגן של כל אזרח. אין כאן רק פגיעה ברשות השופטת, אלא פגיעה בכל אזרחי ותושבי ישראל. אי-תלות שיפוטית בכל גורם אחר, לרבות בפוליטיקאים, היא מה שמבטיחה את העדר הפניות, הניטראליות והגשמת חובתם של השופטים לפסוק לפי חוק בלבד תוך הגנה על הזכויות של המתדיינים.
העובדה הזאת, בנוסף לכך שכל שופט יהיה מזוהה עם מחנה פוליטי אחד – יפגעו עוד יותר באמון הציבור ברשות השופטת ויובילו לחוסר אמון קיצוני מצד האזרחים במערכת.
לא קשה לדמיין כיצד תיראה מערכת המשפט בעקבות המתווה. היא תתקרב במאפייניה למערכת בתי הדין הרבניים. מחקר שערך אריאל פינקלשטיין מהמכון הישראלי לדמוקרטיה מלמד כי בתי הדין הם ערכאה שיפוטית הנגועה כולה באינטרסים פוליטיים ומפלגתיים. נשיאי בתי הדין הרבניים (הרבנים הראשיים) נבחרים לתפקידם באופן פוליטי, ולפי פינקלשטיין הם בעלי זהות מפלגתית ברורה. גם הדיינים מתמנים תוך זיקה ברורה לזהות מגזרית-מפלגתית. המחקר מראה כיצד קשרים הדוקים בין מפלגות לדיינים בכירים מביאים לכך שהחלטות ניהוליות בבתי הדין מתקבלות תחת לחצים והשפעות של אינטרסים מפלגתיים. כפי שמראה פינקלשטיין, נציבות תלונות הציבור על שופטים חשפה שגורמים חיצוניים לבתי הדין – רבנים, מאכערים ועסקנים – מבקשים באופן שגרתי להשפיע במישרין על החלטותיהם של דיינים בתיקים הנידונים לפניהם.
זה הדגם שיועתק לכל בתי המשפט בישראל. אנו עלולים בעקבות השינוי המוצע להפוך את בית המשפט לפוליטי ולא מקצועי. להפוך אותו לבית משפט שיסור למרות המפלגות ויאפשר להן כל גחמה, גם במחיר פגיעה באיכות ההליכים.
ההצעה סותרת את מגמתן של רפורמות שנעשות בשנים האחרונות בדמוקרטיות אחרות. מלבד בדמוקרטיות שיש בהן נסיגה דמוקרטית, דמוקרטיות עומלות כיום דווקא על צמצום השפעתם של שיקולים מפלגתיים-קואליציוניים בבחירת שופטים. במספר דמוקרטיות נערכו בעשורים האחרונים רפורמות שהגדילו את כוחם של גורמי המקצוע בבחירת שופטים על חשבון הגורמים הפוליטיים, ובהן אירלנד (2023), קנדה (2016), בריטניה (2005) ונורווגיה (2002).
- המגמה לחיזוק המקצועיות בגופי בחירת השופטים לערכאות עליונות:
- בבתי משפט עליונים נפוצה שיטה של בחירת שופטי הערכאה העליונה רק מקרב מועמדים שהמליצו עליהם גורמי מקצוע או ועדות בעלות רכיב מקצועי מכריע, אשר מסננות את המועמדים או מחליטות בעצמן.
- ממחקר שערכנו לאחרונה במכון הישראלי לדמוקרטיה, שבו סקרנו 15 דמוקרטיות שבחרו בדגם זה, מצאנו שלפחות ב-8 מהן בשני העשורים האחרונים חוזק כוחם של גורמי המקצוע, ובאף מדינה דמוקרטית לא הוחלש כוחם.
- בבתי משפט חוקתיים מונהגים מנגנוני בחירה שנועדו להבטיח שיקולים ממלכתיים-קונצנזואליים ושיקולים מקצועיים בבחירת שופטים. לעומת זאת, מנגנוני הוטו ודרך בחירת נציגי המקצוע במתווה המוצע יקדמו את העמדה המפלגתית הקיצונית של כל אחד מהצדדים במערכת הפוליטית.
- חיזוק המקצועיות בגופים לבחירת שופטים בערכאות נמוכות:
- מאז מלחמת העולם השנייה אומץ הסדר דומה להסדר הקיים בישראל במדינות רבות, בדמות מועצת רשות שופטת או ועדת מינויים שחברים בה נציגים של רשויות שונות. דגם מועצת הרשות השופטת הולך ונהיה שכיח מאוד, עד כי באירופה דגם זה הוא הדגם הנפוץ ביותר.
- דגם בחירה אחר קיים במדינות שבהן בצד מעורבות של הממשלה, לוועדה מקצועית, לוועדה מעורבת או לגורמי מקצוע יש השפעה מכרעת או מסננת (לדוגמה באירלנד, איסלנד, בריטניה, ודנמרק, וצ'כיה). המגמה בלא מעט דמוקרטיות היא להקים ועדות מקצועיות או מעורבות אלה, ולהגביר את השפעתן.
כאמור לעיל, מאז שנת 2008 לא ניתן לבחור שופטים לבית המשפט העליון ללא הסכמת הגורמים הפוליטיים בוועדה, שכן נדרש רוב של שבעה מתוך תשעת חברי הוועדה, מה שמקנה לקואליציה "זכות וטו" והשפעה רבה. לדוגמה, השרה איילת שקד כיהנה ארבע שנים (2019-2015) בתפקיד יו"ר הוועדה לבחירת שופטים, ולטענתה הצליחה בתקופה זו להשפיע מאוד על הרכב השופטים בבתי המשפט, ובפרט בבית המשפט העליון. גם בתקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית, טענה השרה אורית סטרוק, החברה מטעם הממשלה בוועדה לבחירת שופטים, כי הצליחה להביא לבחירה של קרוב ל-100 שופטים שהיה לה חשוב למנותם עד כי "אפשר לציין בסיפוק שכמעט 100% מהיעדים שהצבנו לעצמנו – הושגו".
לוין וסער מעוניינים לעקוף את ההסדר הקיים כי ברצון לוין למנות מועמדים מסויימים שלגביהם לא ניתן היה להגיע להסכמה. לוין לא מעוניין בהשפעה רבה לקואליציה – אלא בכוח מוחלט שיאפשר לו אישית את מינוי אנשי שלומו בלא כל פשרה.
ישראל אימצה את השיטה הקיימת לבחירת שופטים בשנת 1953 במהלך חוקתי במלוא מובן המילה: הממשלה והכנסת החליטו עליו בהסכמה רחבה של הקואליציה עם נציגי האופוזיציה בכנסת, בהליך שקול וארוך. בשנת 1984 עוגן ההסדר הזה בחוק-יסוד: השפיטה, אז עבר בכנסת ללא מתנגדים. מדובר אם כן בהסדר בעל מעמד חוקתי מיוחד ורב-משמעות בשיטת המשפט בישראל. ההסדר הזה הושג מתוך ראייה ממלכתית של מעמד השופטים ובמשך עשורים רבים היה גורם מרכזי בהבטחת אי-תלותם בממשלה ובכנסת.
אף שניתן לשקול תיקונים בשיטת בחירת השופטים – כל עוד התיקונים לא יפגעו באי-תלות השופטים – חיוני לערוך תיקונים אלה בהסכמה רחבה ובהליך שקול, ארוך ויסודי. דברים אלה נכונים לכל תיקון בחוקי היסוד של מדינת ישראל, מקל וחומר כשמדובר בתיקון של אחד מאבני היסוד של השיטה הדמוקרטית שלנו. בהקשר של התיקון המוצע, אחד החששות הוא שנעשה ניסיון להעבירו במעין מחטף מהיר, כאשר תשומת הלב הציבורית לא ממוקדת בנושא החוקתי.
סקר של מרכז ויטרבי של המכון הישראלי לדמוקרטיה ביחס למתווה סער-לוין שפורסם ב-6.2.25 מראה שלא מתקיימים התנאים הבסיסיים האמורים. ראשית, אין הסכמה רחבה בציבור על המתווה, ואדרבה רוב בציבור (42%) מעדיף את ההרכב הקיים של הוועדה לבחירת שופטים ומתנגד למתווה ורק מיעוט תומך במתווה (29.5%). שנית, הציבור סבור שהעיתוי הנוכחי לא מאפשר קיומו של הליך יסודי (47% מהציבור– לעומת 37.5% שתומכים בקידומו כעת), ושיש להאט בהליך כדי להגיע להסכמות (43% מהציבור), וזאת חושבים גם כמעט 40% מקרב מצביעי הימין. כלומר, לא רק שאין הסכמה על תוכן המתווה, הציבור גם אינו מסכים לאופן קידומו בעת הזו, ומעדיף הגעה להסכמה רחבה על ההסדר גם במחיר עצירת ההליך, על פני העברתו במחטף חד-צדדי.