הליך פיטורים של היועצת המשפטית לממשלה

Photo by Chaim Goldberg/Flash90

להורדת המסבירון המלא (PDF)

על רקע "הצעה להבעת אי אמון הממשלה ביועצת המשפטית לממשלה" שהגיש שר המשפטים לממשלה ביום 5.3.25, נבקש להסביר מהו הליך הפיטורים של יועץ משפטי לממשלה ומה הקושי בנסיבות הקיימות לקיים הליך זה.

מי הגורם המוסמך למנות ולפטר יועץ משפטי לממשלה?

הליך המינוי והפיטורים של יועץ משפטי לממשלה אינו מוסדר בחוק אלא בהחלטת ממשלה משנת 2000. לפי החלטה זו, הממשלה ממנה יועץ משפטי לממשלה לתקופה של שש שנים מבין אחד המועמדים שמציעה לממשלה ועדה מקצועית-ציבורית קבועה שבה מכהנים:

שופט בדימוס של בית המשפט העליון (והוא היו"ר, אשר מתמנה על ידי נשיא בית המשפט העליון בהסכמת שר המשפטים);

שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לממשלה לשעבר, שממנה הממשלה;

חבר כנסת שבוחרת ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת;

עו"ד שבוחרת המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין;

איש אקדמיה שנבחר בידי הדיקנים של הפקולטות למשפטים.

הוועדה המקצועית-ציבורית ממלאת גם תפקיד מרכזי בהליך פיטוריו של היועץ המשפטי לממשלה. רק לאחר התייעצות עם הוועדה הממשלה רשאית להפסיק את כהונת היועץ המשפטי לממשלה ורק על פי אחת מהעילות שהוגדרו בהחלטה.

מהן העילות על פיהן ניתן לפטר יועץ משפטי לממשלה?

• חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין הממשלה ובין היועץ המשפטי היוצרים מצב המונע שיתוף פעולה יעיל;
• הוא עשה מעשה שאינו הולם את מעמדו;
• אם אינו כשיר עוד לבצע את תפקידיו;
• אם מתנהלת חקירה פלילית נגדו או הוגש נגדו כתב אישום.
  
  

מהו הליך הפיטורים של יועץ משפטי לממשלה?

בהתקיים אחת העילות הקבועות בהחלטה, על שר המשפטים להביא את הנושא בכתב לפני הוועדה, שתקיים התייעצות בעניין, לפני הבאתו לממשלה. הוועדה צריכה להגיש את עמדתה לממשלה בכתב, לאחר שנתנה ליועץ המשפטי לממשלה הזדמנות להשמיע את דברו בפניה. ליועץ המשפטי לממשלה זכות שימוע גם בפני הממשלה (או בפני ועדת שרים שהיא מינתה למטרה זו).

תרשים מס' 1 - עיקרי הליך פיטורי היועץ המשפטי לממשלה

 

האם שר המשפטים מילא את תפקידו כנדרש בהליך מינוי החברים בוועדה המקצועית-ציבורית שמעורבת בהליך הפיטורים?

מאחר שהוועדה המקצועית-ציבורית היא גורם קריטי בהליך הפיטורים, תנאי מקדמי לקיומו של ההליך הוא עצם קיומה של הוועדה המקצועית-ציבורית. לפי החלטת הממשלה מדובר בוועדה קבועה, ואם נתפנה מקום של חבר ועדה, ימונה חבר אחר במקומו בידי מי שמוסמך למנותו. לפי החלטת הממשלה, מי שאחראי ליזום את המינויים האלה בידי הגורמים הממנים הוא שר המשפטים.

נכון להיום  מכהנים בוועדה הנשיא (בדימוס) של בית המשפט העליון אשר גרוניס, עו"ד תמר אולמן ופרופ' רון שפירא. מאז הבחירות לכנסת והחלפת הממשלה לא מונו מחליפים לשני חברי ועדה שסיימו בעקבות כך את תפקידם: שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לשעבר שתמנה הממשלה; וחבר כנסת שתבחר ועדת החוקה של הכנסת. כאמור לעיל, האחריות ליזום את המינויים האלה היא על שר המשפטים. כל ההליך שנקבע לפיטורי היועצת המשפטית לממשלה מבוסס על כך שמדובר בוועדה קבועה, לא ועדה שחבריה מתמנים אד הוק לבחינת הסוגייה. לכן, עוד בטרם החל הליך פיטורים כלשהו, כבר מצוי בו פגם מהותי ומשמעותי, עקב אי-מינוי חברי ועדה במועד. אמנם ביום 5.3.25 פנה שר המשפטים ליו"ר הכנסת ולמזכיר הממשלה על מנת למנות את שני החברים החסרים בוועדה. אולם לא ברור אם פגם זה ניתן לריפוי באמצעות מינוי חברי הוועדה סמוך לתחילת הליך הפיטורים.

שאלה נפרדת היא אם ניתן למנות לוועדה מטעם הממשלה שר מכהן, את ראש המטה לביטחון לאומי או גורם בכיר בהנהגת הקואליציה כגון יו"ר הכנסת, שהיו בעבר שרי משפטים. אין לכך תשובה ברורה בהחלטת הממשלה. באשר לשר מכהן ניתן לטעון כי מקרה בו חבר בגוף שמקבל את ההחלטה על פיטורי היועצת המשפטית לממשלה (שר בממשלה) יהיה גם חבר בגוף שממליץ לממשלה, עומד בניגוד לתכלית הרעיון של הקמת ועדה נפרדת מהממשלה. הבעיה דומה באשר למינוי ראש המטה לביטחון לאומי, אשר לפי חוק פועל במשרד ראש הממשלה וכפוף לראש הממשלה. אשר לגורם אחר מהנהגת הקואליציה, כגון יו"ר הכנסת, גם אם אין מדובר בחבר ממשלה, עדיין מדובר בבשר מבשרה של הממשלה הנוכחית, ומינויו חותר תחת הרעיון של מינוי שר לשעבר דווקא – כזה שאינו מכהן פורמלית כחלק מהקואליציה המכהנת – ומטשטש את ההבחנה בין הגוף המייעץ (הוועדה) לגוף מקבל העצה (הממשלה).

מה היו הסיבות להסמיך ועדה מקצועית להיות מעורבת בפיטורי היועץ המשפטי לממשלה?

עורך הדין רוני בר-און כיהן כיועץ משפטי לממשלה שלושה ימים בלבד בינואר 1997 עד שהתפטר. מינויו למשרה עוררה בזמנו סערה ציבורית בשל חשדות כי מינויו נרקם במסגרת עסקה בין ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו ובין אריה דרעי שעמד באותם לימים לדין פלילי. נטען אז כי נתניהו ידע שדרעי חפץ במינויו של בר-און כדי שיסייע לו להימלט מהאישומים נגדו, ובכל זאת אישר את המינוי שכן דרעי איים עליו שאם לא יעשה כן, הוא יכשיל את הסכם חברון שעמד על הפרק באותה תקופה.

לאור "פרשת בר און-חברון" הוקמה ועדת שמגר על ידי שר המשפטים הנגבי בממשלת נתניהו. הדו"ח שוועדת שמגר פרסמה היה הבסיס להחלטת הממשלה שקבעה את הליך הפיטורים. עד אותה עת, פיטורי היועץ המשפטי לממשלה נעשה, בהתאם להחלטת ממשלה קודמת, פשוט על ידי כך שהממשלה מינתה אדם אחר במקום היועץ המכהן. כך נעשה הדבר, לדוגמה, בעת העברתו מהתפקיד של היועץ המשפטי לממשלה יצחק זמיר בשנת  1986 על רקע פרשת קו 300 וסירובו להגן על הממשלה בנסיבות שנוצרו אז. בדו"ח ועדת שמגר הוסבר כי הליך הפיטורים שהמליצה לאמץ יגן על אי-תלות היועץ המשפטי לממשלה, שכן כוח פיטורים בלתי מוגבל בידי הממשלה "עלול ליצור אצל היועץ המשפטי תחושה של תלות בממשלה שעלולה להביאו לכך שלא יעמוד במידה הדרושה על משמר אכיפת החוק והאינטרס הציבורי כאשר אלה אינם לרוחה של הממשלה".¹ ועדת שמגר הציעה את הליך הפיטורים והגדירה את העילות לפיטורים במפורש כדי למנוע שימוש לרעה בסמכות מצד הממשלה. כפי שהסבירה ועדת שמגר, "משקלם המצטבר של הבעת הדעה של הוועדה, השימוע ותגובת דעת הקהל יהוו גורמים משפיעים מספיקים לשם מניעת שימוש בסמכות הפסקת הכהונה בנסיבות בלתי-ראויות".

האם מתקיימת עילת פיטוריה של היועצת המשפטית לממשלה?

הממשלה טוענת שמתקיימת אחת העילות שנקבעה בהחלטת הממשלה משנת 2000, שלפיה ניתן לפטר את היועצת המשפטית לממשלה אם ישנם חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין הממשלה ובין היועץ המשפטי היוצרים מצב המונע שיתוף פעולה יעיל. מצד שני ניתן לטעון כי עיקר "המחלוקות" מול היועצת המשפטית לממשלה הם פשוט במקרים בהם הממשלה מתעלמת מחוות דעתה המשפטית המחייבת וזאת בניגוד לדין. מכאן שה"מחלוקת" היא למעשה מחלוקת בשאלה האם הממשלה צריכה לפעול כדין. מדובר למעשה לא ב"חילוקי דעות" אלא בשקילת שיקול זר שהוא הרצון לפעול שלא כדין וללא שומר סף אפקטיבי שמציב גבולות לממשלה, כפי שנקבע פעמים רבות בפסיקה. כפי שהבהירה ועדת שמגר, בעת שהציעה את מנגנון הפיטורים הנוהג, "יש למנוע מצב בו יפוטר יועץ משפטי אך ורק מכיוון שעמד בתום לב ותוך פרשנות משפטית סבירה על קיום החוק".²

האם על פי הסדר ניגוד העניינים לו מחויב ראש הממשלה, ניתן לפטר את היועצת המשפטית לממשלה?

פסק הדין בעניינו של ראש הממשלה התנה את כהונתו בכך שיהיה הסדר ניגוד עניינים בעניינו.³ הסדר ניגוד העניינים נקבע על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ותוקפו אף אושר על ידי בית המשפט העליון. בהסדר נקבע כי ראש הממשלה לא יעסוק במערכת המשפט ובמערכת אכיפת החוק: "החלטות הנוגעות למערכת אכיפת החוק – הימנעות ממעורבות במינויים והליכי מינויים של בכירים בייעוץ המשפטי לממשלה, במשרד המשפטים ובמשטרת ישראל המטפלים בהליך הפלילי נגד ראש הממשלה או שיש ביכולתם להשפיע עליו, וכן עניינים הנוגעים למעמדם ולמילוי תפקידם של גורמים אלה."

גם אם עולה מפרסומים שונים כי ראש הממשלה לא מעורב בדיונים באשר להמשך כהונת היועמ"שית, יתכן כי לא ניתן יהיה להפריד בין חובתו של ראש הממשלה בהסדר ניגוד עניינים לבין החלטת הממשלה לפטר את היועצת המשפטית לממשלה. לא בכדי נקבע בהסדר ניגוד העניינים כי חובת ניגוד העניינים משתרעת גם על כל פעולה של ראש הממשלה באמצעות כל גורם ממשלתי או אחר (ובעניינים המנויים בהסדר שבהם נדרשת הפעלת סמכותו של ראש הממשלה, יש מקום להעבירם לשר אחר). השרים בממשלה תלויים בראש הממשלה (הוא יכול לפטרם בכל עת), ומובן כי עצם קיומה של הממשלה תלוי תלות חריפה בראש הממשלה ובמצבו המשפטי (למשל, להסדר טיעון איתו יכולה להיות השפעה על קיום הממשלה, על קיום בחירות וכדומה).

בנסיבות הנוכחיות, בהן ראש הממשלה עומד לדין פלילי בגין עבירות חמורות והפעלת הסמכות אינה נדרשת (כמו למשל מינוי לאחר סיום התפקיד), החלטת ממשלה לפטר את היועצת המשפטית לממשלה עלולה להיות נגועה בניגוד עניינים ולסבול מחוסר סבירות קיצונית, גם אם למראית עין לא ישתתף בישיבה הספציפית ראש הממשלה עצמו.

אם תפוטר היועצת המשפטית לממשלה האם ניתן לעתור נגד מהלך זה לבג"ץ וכיצד יתנהל ההליך?

החלטת ממשלה לפטר את היועצת המשפטית לממשלה תהיה כפופה לביקורת שיפוטית של בית המשפט, ככל החלטת ממשלה, וזאת לפי כללי המשפט המינהלי. בין היתר, יוכל בית המשפט לבחון את שיקול דעתה לפי העילות הרגילות של המשפט המינהלי, ובהן סבירות, שיקולים זרים, ועוד.

מכיוון שהחלטת הממשלה תהיה באופן אישי בעניין היועצת המשפטית לממשלה, יתכן שיהיה מקום לייצוג נפרד לממשלה. ככלל החלטות אם להתיר לממשלה ייצוג נפרד מתקבלות על ידי היועצת המשפטית לממשלה, אך מכיוון שעתירה מסוג זה עוסקת באופן אישי ביועצת, ההחלטה תעבור לגורם אחר, כגון פרקליט המדינה, שיוסמך לאשר ייצוג נפרד. בכל מקרה, היועצת המשפטית לממשלה תהיה גם היא משיבה לעתירה מסוג זה, ותוכל להיות מיוצגת על ידי פרקליטות המדינה.