החלת דין הרציפות להצעת חוק שירות ביטחון
בלילה שבין 10 ל-11 ביוני 2024 הצביעה הכנסת על החלת דין רציפות על הצעת חוק הגיוס של הממשלה. מהו דין רציפות? למה נערכה ההצבעה באמצע הלילה? האם הצעת החוק תועיל לגיוס חרדים? כל מה שחשוב לדעת.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
"דין רציפות" הוא הליך שמטרתו לייעל את הליכי החקיקה של הכנסת. בלא חוק זה, הצעות שעברו קריאה ראשונה וחקיקתן לא הושלמה פוקעות עם התפזרותה של הכנסת היוצאת והיבחרה של כנסת חדשה. חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, התשנ"ג-1993, מאפשר לכנסת חדשה לקדם הצעות חוק אלה וכך לחסוך לממשלה, לוועדות הכנסת ולחברי הכנסת, את השלבים המקדמיים של הליך החקיקה. חוק זה מעניק משנה תוקף לעקרון הרציפות הפרלמנטרית בין הכנסת היוצאת לזו הנכנסתסעיף 37 לחוק-יסוד: הכנסת קובע כי "הכנסת היוצאת תוסיף לכהן עד לכינוסה של הכנסת הנכנסת". ולהשקפה כי הכנסת היא "מוסד של קבע, שקיומו אינו מופסק ואף לרגע".בג"ץ 507/81 אבו חצירא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לה(4) 561, 570 (1981); השוו: וייל, עמ' 579-580.
על פי החוק, הממשלה רשאית להגיש בקשה להחלת דין רציפות על הצעת חוק שאושרה בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת. גם ועדות הכנסת רשאיות להגיש בקשה זו לגבי הצעות חוק לא ממשלתיות, אך לגבי הצעת חוק פרטית התנאי הוא כי אחד מחברי הכנסת שהגישו את ההצעה עדיין משמש בכנסת ונתן את הסכמתו לכך. על הבקשה נערכת הצבעה בכנסת, ואם יש לבקשה מתנגדים – מתקיים דיון במליאה קודם להצבעה.חוק זה בא במקומו של חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, תשכ"ה-1964, שבו התקיימה הצבעה רק בהתקיים התנגדות להחלת דין הרציפות. אם הכנסת החליטה להחיל דין רציפות, ממשיכים הדיונים בהצעת החוק ממקום שהופסקו בכנסת היוצאת. לא ניתן להגיש שנית בקשה להחלת דין רציפות על הצעת חוק אם זו נדחתה במליאת הכנסת,סעיף 97(ז) לתקנון הכנסת. וכן לא ניתן להחיל דין רציפות על הצעת חוק ליותר מאשר כנסת אחת, גם אם החקיקה - שאושרה לה רציפות - לא הושלמה.כך בהתאם לנוהל המקובל ולעמדת הייעוץ המשפטי לכנסת, ראו: "דין רציפות: הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב-2022", סקירת היועצת המשפטית לכנסת, 6.6.2024; זוהי אף עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, ראו: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 2.300 [1.1401 (21.475)] "רציפות פעולות החקיקה עם כינון ממשלה חדשה" (מרץ 2013).
החלת דין רציפות היא הליך שגרתי למדי. עיון במאגר חוקים של הכנסת מעלה כי לאורך השנים הוגשו בקשות רבות להחלת דין רציפות, לעתים אף עשרות בקשות במהלך חייה של כנסת אחת. רובן ככולן מאושרות. כך למשל הוחל דין רציפות בכנסות ה-17, ה-18 וה-19, על 49, 50 ו-57 הצעות, בהתאמה. דווקא בכנסות האחרונות כמעט ולא הוגשו בקשות שכאלה. בכנסות ה-21 וה-22 שהיו הקצרות ביותר בתולדות הכנסת לא הוגשו בקשות להחלת דין רציפות כלל, ובכנסות ה-23 וה-24 הוגשו רק מעטות.העדר הבקשות לדין רציפות בכנסות ה-21 וה-22 נובע מאי-ההצלחה של אף מועמד להקים ממשלה ומכך שרק ממשלה שקמה בכנסת מסוימת יכולה לבקש דין רציפות. (על-פי הנחיות היועצת המשפטית של הכנסת, גם ועדות הכנסת מנועות מכך בתקופת המעבר). מיעוט הבקשות בכנסות ה-23 וה-24 מוסבר על רקע הכהונה הקצרה, הקואליציה הלא הומוגנית ונסיבות החירום (קורונה). למעשה, דחיית בקשה להחלת דין רציפות היא מחזה נדיר במיוחד, ומן הכנסת ה-5 ועד היום רק בקשה אחת כזו נדחתה (בכנסת ה-23, בעניין שטח מחיה במתקני מעצר).ראו חוות הדעת של היועצת המשפטית לכנסת שהוזכרה לעיל. חריגה מיוחדת שמתקיימת בענייננו ואין לה תקדים היסטורי, היא הודעת הייעוץ המשפטי לממשלה כי ישנה מניעה משפטית על הממשלה לבקש את החלת דין הרציפות על הצעת חוק שירות ביטחון.
מיום חקיקתו נמתחה ביקורת על חוק רציפות הדיון, בטענה שהוא מרוקן מתוכן את משמעות הבחירות, מכרסם בעקרון הייצוגשם, בעמ' 2., פוגע בזכות חברי כנסת לקיים דיון נאות בהצעות החוק, מפלה לרעה את חברי הכנסת החדשים, מחזק את כוחה של הממשלה בשדה החקיקה על חשבון הכנסת וכובל את הכנסת בידי קודמתה.ראו בהרחבה אצל רבקה וייל "רציפות בחקיקה במבחן הביקורת" עיוני משפט לז (2016), עמודים 584-609, 625, 636-642. לשיטתה, ככל שמבקשים לאמץ את עקרון הרציפות יש מקום לעגנו בחוק יסוד ולהגביל את השימוש בו, בין השאר באמצעות דרישה לרוב מיוחד של יותר מ-61 חברי כנסת. בנוסף, נטען כי יש קושי בהעדרה של מגבלת זמן על האפשרות להחיל דין רציפות וכן בהעדר מגבלות ביחס לתוכן החקיקה, כאשר לאורך השנים הוחל דין רציפות גם לגבי חקיקה שנויה במחלוקת (בניגוד להתחייבות בדיוני חקיקת החוק) וכן על חוקי-יסוד.ראו בסקירת היועצת המשפטית לכנסת, עמ' 2, ראו וייל, עמ' 623-625, 632-636 באשר לבחינה ההשוואתית, מחקרה של ריבי וייל מעלה כי הדין בישראל הוא חריג בנוף הדמוקרטיות הפרלמנטריות. הכלל הרווח במשפט המשווה הוא של אי-רציפות וברוב המדינות אין דרך או שקיימת דרך מוגבלת יותר להתגבר על כך, בעיקר על רקע מבנה של שני בתי מחוקקים, שאינו קיים בישראל.שם, עמ' 632-636. מאידך, החוק מחזק את הכנסת בסוף כהונתה בכך שהוא מאפשר לה להמשיך לקדם הצעות חוק דחופות, בהנחה שמה שלא יושלם, יוכל להימשך בכנסת הבאה.
המקרה שלפנינו, הצעת חוק שירות ביטחון, הוא מקרה מובהק בו מתקיימות הנסיבות של ההתנגדות העקרונית לדין הרציפות. מדובר בנושא שנתון במחלוקת ציבורית חריפה ואשר הנסיבות בעניינו השתנו מאז שעלה לקריאה ראשונה בכנסת הקודמת. במכתב שכתב ד"ר גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) לקראת הדיון ב-16.5.24 בועדת השרים לענייני חקיקה בהצעת ראש הממשלה להחיל דין רציפות על הצעת החוק, הוא הביע את התנגדותו להצעה מן הטעמים הבאים:
- העדר תשתית עובדתית מקצועית חדשה להצעה באופן שלוקח בחשבון את אירועי שבעה באוקטובר ואת צרכיו העדכניים של צה"ל במציאות של מלחמה רב-זירתית ממושכת.
- לא נלוו להצעת ראש הממשלה עמדותיהם של השר הממונה, שר הביטחון, ושל מערכת הביטחון.
- ההצעה מוגשת בדחיפות שנובעת מההליך המשפטי הנוגע לגיוס תלמידי הישיבות. במילים אחרות, מן הצורך של הממשלה להציג הליכים מתקדמים לחקיקת חוק גיוס על מנת לזכות באורכה מבית המשפט ולמנוע את המסקנה המשפטית כי חוק שירות ביטחון חל על החרדים כפי שהוא חלק על מועמדים אחרים לשירות ביטחון ויש לגייסם מיידית.
לכן, כתב לימון, "קיימת מניעה משפטית באישור ההצעה ויש להתנגד לה". הדברים לא התקבלו על דעתו של מזכיר הממשלה, עו"ד יוסי פוקס שהשיב כי "לא נפל בהחלטה... כל פגם" וכן לא מנעו מועדת השרים להחליט פה אחד לאשר את הבקשה להחיל דין רציפות על תיקון 26 לחוק שירות ביטחון ולדחות את ערעורו של השר טרופר בעניין.
לפי החוק, לא ניתן להצביע על החלת דין רציפות לפני שחלפו שבועיים מהודעת הממשלה (או אחת מועדות הכנסת) על רצונה להחיל דין רציפות על אחת מהצעות החוק, וזאת כדי לאפשר לסיעות שרוצות בכך להתנגד. רק לאחר תום השבועיים ניתן לקיים דיון על ההתנגדות במליאת הכנסת. שבועיים מתאריך ההודעה שהיה 27.5.24 חלפו רק ביום שני, ה-10.6.24, כך שרק למחרת, ביום שלישי, 11.6.24 ניתן היה להצביע. כיון שמדובר בערב חג השבועות ומליאת הכנסת ביום שלישי בוטלה, תוכננה ההצבעה ליום שני, מספר דקות לאחר חצות הלילה, כאשר התאריך התחלף ליום הבא.
חבר כנסת אחד מכל סיעה שמגישה התנגדות רשאי לנימק את התנגדותו במליאה במשך חמש דקות. רוב סיעות האופוזיציה הניחו עד חצות הלילה על שולחן הכנסת התנגדויות שכאלה והציגו אותן מעל הדוכן. לאחר מכן, על פי החוק, צריך היה שר הביטחון יואב גלנט אשר בתחומו נופלת הצעת החוק או השר המקשר בין הממשלה לכנסת דודי אמסלם להשיב להתנגדויות במשך חמש דקות. הדבר לא נעשה. שר הביטחון תכנן להתנגד להצעה ולכן לא יכול היה לייצג את הממשלה, וזו לא העמידה אחר במקומו ולא השיבה להתנגדויות כנדרש בחוק. ככלל, ההתנגדויות בדיון החלת רציפות אינן נדרשות לעסוק בדיונים מהותיים שיורדים לפרטי הצעת החוק, אלא מסתפקות בדיון פרוצדורלי בלבד, אולם חברי האופוזיציה ניצלו את ההזדמנות הפוליטית והרחיבו את היריעה. לאחר הדיון נערכת נערכה? הצבעה במליאה אם להחיל את דין הרציפות על הצעת החוק. אם מוחל דין רציפות, על הכנסת להודיע לאיזו ועדה יועברו הדיונים להכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית. ככלל, הדיונים ממשיכים באותה הועדה בהם נדונו בכנסת הקודמת, קרי, ועדת החוץ והביטחון שבין פברואר למאי 2022 כבר הספיקה לקיים 6 דיונים על ההצעה שבדיון. על פי החוק, ועדת הכנסת רשאית גם להציע העברה לוועדה אחרת לבקשת יוזם הצעת החוק, הממשלה, יו"ר הועדה ועדת החוץ והביטחון בה התקיימו הדיונים בהצעה בכנסת הקודמת או יו"ר ועדה אחרת שסבור כי הנושא בסמכותו. יחד עם זאת, בחוות דעתה מציינת היועצת המשפטית לכנסת, עו"ד שגית אפיק כי אין לכך במקרה זה הצדקה אובייקטיבית משמעותית לאור מומחיותה של ועדת חוץ וביטחון בנושא הנדון והדיונים שכבר התקיימו בה בכנסת הקודמת.
מצביעים על שתי הצעות חוק הקשורות לשירות צבאי ואזרחי של חרדים, מן הכנסת ה-24 שעברו קריאה ראשונה לפני כשנתיים וחצי, ב-31.1.2022. הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26) (שילוב תלמידי ישיבות), תשפ"ב-2022 והצעת חוק שירות לאומי-אזרחי (תיקון מס' 4) תשפ"ב 2021.
ההצעה הראשונה היא תיקון 26 לחוק שירות ביטחון שגובשה בממשלה ה-36, ממשלת בנט-לפיד. הצעה זו באה לאחר שבג"ץ ביטל ב-12 בספטמבר 2017 את פרק ג1 לחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], תשמ"ו-1986, אשר חוקק בממשלה ה-34, ממשלת נתניהו, וקבע הסדרי פטור וגיוס של בני ישיבות. בג"ץ קבע כי הפרק המדובר פוגע בשוויון באופן שאינו מידתי ולכן הוא אינו חוקתי ובטל. בג"ץ קצב למדינה שנה להסדרת הנושא בחקיקה חדשה, והוא המשיך ונתן למדינה שלא הצליחה לעמוד במשימה אורכות נוספות מדי שנה. הצעת החוק מציעה הסדר חדש לנושא זה.
ההצעה השניה היא תיקון מס' 4 לחוק שירות לאומי-אזרחי וזו מיועדת להתאים את מסלול השירות הלאומי-אזרחי לשינויים שמוצע לבצע בחוק שירות ביטחון, לבדל את מסלולי השירות החברתי והציבורי זה מזה, לאפשר שירות בגופים נוספים שבהם לא ניתן היה לשרת עד כה, לקים מסלול שירות חדש שיופעל ברשויות ציבוריות, לאפשר הכשרות תעסוקתיות במהלך השירות ועוד.
הצעת החוק האמורה המירה את דרישת השוויון בגיוס חרדים בהכוונתם לכניסה לשוק העבודה. לענין שוק העבודה, היא מורידה את הגיל בו פטורים תלמידי הישיבה החרדים משירות צבאי מגיל 26 כיום לגיל 23, כאשר בשלוש השנים הראשונות ירד גיל הפטור למשך שנתיים ל-21 ולשנה נוספת לגיל 22. כך יוכלו תלמידי הישיבה החפצים בכך להשתלב בשוק העבודה מבלי לחשוש לגיוסם.
לגבי הגיוס, לא צפוי שיפור המצב. ההצעה דורשת יעדי גיוס נמוכים מאד, 1,566 בשנה הראשונה, 125 נוספים בשנה השניה, 136 נוספים בשנה השלישית וכן הלאה. בשנתון גברים חרדי לומדים היום כ-14,000 צעירים ובשנים האחרונות התגייסו בכל שנה כ-1,200 בחורים. למעשה מדובר במספרים יורדים, משום שהגידול הדמוגרפי של בני ה-18 צפוי לגדול בשנה הבאה בכ-600 בחורים, כאשר ההצעה היא להגדיל את הגיוס בשנה זו בכחמישית מהם בלבד. גם אם "נדלג" כיום ישירות למה שצפוי היה ב-2024 (שתוכננה להיות השנה השלישית לחוק), מדובר בגיוס של פחות מ-2,000 צעירים חרדים. היעדים נמוכים ולא נותנים מענה לצורך המיידי של הצבא באלפי חיילים קרביים. יצוין כי אפילו בפרק ג1 בחוק שירות ביטחון שבוטל על ידי בג"ץ ב-2017 בשל פגיעה בלתי מידתית בשוויון, היו היעדים גבוהים יותר. סעיף 26טו(ה) קבע לגבי צעירים חרדים כי "יעדי הגיוס יעלו מדי שנת גיוס ובלבד שהיעד השנתי לשנת הגיוס שתחילתה בחודש יולי 2023 לא יפחת מ3,300 מתגייסים לשירות". בחלוף עשור ובעיצומה של מלחמה, הצעת החוק אף אינה מנסה להגיע ליעד זה בטווח הנראה לעין.
יתר על כן, הצעת החוק מאפשרת לספור חרדים באופן מרחיב, כך שנכללים במילוי היעדים חיילים שלמעשה אינם חרדים. כבר היום, כ70% מן הנספרים כחרדים הם בוגרי החינוך החרדי שכבר אינם חרדים, כך שלמעשה מתגייסים בכל שנתון כ-360 צעירים חרדים בלבד. גם מסלולי הגיוס נספרים באופן מרחיב כך שלראשונה גם מסלולי שירות מקוצרים ובהם מסלולים שמשכם שלושה שבועות או שלושה חודשים נחשבים לשירות צבאי, למרות שאלה פוגעים בשוויון ואינם נותנים מענה לצורך של הצבא בחיילים קרביים. ועוד, גם אם ישרתו הצעירים בשירות לאומי-אזרחי, יחשב הדבר כעמידה ביעדי הגיוס לצבא.זאת מבלי להיכנס לשאלה האם שירות מקוצר נמנה ביעדי הגיוס, כפי שנראה שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק ומן הדיונים שנערכו בוועדת החוץ והביטחון בשנת 2022. למעשה, על פי ספירה זו, כבר כיום עומדים החרדים ביעדי החוק לשנת 2024 (השנה השלישית לכאורה למימושו), מבלי שנוסף אף חייל אחד לצבא.
הסנקציות הקבועות בחוק באות לידי ביטוי בקיצוץ מוסדי בתקציב הישיבות, אולם זה יחול רק לאחר זמן רב, באופן יחסי ומופחת ובגדר סנקציה מוסדית לישיבה ולא אישית לצעיר החרדי. חריגה של 5% אינה מטופלת כלל, שלוש שנים של אי-עמידה ביעדים יביאו לקנס בהיקף של 20% רק בשנה הרביעית (כלומר, 2028 לכל המוקדם). ההפחתות יעלו מדי שנה אבל רק בשנה השביעית (2031 לכל המוקדם) של חריגה רצופה יגיעו לסכום משמעותי של 80%. בפועל, גם אם לא עמדו כלל הישיבות ביעדים, כמעט בלתי אפשרי לקנוס ישיבה ספציפית בשל "סעיף מילוט" לישיבות שלא הגיעו ליעד הגיוס. רק אם חרגה ישיבה במשך 3 מתוך 5 שנים ולא היו בה אפילו 15% מתגייסים, יחולו עליה הפחתות תשלום. כך במשך שמונה השנים הראשונות ולאחריהן הסכום עולה בהדרגה ל20% במשך עוד 3 שנים, 25% אחוז במשך 3 שנים נוספות וכל הלאה עד לדרישה של 35% גיוס בתום 18 שנים מתחילת החוק.
עם זאת, אם במשך 3 שנים רצופות יפחת כלל הגיוס מ85% מן היעדים המשותפים לשירות צבאי ואזרחי, יבוטל החוק.
כפי שניתן היה לצפות על-פי מערך הכוחות הפוליטי בכנסת והתבטאויות חברי הכנסת, ההצבעה על החלת דין רציפות על הצעת חוק שירות ביטחון עברה בכנסת ברוב של 63 תומכים לעומת 57 מתנגדים. הקואליציה הצביעה בעד ההצעה, למעט שר הביטחון יואב גלנט שהצביע נגדה, והאופוזיציה הצביעה נגד ההצעה. ח"כים מן הליכוד אשר דורשים חוק גיוס תובעני יותר, דחו את הבעת עמדתם לדיונים בועדה ולא התנגדו להחלת דין הרציפות, ואילו החרדים אשר יתקשו ככל הנראה לתמוך בהצבעה על החוק עצמו, כן חשו כי הם יכולים לתמוך בהחלטה על דין הרציפות מבלי לראות בכך הסכמה לגיוס חלק מן החרדים כמוצע בהצעת החוק. ההצעה עברה להמשך דיונים בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
יחד עם זאת, למרות תוצאות ההצבעה, והחלת דין רציפות על תיקון מס' 26 להצעת חוק שירות ביטחון, אין בכך ערובה לחוקיותם של הצעת החוק ושל הליכי החקיקה. היועצת המשפטית לכנסת עו"ד שגית אפיק ציינה בחוות דעתה מיום 6.6.24 כי הפגמים שנפלו בהליך הפנים-ממשלתי, היינו, ההצבעה בועדת השרים, עליה התריע הייעוץ המשפטי לממשלה, אינם נעלמים בשל הצבעת הכנסת על החלת דין הרציפות ופתחה בכך פתח לביקורת שיפוטית עתידית על חוקיותה של ההחלטה.
יתר על כן, היועצת המשפטית לכנסת ציינה כי תקינות המשך ההליך בדיוני ועדת החוץ והביטחון לקראת קריאה שנייה ושלישית תלויה בקבלת עמדתם המלאה של שר הביטחון ושל מערכת הביטחון שלא צורפו בעת ההצבעה בוועדת השרים. כמו כן תלויה התקינות בקבלת מידע מלא מן הממשלה ומצה"ל על צרכי כוח האדם המעודכנים וכל מידע על גיוס צפוי של האוכלוסייה החרדית ושילובה בשוק העבודה, בשמיעת נציגי ציבור וגורמים מקצועיים, בהקפדה על זכותם של חברי כנסת להשתתף בדיונים באופן שיאפשר להם לגבש עמדה מעמיקה ומקצועית ותוך שהועדה שוקלת את השפעתה של מלחמת חרבות ברזל על הצעת החוק ונותנת דעתה לעקרונות שהותוו על ידי בית המשפט בסוגית גיוס החרדים לאורך השנים. לבסוף מבהירה היועצת כי קצב הליכי החקיקה אסור שיושפע מצרכי הממשלה בשל ההליכים המשפטיים אלא יקבע עצמאית על ידי הועדה בהתאם לחובתה לקיים הליך חקיקה נאות בסוגיה מורכבת שכזו.