ההיסטוריה של (אי) גיוס החרדים לצה"ל

מה"רשימות המאושרות" של תש"ח דרך "חוק טל" ועד ניסיונות ההסדרה שעברו בבג"ץ: כך התגלגלה סוגיית השוויון בנטל השירות הצבאי במשך השנים עד לנקודת ההכרעה שבה היא מצויה כעת.

לעמוד "מתגייסים לשוויון" בנושא חוק הגיוס

היסטוריה קצרה של (אי) גיוס החרדיםמתוך מחקרם של יובל שני ומירית שרעבי "שירות צבאי ושירות חלופי בראי עקרון השוויון", המכון הישראלי לדמוקרטיה (טרם פורסם). מראי מקום להחלטות ולציטוטים ניתן למצוא במחקר המלא.

בשנת תש"ח, עוד לפני קום המדינה, הורה ראש המטה הארצי של ההגנה, ישראל גלילי, לחטיבות צה״ל שלא לגייס אליהן בני ישיבות שנכללו ב״רשימות מאושרות״. ראש הממשלה דוד בן-גוריון אישר את ההחלטה באוקטובר 1948 והתייחס בדיוני הממשלה (מועצת המדינה הזמנית) והכנסת להיענותו לבקשתם של נציגי אגודת ישראל לפטור 400 בחורי ישיבה פעילים משירות. לצד פטור זה, רבים מקרב הציבור החרדי התגייסו לשירות צבאי במלחמת השחרור, ובמיוחד באזורים שהיו תחת איום צבאי כמו בירושלים. לאחר שנחקק חוק שירות ביטחון, תש״ט-1949, עשה בן-גוריון שימוש בסעיף 12 לחוק על מנת לפטור את בחורי הישיבה. בן-גוריון בעצמו התבטא מאוחר יותר, כי לאור הגידול במספר בני הישיבות יש מקום לבחון מחדש את הסדר הפטור. בשנת 1958 הגיע מנכ״ל משרד הביטחון, שמעון פרס, לסיכום עם ראשי הישיבות אשר עיגן את הסדר הפטור לבחורי הישיבות, ואשר התנה את דחיית השירות בהמשך לימודים פעילים בישיבה. ההסדר כלל שלוש תחנות יציאה, כאשר תלמיד שבוחר לעזוב את הישיבה עד גיל 25 יגויס לשירות צבאי רגיל, תלמיד שעוזב בין הגילאים 29-25 יגויס לשירות של שלושה חודשים ויוכנס למאגר המילואים ותלמיד שעוזב את הישיבה מעל גיל 29 יוכנס למאגר המילואים.

לאחר מלחמת ששת הימים, פנה הרמטכ״ל לשר הביטחון בבקשה לפעול לעצירת הגידול ההדרגתי במספר בחורי הישיבות מקבלי הפטור. בעקבות פניה זאת, ההסדר התייצב על פטור של כ-800 בחורי ישיבות בכל שנה. מצב דברים זה השתנה בממשלת בגין הראשונה אשר דחתה, על בסיס ההסכם הקואליציוני שכונן אותה, את ההגבלות שהיו קיימות עד 1975 על מספר הישיבות שהלימודים בהן יכולים לזכות בפטור, ואת ההגבלות שהיו קיימות עד 1977 על מספר תלמידי הישיבות הכולל הזכאים לפטור. ההסדר הורחב עוד יותר אחרי 1981, עת הוגמשו תנאי הזכאות לפטור. כתוצאה ממהלכים אלה גדל באופן חד מספר בחורי הישיבות הזכאים לפטור משירות בצבא.

בין השנים 2000-1981 נעשו שני מהלכים מרכזיים לבחון את הסדר הפטור – במקביל להתגברות המאמצים לקרוא תיגר על ההסדר בזירה הפוליטית והמשפטית. ועדת משנה של ועדת חוץ וביטחון בראשות ח״כ מנחם הכהן המליצה בשנת 1988 לחזור להגבלות שהיו קבועות עד 1975, אך המלצותיה לא יושמו. המלצות של ועדה אחרת של משרד הביטחון בראשות חיים ישראלי, שמינה ראש הממשלה רבין, התפרסמו בשנת 1995. הוועדה המליצה להדק את אמות המידה להכרה בישיבות תורניות לצורכי פטור, להדק את הפיקוח על מבקשי הפטור ועל הישיבות בהן הם לומדים, ולעגן את הסדר הפטור בחוק. המלצות הוועדה יושמו, זולת ההמלצות הנוגעות להטלת חובות דיווח ופיקוח של ראשי הישיבות ולעיגון ההסדר בחקיקה.

הרחבת הסדר הפטור בשנות ה-70 הובילה למחאה ציבורית, אשר כללה, לאורך השנים, פעילות נרחבת של ארגוני חברה אזרחית, הפגנות ושילוב המאבק בפטור ובפגיעתו ב״שוויון בנטל״ במצעי מפלגות פוליטיות. בד בבד, פעילים נגד הסדר הפטור החלו לעתור לבג״ץ בטענה כי ההסדר לא חוקי. כפי שנראה, עתירות אלו הובילו בסופו של לקריסתו של הסדר הפטור המקורי, ופסקי הדין שניתנו בעקבותיהן יצרו מסגרת נורמטיבית אליה נדרש כל הסדר חדש להתאים.

בג״ץ רסלר (1988):  העתירה הראשונה בנושא חוקיות הפטור מגיוס שניתן לציבור החרדי, אשר הוגשה בשנת 1970 – בג״ץ בקר – נדחתה על רקע של העדר זכות עמידה לעותר.בג״ץ 40/70 בקר נ׳ שר הביטחון, פ״ד כד(1) 238. גם העתירה השנייה אשר הוגשה על-ידי קבוצת עותרים בראשות עו״ד יהודה רסלר בשנת 1981, נדחתה על-ידי חלק מהשופטים מטעמים של העדר זכות עמידה (למרות טענתם כי הפטור משפיע על ימי המילואים שלהם) ועל-ידי חלקם האחר מטעמים של העדר שפיטות או העדר פגם לכאורה בשיקול הדעת של שר הביטחון בעת מתן הפטור.בג”ץ 448/81 רסלר ואח' נ' שר הביטחון מר אריאל שרון, פ"ד לו(1)  81. ודיון נוסף - ד"נ 2/82 רסלר ואח' נ' שר הביטחון, מר אריאל שרון, פ"ד לו(1) .708 בשל המיקוד של השופטים בשאלות של סמכות וקבילות, העתירות הראשונות לא עסקו כמעט בשאלות של מהות. שאלות של מהות ביחס לפטור שניתן לבני הישיבות מגיוס לצבא נדונו בהרחבה בפעם הראשונה בבג״ץ רסלר משנת 1988.בג״ץ 910/86  רסלר נ' שר הביטחון, פ''ד מב(2) 441. (הציטוט מעמ' 505). השופט ברק קבע כי לשר סמכות חוקית להעניק פטור, כי השיקול של התחשבות בצרכים דתיים אשר הנחה את השר הינו שיקול לגיטימי, וכי על אף שראוי שנושא מסוג זה יוסדר בחקיקה ראשית, על בית המשפט לכבד את בחירת הכנסת להותיר שיקול דעת רחב בידי שר הביטחון.

לגבי סבירות ההחלטה, קבע בית המשפט כי השיקול הדומיננטי בהחלטה צריך להיות השיקול הביטחוני (עלות-תועלת לצבא מגיוס החרדים אליו), וכי ניתן לתת מקום לשיקולים הלבר-ביטחוניים רק אם השפעתם השלילית על הביטחון הנה קלה. השופט ברק קבע כי יש זיקה בין מספר מקבלי הפטור לבין סבירות ההחלטה להעניק להם את הפטור: "קיים גבול, שאותו אין שר ביטחון סביר רשאי לעבור. הכמות עושה איכות. בעניין זה לא הרימו העותרים את הנטל המוטל עליהם להראות כי הפגיעה בביטחון אינה קלה". השורה התחתונה של ההחלטה בפרשת רסלר הינה כי לשר הביטחון נתון מרווח רחב של שיקול דעת להעניק פטור מסיבות לבר-ביטחוניות, כל עוד אין בדבר משום פגיעה של ממש בביטחון. נדמה כי המשתנה העיקרי בו התמקדו השופטים על מנת לבחון את סבירות שיקול הדעת של השר – ממדי הפטור – נגזר מהשיח סביב זכות העמידה של העותר, כלומר, האופן בו הפטור משליך מבחינה מעשית על היקף חובת השירות במילואים שלו עצמו. השאלות הנורמטיביות האחרות שהפטור מעלה – הפגיעה העקרונית בערך השוויון והקביעה של הסדר מרחיק לכת כזה בחקיקה משנית – קיבלו משקל נמוך בהחלטה.

בג״ץ רובינשטיין (1998): לכאורה, ההחלטה בבג״ץ רובינשטיין משנת 1998 היוותה המשך לבג״ץ רסלר – בחינה של השאלה האם הכמות הפכה לאיכות באופן המשליך על סבירות הסדר הפטור. עם זאת, פסק הדין משקף למעשה תפיסה חדשה לגבי הדרישות ההליכיות העשויות להצדיק פגיעה בזכויות יסוד, המפנימה את ״המהפכה החוקתית״ שהתחוללה באותו עשור:בג”ץ 3267/97, 715/98 רובינשטיין ואח' נ' שר הביטחון, פ''ד נב(5) 481. בעוד שהנימוקים העקרוניים נגד קביעת הסדרים בסיסיים בחקיקת משנה – הפרדת רשויות, שלטון החוק והעיקרון הדמוקרטי – היו יפים גם לפני ״המהפכה החוקתית״, הרי שמשקלו של השיקול של פגיעה בזכויות יסוד עלה לאחר שזכויות אלה עוגנו בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

תפיסה זו והמודעות למעמדן החוקתי של זכויות האדם עומדת, כנראה, בבסיס השינוי בעמדתו של הנשיא ברק ביחס לסוגיית ההסדרים הראשוניים, וזאת על אף שחוקי היסוד כללו סעיף ״שמירת דינים״ המונע בחינה של חוקתיות חוק שירות ביטחון עצמו. הנשיא ברק מציין בהחלטתו כי עצם הפגיעה בזכויות אדם מחייבת הסדר ראשוני, כלומר חקיקה, ואין להסתפק בהסמכה פורמלית על הרשות המבצעת. לפי הנשיא ברק, חובה זו מתחזקת אחרי חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בשנת 1992. תוצאת פסק הדין הייתה קביעה כי אין לשר הביטחון סמכות להעניק פטור גורף משירות צבאי לבני ישיבות בלא הסמכה מפורשת בחוק, ונקצבה לכנסת תקופה של שנה לחוקק חקיקה מתאימה.

ועדת טל (1999): בעקבות פסק הדין בבג״ץ רובינשטיין, הקים שר הביטחון אהוד ברק ועדה ציבורית בראשות השופט צבי טל לבחון את ההסדר החוקי הראוי בסוגיית גיוס בני הישיבות. דו״ח הוועדה התפרסם בחודש אפריל 2000.הוועדה לגבוש ההסדר הראוי בנושא גיוס בני ישיבות (ועדת טל) דו"ח הוועדה (2000). הוועדה לא הכריעה ערכית בין ערך השירות הצבאי השווה לבין ערך לימוד התורה, אשר הנו מרכזי לאורח חייה ולאידיאולוגיה של החברה החרדית. הוועדה בחרה בנתיב ביניים – ״במציאת הפתרון הישים והמעשי ביותר״. בלב המלצות הוועדה מצוי שימור הסדר ״תורתו אומנותו״, בצד הגברת הפיקוח על יישומו, ויצירת חלופות ונתיב יציאה נוח לאלו שאינם מעוניינים להמשיך בהסדר. הוועדה המליצה לתת לתלמיד ישיבה מגיל 23 ואילך ״שנת הכרעה״, בה יתאפשר לו, במקביל ללימודיו בישיבה, ללמוד ולחפש תעסוקה מבלי לאבד את הסטטוס של מי ש"תורתו אומנותו" ולאחריה יוכל לבחור אם להמשיך ללמוד בישיבה, להתגייס לצבא לשירות רגיל, או לבחור באחד משני המסלולים הייעודיים המוצעים לו – שירות צבאי מקוצר או שירות אזרחי. הדו״ח לא התיימר להשיג שוויון מלא בין אוכלוסיות של משרתים פוטנציאליים, אלא להפחית את הפגיעה בשוויון, לצמצם את תחושת אי-השוויון ולקדם תהליך חברתי ארוך טווח אשר ישנה את המגמה הקיימת.

בעקבות דו״ח הוועדה, אומץ בשנת 2002 ״חוק טל״ – החוק לדחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, תשס״ב-2002.עוד קודם לכן, אימצה הכנסת הוראת שעה המסמיכה את שר הביטחון להעניק פטור למי שתורתם אומנותם. חוק דחיית שירות ביטחון לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם (הוראת שעה), תשס"א­-2001. החוק יישם את רעיון ״שנת ההכרעה״ (בין גיל 22 ל-23), ויצר חלופה של שירות אזרחי לשירות צבאי בסדיר ובמילואים לבוגרי ישיבות (שהיו פטורים מגיוס לפחות במשך ארבע שנים רצופות). החוק גם עיגן את איסור התעסוקה לאלו שתורתם אומנותם ואת מסלול השירות המשולב של תלמידי ישיבות הסדר.

לכאורה, חוק טל פתר את הקושי עליו עמד בג״ץ רובינשטיין – העדר הסדר ראשוני לסוגיה שמשקלה הציבורי הלך וגדל עם השנים – ואף ניסה לייצר איזונים אשר ימתנו את הפגיעה בערך השוויון, לרבות באמצעות חיזוק הפיקוח ובחינה תקופתית של יעילות ההסדר, ובאמצעות מתן תמריצים ליציאה מהישיבות וחלוקה משמעותית יותר בנטל השירות. אולם, הלכה למעשה החוק לא הצליח להפוך את מגמת הגידול במספר מקבלי הפטור. כמו כן, מסגרת השירות האזרחי שהופעלה לפיו התבררה כבלתי אפקטיבית, ותחושת אי-השוויון נותרה על כנה ועמדה בבסיס התחזקות מפלגות חילוניות כמו "שינוי" ו"יש עתיד" בבחירות של 2003 ו-2013. יתר על כן, גם המאבק המשפטי בפטור מגיוס לא תם, והוא התנקז במידה רבה לכדי מאמצים לתקוף את חוקתיות חוק טל.

בג״ץ התנועה לאיכות השלטון (2006): העתירה המרכזית הראשונה נגד חוק טל הוגשה בשנת 2002 על-ידי התנועה לאיכות השלטון ואחרים (כולל חברי כנסת). הרכב של תשעה שופטים החליט בשנת 2006 שלא לפסול את החוק למרות פגיעתו הלא-מידתית בערך השוויון.בג״צ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת, פ״ד סא(1) 619. הנשיא ברק קבע כי חוק טל פוגע בערך השוויון וכי האפליה הקשה הנובעת ממנו והקשורה לדרישה לשרת בצבא ולהעמיד את החיים עצמם בסכנה פוגעת גם בזכות החוקתית לכבוד. בכל הקשור לתנאי התכלית הראויה, הנשיא ברק זיהה ארבע תכליות אפשריות של החוק: עיגון חוקי של הפטור, שילוב הדרגתי של חרדים בשירות צבאי ואזרחי, עידוד השתלבות חרדים בשוק העבודה ופתרון קשיים שהתגלו בהסדר דחיית השירות הקודם. הוא קבע כי אלו תכליות ראויות וכי יש לאפשר לרשות המחוקקת מרחב פעולה חקיקתי רחב לקדמן, ולכן יש להמתין עד לתום חמש השנים הראשונות של הוראת השעה על מנת לבחון את הצלחת התהליכים, למרות שבמבחן התוצאה עד לאותה שעה, מטרות החוק הוגשמו רק ״באופן שולי וזניח״. לעמדה זו הצטרפו השופטים נאור, ג׳ובראן, חיות, לוי, פרוקצ׳יה, ביניש וגרוניס. השופט גרוניס ייצג עמדת קצה בקרב שופטי הרוב, בכך שסבר כי אין מקום להפעיל ביקורת חוקתית על חוק במסגרתו קבוצת הרוב מיטיבה עם קבוצת מיעוט. לשיטתו, הביקורת החוקתית מוצדקת על מנת להתמודד עם בעיית עריצות הרוב, אך לא במקום בו ההליך הפוליטי הוביל להכרעה של הרוב להעניק זכויות יתר למיעוט, בשל הקושי שבכפיית גיוס על מי שאינם רוצים לשרת ובשל רצון למנוע ״קרע בעם״.

השופט חשין, בניגוד לשאר השופטים, סבר כי יש לבטל את חוק טל כבר עתה, הואיל והוא יצר ״הסדר מפלה באורח קיצוני ובוטה" ומשום שמדובר ב״חוק פגום...מעיקרו״. לשיטתו, אין לכנסת זכות מוסרית לפטור משירות צבאי, הנחוץ לשמירת עצם קיומה של המדינה, מגזר אוכלוסייה שלם. אימוצו בחוק של הסדר הפוגע פגיעה קשה ועמוקה בעקרון השוויון הנו בלתי צודק ובלתי הוגן, ומנוגד לעקרון יסוד של השיטה הדמוקרטית הנהוגה בישראל ולאמנה החברתית שבבסיסה. הגם שהשופט חשין היה מוכן לקבל פטור בהיקף מספרי מצומצם של לומדי תורה, כמו גם ״החלת דין מיוחד על עדות מסוגרות ומתבדלות בעלות מאפיינים ייחודיים״ (כגון כת האיימיש בארה״ב או נטורי קרתא בישראל), הוא אינו מקבל החרגה מחובת הגיוס של החברה החרדית כולה, כולל חלקים משמעותיים בה המעורים בחיים הציבוריים בישראל.

בג״ץ רסלר (2012): בעקבות הארכת תוקפה של הוראת השעה שכוננה את חוק דחיית השירות (חוק טל) לחמש שנים נוספות, הוגשה בשנת 2007 עתירה חדשה לבג"ץ על-ידי שורה של ארגונים ופעילים למען שוויון בנטל השירות הצבאי. הפעם החליט בג״ץ לקבל את העתירה ולפסול את החוק כבלתי חוקתי.בג״צ 6298/07 רסלר נ׳ כנסת ישראל, פ״ד סה(3) 1. הנשיאה בייניש התמקדה בבחינת מידתיות חוק טל, לאור הנתונים שהצטברו בעשור מאז שנחקק לגבי תרומתו להפחתת הפגיעה בשוויון בנטל השירות הצבאי. לפי נתונים אלה, הגידול במספר החרדים בצבא נותר מזערי. גם בכל הנוגע לאיכות השירות, משכו וטיבו, השירות הצבאי והאזרחי המוצע לחרדים תובעני פחות מהשירות הצבאי הרגיל וכן מדיניות יישום החוק התמקדה בעידוד שילוב החרדים בכלכלת המדינה, על פני השיקול המרכזי שבבסיס החוק: צמצום הפגיעה בשוויון והגברת שיעור החרדים המשרתים בשירות צבאי. בד בבד, הנשיאה ביניש הצביעה על כשלים רבים במנגנון השירות האזרחי ועל הכישלון של מנגנון ״שנת ההכרעה״ בהובלת הגדלה ממשית של שיעור המשרתים בצבא או בשירות האזרחי.

מסקנתה של הנשיאה ביניש הייתה כי החוק לא הגשים את תכליתו וכי אין הסתברות ממשית שיעשה כן בהיעדר תמריצים משמעותיים עבור חרדים להתגייס. יתר על כן, בשל העובדה כי אין בחוק אמות מידה ויעדים לביצוע, נותר בידי הרשות המבצעת שיקול דעת רחב לגבי אופן ומידת יישומו של החוק, לרבות הכוח לרוקן אותו מתוכן. לפיכך לא מתקיים, לטענתה, ה״קשר הרציונלי״ בין החוק לתכליתו, ולכן דינו של החוק להתבטל. עם זאת, בית המשפט השהה את כניסתה לתוקף של הבטלות על מנת לאפשר למחוקק להיערך למציאות המשפטית החדשה.

חקיקת חוק הגיוס של 2014: פסילת חוק טל בבג"ץ רסלר (2012) והעדר חידוש הוראת השעה בקיץ 2012 הובילה את המערכת הפוליטית לנסות ולגבש הסדר חלופי, ומידתי יותר, אשר יגשים בצורה מלאה יותר את עקרון השוויון. שלוש ועדות פרלמנטריות וממשלתיות ישבו על המדוכה בין השנים 2014-2012 לשם כך, בראשות חה״כ יוחנן פלסנר, יעקב פרי ואיילת שקד. דו״ח פלסנר מיולי 2012 חתר לממש את עקרון ה״שירות לכל״ באמצעות הטלת חיוב לשירות צבאי או אזרחי משמעותי על כלל האוכלוסייה – כולל הציבור החרדי והערבי.דין וחשבון של ח"כ יוחנן פלסנר, יו"ר הוועדה לקידום השילוב בשירות והשוויון בנטל (יולי 2012). לאוכלוסייה החרדית הומלץ שתינתן בחירה בין שירות צבאי (24 חודשים – במסלול ייעודי), שירות אזרחי (18 חודשים) או בקשת פטור (מוגבלת מספרית ל-1500 ״מתמידים״ בשנתון). על מועמדים שלא ישתלבו באחד המסלולים הללו תוטלנה סנקציות אישיות, לרבות קנס, ענישה פלילית וביטול הטבות סוציאליות. הדו"ח הציב יעד של 80% שירות בצבא או בשירות האזרחי מקרב בני כל שנתון חרדי בתוך ארבע שנים, ויצירת זיקה בין תקציב הישיבות הכולל, ותקציב ישיבות מסוימות, לבין השגת יעדי הגיוס. עוד נקבע בהמלצות הדו"ח כי ייקבעו בתוך פחות משנה מסלולי שירות אזרחי גם לאוכלוסייה הערבית. דו״ח פלסנר לא אומץ על-ידי הממשלה דאז - ממשלת נתניהו השנייה.

לאחר הבחירות שנתקיימו בראשית 2013 הוקמה ועדת שרים בראשות שר המדע, הטכנולוגיה והחלל יעקב פרי, עליה הוטל להכין תזכיר חוק לשילוב חרדים וערבים בשירות צבאי או אזרחי ובשוק העבודה. ועדת השרים גיבשה שתי הצעות חוק אשר אושרו בהמשך בממשלה: הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 19 והוראת שעה) (שילוב תלמידי ישיבות), התשע"ג-2013, והצעת חוק שירות אזרחי לתלמידי ישיבות (הוראת שעה), התשע"ג-2013.ה״ח 787, 10.7.2013 בעמ׳ 1124, 1138. לאחר הכנה לקריאה שניה ושלישית בוועדה מיוחדת של הכנסת בראשות ח״כ איילת שקד, ולאחר מספר חודשי דיונים, התקבלו ברוב גדול במליאת הכנסת בחודש מרץ 2014.חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 19), התשע"ד-2014, ס״ח 2441, עמ׳ 350 (19.3.2014) (להלן: חוק שירות ביטחון (תיקון 19)); חוק שירות לאומי-אזרחי, התשע״ד-2014, ס״ח 2442, עמ׳ 380 (19.3.2014). תיקון החוק שאושר כלל ״תקופת הסתגלות״ של שלוש שנים, במהלכה הממשלה נדרשה לקבוע יעדים שנתיים גדלים והולכים לגיוס – שלא יפחתו מ-3,300 מתגייסים בשנה הראשונה, ולקדם השתלבות של חרדים בשוק התעסוקה באמצעות תמריצים חיוביים והגברת הפיקוח על הלימודים בישיבות, אך מבלי שתנקוט צעדי אכיפה אישיים. משקל מיוחד בחישוב העמידה ביעדי הגיוס יינתן למספר המתגייסים ליחידות קרביות. כמו כן, לפי הסדר שזכה לכינוי "ריקון הבריכה" או "ריקון המאגר", בתקופת ההסתגלות יינתן פטור מלא מגיוס לחרדים שקיבלו דחיית שירות והגיעו לגיל 22 ערב כניסת החוק לתוקף, או שהגיעו לגיל 24 בתוך תקופת ההסתגלות. בתום תקופת ההסתגלות תחול תקופת הקבע, במסגרתה יעמוד גיל הפטור החוקי על 26. במהלך תקופה זו, סמכות שר הביטחון להעניק דחיות שירות לאחר גיל 21 תותנה בעמידה של השנתון הקודם ביעדי הגיוס. במקרה שבו בוטל או פקע צו דחיית השירות של המועמד לשירות, יחולו הוראות סעיף 13 לחוק שירות ביטחון, אשר הפרתן עלולה לגרור סנקציות פליליות. בה בעת, נקבע בחוק כי קבוצה של 1,800 ״מתמידים״ תוכל להמשיך ולקבל דחיית שירות עד לגיל הפטור.

במקביל להתפתחויות אלו, ועדת שקד עיגנה בחוק מתווה של קיצור שירות החובה של הגברים בצבא והגדלת דמי הקיום לחיילים קרביים, לצד האפשרות להאריך את שירות החובה של הנשים. כמו כן, הוועדה הסדירה בחוק את מעמדן של ישיבות ההסדר (הכוללות שירות צבאי מקוצר של 17 חודשים לפחות) ויצרה מסגרת דומה לזו המופעלת כלפי ישיבות חרדיות גם עבור ישיבות גבוהות ציוניות (לרבות, יצירת מעין מעמד של 300 ״מתמידים״ בכל שנה). בד בבד, נקבע בחוק השירות האזרחי-לאומי החדש כי עד שנת 2019 השירות האזרחי-לאומי יעבור שינוי כך שמרכז הכובד שלו יהיה אזרחי-ביטחוני. בנוסף, משכו של השירות האזרחי-לאומי הוארך ב-50%, ונקבע כי ייפתחו בו מסלולי שירות נוספים.

תיקון 21 לחוק שירות ביטחון ובג"ץ התנועה לאיכות השלטון (2017-2014): זמן קצר לאחר קבלת תיקון מס׳ 19 לחוק שירות ביטחון נערכו בחירות לכנסת ה-20 (2015), שלאחריהן הוקמה קואליציה חדשה בראשות בנימין נתניהו, אשר בניגוד לממשלה הקודמת, כללה הפעם סיעות חרדיות, ופעלה לשינוי ההסדר שנקבע ב-2014. בחודש יוני 2015 הוארך משנה לשנתיים פרק הזמן האוטומטי לשמירה על מעמדן המוכר של ישיבות קיימות שהלימוד בהן יכול להקנות פטור משירות בצבא.חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 19)(תיקון), התשע"ה-2015‏, ס״ח 2493, עמ׳ 192 (30.6.2015). מספר חודשים לאחר מכן, נתקבל תיקון מס׳ 21 אשר שינה באופן משמעותי חלק מההסדרים שבנוסח החוק הקודם.חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 21), התשע"ו-2015‏, ס״ח 2512, עמ׳ 262 (30.11.2015). בין היתר, הוארכה תקופת ההסתגלות משלוש לשש שנים, ואליה צורפה תקופת הסתגלות שניה של שלוש שנים נוספות, במהלכה יוכל שר הביטחון להמשיך ולהעניק דחיות שירות. כמו כן, בוטלו ההסדרים הנוגעים לתקופת הקבע, לרבות ההסדר המאפשר הטלת סנקציות פליליות על מי שלא התייצב לגיוס. בבסיס התיקון החדש עמדה התפיסה כי יש לקדם את יעדי החוק באמצעים וולונטריים ולא באמצעות כפיה, וכן כי יש לעודד את השגת היעדים באמצעות פעילות חוצת-משרדי ממשלה.

בית המשפט העליון דן בין השנים 2016-2014 בשורה של עתירות שהוגשו נגד תיקון מס׳ 19 ותיקון מס׳ 21 לחוק שירות ביטחון. בספטמבר 2017 ניתן פסק דינם של תשעת שופטי בג"ץ בפרשת התנועה למען איכות השלטון, אשר קבע ברוב גדול (8 מול 1) כי דינו של הפרק בחוק שירות ביטחון העוסק בדחיית שירות חרדים להתבטל.בג״ץ 1877/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ הכנסת, נבו 12.9.2017. הנשיאה נאור עוסקת בשאלות האם נפגעה זכות חוקתית, האם ניתן להצדיק את הפגיעה במסגרת פסקת ההגבלה, ואם לא – מהן התוצאות המשפטיות של הדבר. הנשיאה נאור סירבה להתייחס בנפרד לתיקון 19 ו-21, אלא בחנה את החוק במתכונתו הנוכחית, כמכלול אחד. הנשיאה קבעה כי החוק פוגע בזכויות חוקתיות של האוכלוסיות המשרתות, בפרט בחלק של הזכות לשוויון המוגן על-ידי הזכות לכבוד (ללא הכרעה בטענות האפליה לכאורה ביחס לקיצור השירות של תלמידי ישיבות ההסדר ושל אוכלוסיות אחרות שאינן נדרשות לשירות צבאי). עיקר הדיון על פסקת ההגבלה נסב סביב מידתיות ההסדר שנקבע בחוק. בהקשר זה נאור זיהתה שני פגמים בולטים בחוק – העובדה כי הוא ״נעדר שיניים״, קרי, אינו מוביל לסנקציה של ממש במקרים של אי-השגת היעדים שהחוק מציב, והעובדה כי הוא אינו מסדיר את מצב הדברים הסופי. לשיטתה, חולשת ההסדר נובעת מכך שהוא אינו משנה את המציאות בשש השנים הראשונות לאחר כניסתו לתוקף ומספק למעשה פטור גורף משירות לכל החרדים שמלאו להם 18 שנים במועד הקובע. לגבי תקופת ההסתגלות השנייה, הנשיאה כתבה כי ההסדר בחוק משאיר שיקול דעת רחב מדי לשר הביטחון לעצב את יעדי הגיוס ולפטור כליל משירות בני ישיבות, גם מקום בהם היעדים לא הושגו. מצב דברים זה לא מספק ערובות של ממש כי החוק יוביל להפחתה משמעותית של הפגיעה בשוויון, והוא קרוב למצב הדברים שקדם לבג״ץ רובינשטיין, ומכאן, שהנם למעשה "אותה גברת בשינוי אדרת". יתר על כן, העדר התייחסות בחוק החדש למצב הקבע, אחרי חלוף שתי תקופות ההסתגלות, מהווה פגם חמור בחוק ומדובר אפוא באמצעי שנועד ״לדחיית הקץ״ ולא כזה שיכול להוביל להתקדמות משמעותית אל עבר שוויון בנטל השירות.

המסקנה בדבר העדר קשר רציונלי בין ההסדר החדש לבין התכלית הדומיננטית שלו – הגברת השוויון בשירות – מתחזקת לאחר בחינת הנתונים האמפיריים בדבר גיוס חרדים לצבא או לשירות הלאומי-האזרחי. הנתונים מצביעים על עליה מתונה במספר המתגייסים, קטנה מקצב הגידול של האוכלוסייה החרדית, כמו גם על פער גדל והולך בין היעדים שהממשלה הציבה לעצמה לבין שיעור הגיוס בפועל. יתר על כן, פער זה מקבל משנה תוקף על רקע החששות כי הנתונים שהמדינה סיפקה לבית המשפט מבוססים על הגדרה רחבה מאוד של ״מיהו חרדי״, הכוללת גם מועמדים לגיוס שהפטור לא חל עליהם או על מי שעזבו כבר את החברה החרדית. אמנם הנשיאה נאור מציינת לטובה את הגידול המשמעותי בשילוב החרדים בשוק התעסוקה, שזו, כזכור, אחת מהתכליות של הסדר הגיוס, אך לגישתה מדובר בתוצאת תהליכים אשר החלו לפני חקיקת ההסדר החדש, וללא קשר רציונלי אליו. מכל מקום, גם אם הושגו חלק מתכליות התיקון לחוק (למשל, הצורך בהסדר מוסכם המקובל על החברה החרדית), הרי שנוסח החוק נותן משקל נמוך מדי למימוש תכליתו המרכזית - צמצום משמעותי של אי-השוויון בנטל, וגם דינו של ההסדר החדש להיפסל, תוך השעיית הבטלות לפרק זמן של שנה אחת. 

לאור הכרעתה זו, הנשיאה נמנעה מלדון בפגמים הפוטנציאלים האחרים שמצאה בתיקון לחוק, לרבות הדחיה הכמעט אוטומטית של גיל הגיוס של מועמדים חרדים לגיל 21, האפשרות הניתנת רק להם לבחור בין שירות צבאי לאזרחי-לאומי, האופן בו ההסדר סופר את המתגייסים לתפקידי לחימה כאילו היו 1.5 חיילים, וניתוק הזיקה בין תקציב הישיבות לבין השגת יעדי הגיוס. כמו כן, הנשיאה התייחסה בקצרה לשימוש הבעייתי במכסות קבוצתיות על מנת לקבוע זכויות אינדיבידואליות, ואמרה כי ״על פני הדברים, המנגנון שלפיו אדם אחד מתגייס 'במקום' אדם אחר כרוך בפגיעה משמעותית בזכויות אדם חוקתיות וחותר תחת רעיון הערבות ההדדית שמונח בבסיס חובת הגיוס. יתרה מכך, עצם השימוש ב'מכסות' בהקשרים כגון אלה צורם ומעורר אי-נוחות רבה, והדברים ברורים״.

שופטי הרוב תמכו בעמדת הנשיאה. לעומתם, השופט סולברג סבר כי טרם הגיעה השעה להכריז על בטלות ההסדר החדש, וכי יש לפרש בצורה מצמצמת את סמכות שר הביטחון לחרוג מיעדי הגיוס בתקופת ההסתגלות השנייה. לשיטתו, החלטת המחוקק לתת משקל רב לצורך בפתרון מוסכם מצויה במסגרת מתחם שיקול הדעת המסור לו – עת הוא מגבש פשרה פוליטית ואינה מלמדת על ויתור המחוקק על השאיפה לצמצום אי-השוויון, בייחוד בהתחשב בכך שכפייה לא תוביל בהכרח ליותר שוויון.  השופט סולברג הדגיש כי מדובר בסוגיה חברתית-ציבורית רבת פנים, כי הדרישה לשוויון מידי אינה מציאותית ואף לא מאזנת נכונה בין השיקולים החברתיים והמשפטיים המונחים על הכף. הוא גם נתן מקום לתכליות אחרות של החוק נוסף לצמצום הפגיעה בשוויון, שכן מצדיקות פגיעה מסוימת בשוויון. השופט סולברג גם הטיל ספק בדבר קיומה של פגיעה חוקתית כתוצאה מפגיעה "קלאסית" בשוויון המתגלמת בהעדפה של קבוצת מיעוט על פני כלל הציבור. לשיטתו, העדפת קבוצה על בסיס נימוקים בלתי עניינים אינה מובילה בהכרח לפגיעה בזכות החוקתית לשוויון, שקשה לתוחמה.

סיכום ביניים

שורת פסקי הדין של בית המשפט העליון בנושא הפטור שניתן לחרדים מגיוס לצבא – מרסלר (1988) ועד התנועה לאיכות השלטון (2017) – מצביעים על עמדה משפטית מורכבת של בית המשפט העליון ביחס להחלת עקרון השוויון על מתן הפטור. ניתן לחלץ מפסקי הדין כמה אמות מידה עקרוניות, הממסגרות את הדיון בחוקתיות חוקי הפטור השונים:

• הסמכה מפורשת בחוק – בעקבות בג״ץ רובינשטיין, ברור כי פטור ממושך מחובת גיוס בהיקף נרחב מחייב הסמכה מפורשת בחקיקה ראשית. החקיקה שנתקבלה בעקבות ועדת טל עמדה בדרישה זו.  עם זאת, נותרה על כנה השאלה האם, במסגרת חקיקה המעניקה פטור חלקי לקבוצת אוכלוסייה ספציפית, יש לקבוע בחוק את יעדי הגיוס הספציפיים. הנשיאה נאור סברה בבג״ץ התנועה לאיכות השלטון כי שיקול הדעת שתיקון מס׳ 21 לחוק שירות ביטחון מסר בידי שר הביטחון הוא רחב מדי בכל הקשור בקביעת יעדי הגיוס ובאופן מימושם, ואינו עולה בקנה אחד עם ההחלטה בבג״ץ רובינשטיין. לעומתה, השופט סולברג סבר כי אין הכרח בקביעה מפורשת בחוק של היעדים, וכי בית המשפט יוכל להפעיל כלים של משפט מנהלי ביחס לאופן הפעלת הסמכויות על-ידי השר. ייתכן שהמחלוקת בסוגיה לא נבעה רק מטעמים עקרוניים אלא גם מהחשש כי הממשלה אינה מחויבת באמת ובתמים ליישום החוק, ועל כן הסדר שפרטיו המרכזיים לא מעוגנים בחוק עלול להיות מרוקן מתוכן באמצעות הפעלה מגמתית של שיקול דעת מנהלי. 
• תפיסה דינמית של עקרון השוויון על ציר הזמן – עמדת בית המשפט העליון מקבלת את העמדה כי מורכבות בעיית אי-השוויון בנטל הגיוס מצדיקה פתרון הדרגתי וגמיש. הואיל ותהליך גיוס חרדים לצבא דורש מאמץ משמעותי בשל חוסר המוטיבציה לשרת, קשיי האכיפה הנובעים מההתנגדות הנרחבת לגיוס בקרב האוכלוסייה החרדית והצורך בהתאמות במסגרות הצבאיות הקולטות את המתגייסים החרדים, הרי שמרכז הכובד של הציפיה הנורמטיבית של בית המשפט מהמדינה הוא תנועה הדרגתית אל עבר הגברת השוויון (פרוגרסיביות), וחילוקי הדעות בין השופטים מתמקדים בזיהוי הקצב הסביר של ההתקדמות על פני ציר הזמן וביעילות ההסדר הקבוע בחוק. כך, בעוד שעמדת הרוב בבג״ץ רסלר (2012) ובבג"ץ התנועה לאיכות השלטון (2017) הייתה כי חומרת הפגיעה בעקרון השוויון מחייבת תנועה משמעותית ומהירה יחסית אל עבר צמצום הפערים, עמדת המיעוט בפרשות אלו הייתה כי יש לאפשר לגופים הפוליטיים שיקול דעת רחב בקביעת קצב, היקף ואופן ההתקדמות.
• תפיסה רב-ממדית של ההיבטים הקשורים בעקרון השוויון – בית המשפט העליון אינו מציב דרישות נוקשות לגבי טיב ומשך השירות בצבא, והוא נוטה שלא להתעמק במסגרת הדיון החוקתי בעקרון השוויון בהבדלים בין שירות במסלולי שירות מלאים ובמסלולים מקוצרים, ואפילו לא בין שירות צבאי ושירות לאומי-אזרחי. עמדה זו באה לידי ביטוי גם בעניין המוגבל של השופטים בבחינת טענות האי-שוויון אשר הועלו במהלך הדיון בעתירות באשר לתנאי השירות בישיבות ההסדר, בין השאר בשל המציאות בה קיימים ממילא פערים של ממש בין סוגי השירות הצבאי - קרבי, תומך לחימה או עורפי, ובין תקופות שירות שונות לגברים ולנשים. ייתכן שגישה זו נובעת מהתפיסה של בית המשפט לגבי הצורך בהתקדמות הדרגתית אל עבר צמצום הפערים בין קבוצות האוכלוסייה השונות, המניחה כי גם בעתיד הנראה לעין ייוותרו על כנם פערים משמעותיים בין הקבוצות השונות בחברה הישראלית.
• התחשבות בתכליות נוספות של החקיקה -  חלק מהשופטים בבית המשפט העליון אף רואים בתכלית של צמצום אי-השוויון בנטל כתכלית אחת מני כמה תכליות של החקיקה. אחד מהם אף הביע נכונות להשלים, לפחות באופן זמני, עם קידום נמרץ יותר של תכליות אחרות, כגון שילוב חרדים בשוק התעסוקה, גם במחיר של האטת צמצום הפערים (ואולי, אפילו הגדלתם לתקופת מה – כמו במקרה של ״ריקון המאגר״ באמצעות הוראת פטור גורף). זו אינה עמדתם של מרבית השופטים.
• תפיסה קבוצתית של עקרון השוויון – המודל הדומיננטי של שוויון שנדון בפסקי הדין אינו מודל של השוואה בין פרטים, אלא בין קבוצות, קרי בין נטל הגיוס שעל כתפי הצעירים בני הגיוס החרדים לזה שעל כתפי מקביליהם שאינם חרדים. ניתוח זה מבוסס על בחינה של נתוני המקרו של הקבוצה, לרבות המגמות המתייחסות לנתונים הללו. הבחירה בקבוצה, ולא בפרט, כיחידת השוויון העיקרית, מקנה לכנסת גמישות רבה יחסית בעיצוב הסדר במסגרתו כל קבוצה תישא בחלק יחסי סביר של הנטל החברתי הכולל, מבלי לקבוע מסמרות באופן בו הנטל מתחלק בין החברים בכל אחת מהקבוצות. ביטוי עיקרי לרעיון זה בחקיקת הפטור מגיוס הוא מכסת הפטור הקבוע (״הסדר המתמידים״) עליה עצמה בית המשפט לא קרא תיגר, וזאת למרות שלא קיים הסדר מקביל לציבור הכללי, שם פטורים ניתנים, ככלל, על בסיס אינדיבידואלי, לפי קריטריונים קבועים מראש ולא על בסיס מכסה. נראה כי אפילו ההסדר המופיע בתיקון מס' 19 לחוק שירות ביטחון, לפיו הסמכות לתת דחיות שירות חדשות תהיה מותנה בעמידה ביעדים הקבוצתיים של מחזורי גיוס קודמים, לא נתפס על-ידי בית המשפט כבלתי חוקי, לפחות בתקופת הביניים בה יש תנועה הדרגתית אל עבר צמצום פערי השוויון, וזאת למרות פגיעתו הפוטנציאלית בשוויון בין מבקשי פטור חרדים חדשים לישנים.
• נכונות מוגבלת להכיר בחרדים כקבוצת מיעוט הזכאית להעדפה מתקנת – הנשיא גרוניס ניסה לקדם בפרשות התנועה לאיכות השלטון (2006) ורסלר (2012) עמדה לפיה מעמדם של החרדים כמיעוט בחברה מוביל למסקנה כי הסדר חוקי המיטיב עמם אינו מפר את הזכות החוקתית לשוויון, וזאת משום שזכות זו נועדה להגן על המיעוט מפני הרוב, אך לא למנוע מהרוב להעניק העדפה מתקנת למיעוט. עמדה זו לא זכתה לתמיכת השופטים האחרים, פרט לשופט סולברג בפרשת התנועה לאיכות השלטון (2017). רוב שופטי בג"ץ הטילו ספק בתוקף ההבחנה בין רוב למיעוט בשיטת הממשל הישראלית המבוססת על קואליציות המעניקות כוח פוליטי רב לקבוצות אוכלוסייה מסוימות, כמו גם בתוקפה של הטענה כי הזכות החוקתית לשוויון מגנה רק על פרטים המשתייכים לקבוצת המיעוט. חלק מהשופטים היו מוכנים להצדיק, עד גבול מסוים, יחס שונה לחרדים על בסיס שונות רלוונטית (תרבותית בעיקרה) ועל בסיס החשיבות שהמחוקק מייחס לערך לימוד התורה. אך גם נכונות זו כפופה למבחני מידתיות – קרי לצמצום משמעותי, גם אם לא מוחלט, של הפערים הקבועים בחוק בין הקבוצות השונות.
• התבוננות נבדלת על סוגית הפטור לחרדים למול פטורים אחרים – פסיקתו של בית המשפט העליון מצביעה על רתיעה מפני יצירת הקבלה בין הפטור שניתן לחרדים לבין הסדרי פטור החלים ביחס לקבוצות אחרות – ובמיוחד, האוכלוסייה הערבית (לה ניתן פטור גורף), ומסלול ישיבות ההסדר (הכולל שירות צבאי מקוצר). לגבי קבוצות רלוונטיות אחרות, כגון נשים דתיות או סרבני מצפון, לא התקיים כלל דיון – אולי מפני שההסדר המתייחס אליהן מופיע בגוף החוק עצמו (והוא חוסה בצל הוראת שמירת הדינים שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו).ס׳ 11(ד) לחוק שירות ביטחון, תש״ט-1949. מצב דברים זה מתיישב עם מסגור סוגיית השוויון בנטל השירות כשאלה של היחסים בין הציבורי היהודי החרדי לציבור היהודי שאינו חרדי (שאלה הכרוכה גם בהשתלבות החרדים בכלכלה הישראלית), ולא כשאלה הקשורה למערך החובות והזכויות של כל אזרח ישראלי באשר הוא.

לעמוד "מתגייסים לשוויון" בנושא חוק הגיוס