כנסת במצב חירום: פעילות הכנסת ב-100 הימים הראשונים של מלחמת "חרבות ברזל"

לצד פעילות מבורכת בהיקף נרחב של חלק מהוועדות, בלטה במיוחד חולשת הכנסת מול הממשלה: צמצום ימי הפעילות, החלשת מנגנון השאילתות והשתלטות הממשלה על הליך החקיקה – חקיקת בזק ממשלתית ודומיננטית • 94.5% מהצעות החוק שאושרו היו ממשלתיות, לעומת 65% בתקופת כהונת הכנסת הנוכחית עד תחילת המלחמה • התנהלות הכנסת מדגישה את הצורך לגבש הנחיות ברורות לגבי פעילותה בחירום.

Photo by Chaim Goldberg/Flash90

מסמך זה סוקר את העבודה של הכנסת בתקופת מלחמת "חרבות ברזל", מיום ראשון ה-8 באוקטובר, יום לאחר המתקפה הרצחנית של חמאס, דרך פתיחת כנס החורף של המושב השני של הכנסת ה-25 (15.10.2023), ועד תום מאה ימים למלחמה (יום שבת, ה-13.1.2024). בשבוע הראשון של המלחמה נמשכה עדיין פגרת הקיץ, ולכן עבודת הכנסת הייתה מצומצמת מאוד (עם זאת, כבר בתקופה זו הוקם בכנסת חמ"ל משותף של חברי הכנסת מהקואליציה והאופוזיציה במטרה לרכז פניות וצרכים העולים מהשטח ולתת להם מענה).

ממצאים והמלצות

הסקירה עוסקת בתקופה קצרה יחסית, ולכן אפשר להסיק ממנה רק מסקנות ראשוניות לגבי תפקוד הכנסת במלחמה.

ממצאים עיקריים

ראשית, באופן מובן, המלחמה השתלטה באופן כמעט מוחלט על סדר היום של הכנסת. רק סוגיות בודדות שאינן נוגעות למלחמה קודמו. הדבר נובע גם מההסכם הקואליציוני בין בנימין נתניהו לבני גנץ, שלפיו פעילות הכנסת תתמקד בענייני המלחמה. בהקשר זה צריך לזכור שאף שמדובר בהתפתחות כמעט בלתי נמנעת לאור המלחמה, היא גם בעייתית: הממשלה עצמה ממשיכה לפעול בתחומים רבים שאינם קשורים כלל למלחמה, כך שהיעדרו של פיקוח שוטף של הכנסת על הממשלה בתחומים אלה פוגע במערכת האיזונים והבלמים שבין הרשויות.

שנית, ומעניין יותר: במובנים רבים מתחילת המלחמה הכנסת נחלשה והממשלה התחזקה: א. במליאת הכנסת – בוטלו הדיונים בימי שלישי, בהליך שלא תואם את ההליך הקבוע בתקנון הכנסת; ב. בחתום החקיקה – הממשלה זכתה לדומיננטיות כמעט מוחלטת לאורך כל התקופה הזאת, שבאה לידי ביטוי ביחס בין הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות שהשלימו את הליך החקיקה (52 לעומת 3), בהליכי חקיקה מהירים ביותר ("חקיקת בזק") ובריבוי השימוש בהוראות שעה (חקיקה זמנית); ג. בנוגע לכלים הפרלמנטריים – הוגבל והצטמצם מאוד השימוש בשאילתות והצעות לסדר היום.

לצד זה, חלק מהוועדות בלטו לטובה: הן צמצמו את העיסוק בחקיקה אך גילו פעלתנות מרשימה בכל הנוגע לייצוג הציבור ופיקוח על הממשלה. דוגמאות בולטות לכך (לפחות מבחינת היקף הפעילות; לא בדקנו הישגים ואפקטיביות) הן ועדת החינוך, התרבות וספורט וועדת הבריאות. הן למעשה מימשו בפועל את המלצותיהם של חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה לאורך השנים לחברי הכנסת, גם בימי שגרה: לעסוק הרבה פחות בחקיקה (במיוחד פרטית שלעיתים כלל לא מיושמות והשימוש בהן נעשה לעיתים כהצהרות חוק) והרבה יותר בפיקוח על הממשלה.

בסקירה התגלו כשלים שונים בעבודה הכנסת וועדותיה, שפגעו במיוחד ביכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה:

• פיקוח באיכות נמוכה על הממשלה כאשר יו"ר הוועדה והשר הרלוונטי מגיעים מאותה מפלגה, כפי שבא לידי ביטוי בוועדה לביטחון לאומי;
• קושי לקבל מידע מגורמים חיצוניים, הן מהחברה האזרחית והן מעובדי מדינה, כפי שבא לידי ביטוי בוועדה לענייני ביקורת המדינה. הקושי נבע הן מהתנהלותו של יו"ר הוועדה, שהגביל השתתפות של ארגון חברה אזרחית, והן מהתנהלותו של השר לביטחון לאומי, שהגביל באופן חריג השתתפות של עובד משרדו.
• חולשת מנגנון השאילתות – בתקופה שנסקרה הוגשו מעט מאוד שאילתות בהשוואה לעבר (60 שאילתות, לעומת 232 בתקופה המקבילה ב-2021); וכמו בימי שגרה – רובן לא נענו (45 מתוך 60), וגם כאשר התקבל מענה הוא לא היה תמיד רציני.
   

המלצות

באופן כללי, התחזקות הממשלה על חשבון הכנסת אופיינית בעתות משבר (כך קרה גם בתקופת הקורונה), בשל הצורך במתן מענה מהיר לצורכי מצב החירום. אבל לאורך זמן זוהי תופעה לא רצויה. היא מזיקה במיוחד משום שגם כך הממשלה בישראל נהנית מעוצמה מופרזת ואילו הכנסת סובלת מכשלים קשים הפוגעים בעבודתה.על הכשלים בעבודת הכנסת והמלצות לתיקון, ראו למשל: חן פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? המלצות עיקריות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019.

הממצאים מצביעים על הצורך הדחוף בכך שהכנסת תנסח לעצמה נהלים או "מדריך הפעלה" לשעת חירום – כלים עקרוניים שיאפשרו בעתות כאלה לשמור על איזון בין המשך פעילות תקינה, לרבות פיקוח על הממשלה (שהוא נחוץ במיוחד במצבי חירום, שבהם הממשלה נוטה ליטול על עצמה סמכויות רבות), לבין גמישות והתאמת הפעילות לצורכי מצב החירום. הצורך בניסוח מדריך כזה עלה כבר בסקירה שכתבנו על פעילות הכנסת בתקופת הקורונה, והוא מקובל גם בחברות עסקיות.

מדריך שכזה יאפשר מצד אחד לצמצם חלק מפעילויות הכנסת, כדי שהיא תוכל להתמקד בחקיקה ובפיקוח בענייני המלחמה; ומצד אחר לקבוע כללים ברורים שיאפשרו את חזרת הכנסת לפעילות מלאה בהקדם האפשרי, בכפוף לנסיבות החירום. בהקשר זה אפשר למשל להציע שכל הגבלה על פעילות הכנסת מעבר לתקופת זמן קצרה תדרוש הסכמה רחבה של חברי הכנסת.

המדריך גם יצטרך להסדיר סוגיות ספציפיות, כמו ההתנהלות במקרה שמצב החירום פורץ בעת פגרת הכנסת (כפי שקרה עכשיו), וכן ניהול ישיבות והצבעות במליאה ובוועדות במצב חירום – לרבות קיום דיונים היברידיים (שבהם לפחות חלק מהמשתתפים עושים זאת מרחוק), ואף אפשרות להעביר במצב חירום את פעילות הכנסת למקום חלופי. כמו כן, יהיה צורך להגדיר את הגורמים האחראיים על פעילות הכנסת במצב חירום, לרבות אפשרות למעורבות גדולה יותר של גורמים משפטיים, כדי למנוע פגיעה בתפקודה של הכנסת וביכולת הפיקוח שלה על הממשלה.

באופן ספציפי, אנו סבורים שיש לשקול להחזיר את הכנסת לפעולה סדירה בעתיד הקרוב – ובין השאר לצמצם את השימוש בחקיקת-בזק המתבצעת במהירות רבה וללא מעורבות ממשית של הכנסת והציבור (אלא במקרים הכרחיים), ולבטל את ההגבלות על ימי דיוני הכנסת ועל השימוש בכלים פרלמנטריים.

לצד בעיות ואתגרים ספציפיים הנוגעים לפעילות הכנסת במצבי חירום, הממצאים הדגישו כשלים שקיימים בעבודת הכנסת גם בימי שגרה. מדובר בעיקר בצורך לחזק את מנגנון השאילתות ואת יכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה. בנושאים אלה ואחרים גיבשו חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה פתרונות מקיפים, כגון אימוץ המנגנון של "שעת שאלות", שבמסגרתו ראש הממשלה והשרים עונים על שאלות במליאת הכנסת בזמן אמת, או אימוץ מנגנון של "שימועים נושאיים" בוועדות הכנסת.למשל: אביטל פרידמן וחן פרידברג, שימועים נושאיים בוועדות הכנסת: סקירה והמלצות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018.

דיוני המליאה

מליאת הכנסת היא המקום שבו מתקיימים דיונים והצבעות. המליאה קיימה קיימה 31 ימי דיונים בתקופת הנבדקת. דיון נוסף התקיים עוד לפני שהכנסת שבה מפגרה: חמישה ימים לאחר פרוץ המלחמה, ביום חמישי ה-12.10.2023, התקיים דיון שעסק באישור השינויים בהרכב הממשלה במסגרת הקמת הרכב ממשלת החירום החדשה (סהכ 32 דיונים מתחילת המלחמה).

האירוע הבולט ביותר בדיוני המליאה בתקופה זו היה ההחלטה על צמצום מספר ימי הדיונים. בשגרה, המליאה מתכנסת בימי שני-רביעי; אבל בעקבות בקשה של גורמי ביטחון, מאז שחזרה הכנסת מהפגרה בוטלו הדיונים ביום שלישי. מאז מתכנסת המליאה רק יומיים בשבוע, למעט במקרים דחופים (לדוגמה התכנסות המליאה ביום חמישי ה-2.11.2023, כדי לאשר את חוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראת שעה – חרבות ברזל), התשפ״ד–2023).

בעקבות כך, מספר ימי הדיונים במליאה אכן קטן, ובמאת הימים מתחילת המלחמה קיימה הכנסת 32 דיונים במליאה. לשם השוואה, בתקופה המקבילה ב-2021 התקיימו 41 דיונים במליאה – פער של 22% (בתקופה המקבילה בשנת 2022 הכנסת לא פעלה כרגיל בשל הבחירות).

לפי הטענות, ביטול הדיונים בימי שלישי נעשה בהמלצת גורמי ביטחון. הביטול גם נתקל בהתנגדות (לפחות לא התנגדות פומבית) של הייעוץ המשפטי של הכנסת. לכן קשה לבקר את עצם הצעד. עם זאת, נרצה להצביע על שלוש בעיות בהחלטה זו.

ראשית, האופן שבו הוחלט על ביטול הדיונים בימי שלישי: בהתחלה נעשה הביטול באמצעות החלטה של נשיאות הכנסת, וב-30.10 אושרה ההחלטה בוועדת הכנסת פה אחד (בקרב ששת החברים שהשתתפו בישיבה, מתוכם אחד מהאופוזיציה). לפי דברי מזכיר הכנסת דן מרזוק, ההחלטה קובעת שלא יתקיימו דיונים בימי שלישי כל עוד נמשך המצב המיוחד בעורף בכל שטח המדינה, "אלא אם תובא לנשיאות הכנסת חקיקה הנוגעת למצב הביטחוני, שיש צורך לאשרה ביום שלישי".פרוטוקול 88 מישיבת ועדת הכנסת, 30.10.2023.

הבעיה היא שעל פניו, ההחלטה הראשונית שהתקבלה בנשיאות הכנסת מנוגדת לתקנון הכנסת, שמחייב שהחלטה כזו תתקבל בוועדת הכנסת. וכך נכתב בתקנון (סעיף 19(א)(1)): "הכנסת תקיים ישיבות בימים ב' ו-ג' החל בשעה ,16:00 וביום ד' החל בשעה 11:00; יושב ראש הכנסת, באישור ועדת הכנסת, רשאי לשנות את זמניה של ישיבה, לבטל ישיבה..." [ההדגשה[ שלנו]. אמנם (לפי דברי יו"ר ועדת הכנסת ח"כ אופיר כץ) ההחלטה של הנשיאות התקבלה בהסכמה רחבה, גם של סיעות האופוזיציה, אבל לא זו בלבד שהתקנון כאמור מחייב החלטה בוועדת הכנסת, אלא שהדיונים בנשיאות אינם דומים לדיונים בוועדת הכנסת: הדיונים בוועדת הכנסת פתוחים בפני כל חברי הכנסת, והם פומביים וחשופים לציבור לתקשורת. כך, אמנם לסיעת העבודה אין ייצוג לא בנשיאות ולא בוועדת הכנסת (וכך גם לסיעות אחרות), אבל בדיון שנערך בנושא בוועדות הכנסת ב-30.10.2023 השתתפו באופן פעיל שני ח"כים מסיעת העבודה (אפרת רייטן וגלעד קריב), שהיו ביקורתיים כלפי ההחלטה, ודבריהם היו גלויים לציבור הרחב. כל אלו לא התרחשו בעת שהתקבלה ההחלטה בנשיאות הכנסת על ביטול הדיונים בימי שלישי.

הבעיה השנייה היא שלא נקבעה מגבלת זמן קונקרטית לצמצום ימי הפעילות בכנסת, מעבר לקביעה שהיא תחול כל עוד נמשך המצב המיוחד בעורף בכל שטח המדינה.על משמעותו של מצב מיוחד בעורף והכללים הנוגעים לו, ראו: עמיחי כהן ומירית שרעבי, "מלחמת 'חברות ברזל': מצבים מיוחדים ומצבי חירום", 10.10.2023. נכון לכתיבת שורות אלה (13.1.24), הדיונים בימי שלישי עדיין לא מתקיימים כסדרם ותוקף ההחלטה בנושא אף הוארך. בכפוף לכך שלא נחשפנו למידע הביטחוני שהצדיק את סגירת המליאה בימי שלישי, אנו נוטים לסבור שההחלטה להגביל את פעילות המליאה אינה נעשתה בפרוצדורה תקינה. באופן כללי, לא בטוח שהתנאים שבעטיים צומצמה פעילות הכנסת באוקטובר עדיין רלונטיים, וכלל לא בטוח שהם יהיו רלוונטיים בשבועות הקרובים. חשוב להדגיש שעצם ביטול הדיונים במליאה בימי שלישי אינו בהכרח בעייתי, כי אם האופן בו התקבלה ההחלטה.

הבעיה השלישית היא כללית יותר, ונוגעת להיעדר תוכנית פעולה ונהלים מסודרים בכנסת בכל הנוגע למצבי חירום: אין כיום תשתית מתאימה לעריכת דיונים במליאת הכנסת מרחוק, באמצעות  Zoom  או כלים אחרים. לפי הכללים המפורטים בתקנון הכנסת, נאום או הצבעה במליאה חייבים להתבצע במקום כינוסה של המליאה עצמה (במשכן הכנסת בירושלים, או במקרים חריגים במקום אחר – אך בכל מקרה הכל צריך להתבצע באופן פיזי היכן שהמליאה מתכנסת). גם במשבר הקורונה, שבו פרלמנטים רבים קיימו דיונים היברידיים וכך גם ועדות הכנסת – כל הנאומים וההצבעות התבצעו במליאה עצמה, תוך שמירה על כללי ריחוק חברתי, למשל צמצום מספר הנוכחים במליאה בכל רגע נתון. לפיכך, במצב הנוכחי, אם יש צורך ביטחוני או אחר שמונע קיום דיונים במליאה או שמונע מחברי כנסת להגיע לדיונים – הדיונים פשוט לא יתקיימו או שחברי הכנסת לא יגיעו אליהם. כפי שכתבנו כבר בסקירה על עבודת הכנסת בתקופת הקורונה, אנו סבורים שיש לפתח תשתית חוקית ופיזית להשתתפות מרחוק בדיוני המליאה במצבי חירום; לו הייתה תשתית כזו, ייתכן מאוד שכלל לא היה צורך לבטל את הדיונים במליאה בימי שלישי, וביום זה היו חברי הכנסת יכולים להשתתף בדיוני המליאה מרחוק.

הצעות חוק

החקיקה בתקופה זו התמקדה באופן טבעי בסוגיות הקשורות למלחמה. בהסכם הקואליציוני שנחתם בין נתניהו וגנץ עם הצטרפות המחנה הממלכתי לממשלה צוין הדבר במפורש, וכן נאמר שחוקים בנושאים אחרים יחוקקו רק בהסכמה בין השניים. כמו כן, ב-14.1.24, התכנסה לראשונה מאז תחילת המלחמה ועדת השרים לענייני חקיקה. הסקירה מתייחסת ל-270 הצעות חוק, וכוללת הן הצעות שהונחו על שולחן המליאה לפני תחילת הכנס ונידונו במהלכו והן את כל ההצעות שהונחו על שולחן הכנסת וקיבלו מספר סידורי במהלך הכנס. מדובר ב-197 הצעות חוק פרטיות ו-73 הצעות חוק ממשלתיות.הצעות החוק שקיבלו מספר סידורי ב-16.10.2023 לא נכללו בסקירה, אלא אם הן נידונו בהמשך. מדובר בהצעות חוק רבות שהונחו על שולחן הכנסת בתקופת פגרת הקיץ וקיבלו מספר סידורי רק בתום הפגרה.

מתוך 197 הצעות החוק הפרטיות – 92 הוגשו ביוזמת חברי כנסת מהקואליציה בלבד, 71 על ידי חברי כנסת מהאופוזיציה בלבד, ו-34 בשיתוף פעולה בין חברי הכנסת משני צידי המתרס. רק שלוש אושרו בקריאה שלישית (שלושתן הצעות חוק משותפות): א. הצעת חוק התגמולים לבני משפחה של נעדרים, חטופים או שבויים, התשפ"ד-2023. הצעה זו הוגשה לאחר תחילת המלחמה וקיבלה פטור מחובת הנחה (על מושג זה, ראו בהמשך); ב. הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 146), התשפ"ד-2023, שהוגשה עוד לפני המלחמה ואינה קשורה אליה כלל (היא עוסקת בתשלום מיסים בעת העברת נכס נדל"ן בין בעלים עקב פרידה של בני זוג); ג. הצעת חוק קליטת חיילים משוחררים (תיקון מס' 25) (מימון שכר לימוד מלא ללוחמים), התשפ"ד-2023 שהונחה אף היא טרם המלחמה.

מתוך 73 הצעות החוק הממשלתיות אושרו 52 הצעות. מדובר ב-10 הצעות שהוגשו עוד לפני המלחמה ו-42 הצעות שהוגשו מתחילת המלחמה. רובן המכריע של כל ההצעות האלה קשור למלחמה, אם כי יש כמה יוצאות דופן (למשל חוק אמנת הבנק האסייני לפיתוח, התשפ"ד-2023).

מלבד ההתמקדות של החקיקה בענייני המלחמה, שלוש תופעות נוספות (שקשורות למלחמה) ראויות לציון: דומיננטיות של חקיקה ממשלתית, חקיקת בזק וריבוי הוראות שעה. נקדים ונאמר שאמנם שלושתן משקפות את חולשת הכנסת למול הממשלה בתקופת המלחמה בכל הנוגע לחקיקה, אך הן מתבקשות לנוכח המלחמה והמצב בעורף. אין בכוונתו לבקר אותן בפני עצמן. אף על פי כן חובה לבחון אותן באופן יותר מעמיק ולוודא שתפקידה של הכנסת כגוף מחוקק אינו נפגע בצורה קיצונית מדי.

ראשית, הדומיננטיות המוחלטת של החקיקה הממשלתית. בתקופה הנסקרת אושרו 52 הצעות חוק ממשלתיות ושלוש פרטיות. במילים אחרות: כ-94.5% מהחוקים שאושרו התחילו כהצעות חוק ממשלתיות. בתקופה שמתחילת כהונת הכנסת ה-25 ועד לפרוץ המלחמה כ-65% מהחוקים שהשלימו את הליך החקיקה מקורם ביוזמות ממשלתיות. חשוב להדגיש כי אף שהממשלה היא זו שיזמה את הרוב המוחלט של החוקים שעברו, כלל החוקים נידונו בוועדות הכנסת השונות ואושרו במליאה, כך שתפקידה של הכנסת כגוף המחוקק לא התערער בהכרח. יתר על כן, כפי שנראה בהמשך, ייתכן כי הגבלת החקיקה הפרטית פינתה את ועדות הכנסת לפעול בתחומים שונים כגון פיקוח על הרשות המבצעת, הצפת בעיות העולות מהשטח וקיום דיוני מעקב. אם אכן זה המצב, יש בכך חיזוק להמלצות של חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה להגביל את החקיקה הפרטית גם בימי שגרה, לצורך התמקדות רבה יותר בפיקוח.חן פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? המלצות עיקריות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019.

שנית, קיימת תופעה של חקיקת בזק, שלמעשה שוללת את היכולת של הכנסת לבחון באופן מעמיק את ההשלכות של הצעות החוק ולתת לציבור זמן מספק להגיב אליהן. ארבע הצעות חוק ממשלתיות השלימו את הליך החקיקה ביום אחד, שבע תוך יומיים-שלושה, ועשר תוך שבוע לכל היותר. ההצעות שעברו תוך יום אחד הן: חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 93 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (היוועדות חזותית), התשפ"ד-2023, שמאפשר היוועדות חזותית לא-פיזית בהליכים פליליים בשל מצב החירום; ושלושה חוקים שעוסקים בהארכת מועדים בשל המלחמה: חוק דחיית מועדים (הוראת שעה – חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות), התשפ"ד-2023; חוק הארכת תקופות ודחיית מועדים (הוראת שעה – חרבות ברזל) (סדרי מינהל, תקופות כהונה ותאגידים), התשפ"ד-2023; וחוק דחיית מועדים (הוראת שעה – חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות) (תיקון) (דחיית מועדים בתקופה הקובעת השנייה), התשפ"ד-2023. ושוב – נדגיש כי חקיקת בזק בימי חירום היא סבירה בעינינו, וגם מבט על ארבע ההצעות שהתקבלו תוך יום אחד מלמד שאכן מדובר בחוקים שהיו צריכים להתקבל במהירות רבה. יש גם להביא בחשבון שחקיקת בזק יכולה להיות תחליף לשימוש של הממשלה בהתקנת תקנות לשעת חירום, שעליהן אין כלל פיקוח של הכנסת (התקנות צריכות להיות מונחות על שולחן ועדת החוץ והביטחון, אבל הן תקפות לשלושה חודשים גם בלי שהכנסת מאשרת אותן) – ומנקודת מבט זו יש אף עדיפות לחקיקת בזק.על השימוש בתקנות לשעת חירום בכלל ובתקופת המלחמה בפרט, ראו: גיא לוריא, עמיר פוקס ודפני בנבניסטי, "מעקב מתעדכן: תקנות שעת חירום במלחמת "חרבות ברזל"" המכון הישראלי לדמוקרטיה, מעודכן ל-11.1.2024. תמרור האזהרה שהצבנו נוגע בעיקר לצורך להגביל את חקיקת הבזק לתקופת חירום אמיתית בלבד.

בהקשר זה ראוי לציין את השימוש הרווח בפטור מחובת הנחה: 44 הצעות חוק ממשלתיות זכו בפטור כזה, ולא נדרשו להמתין יום בין שלב חקיקה אחד לשני. אמנם מדובר בפטור הרבה פחות משמעותי מאשר זה שיכול להינתן להצעות חוק פרטיות (עבור הצעות פרטיות, חובת ההנחה עומדת על 45 בין הנחת הצעת חוק פרטית לדיון בה), אך הוא מלמד על הדחיפות של הממשלה והכנסת לקדם הצעות חוק הקשורות למלחמה.

חקיקת הבזק באה לידי ביטוי לא רק בהליך החקיקה בכנסת, אלא עוד לפניו: בניגוד להצעת חוק פרטית, הצעת חוק ממשלתית מתפרסמת קודם כל באופן פומבי כתזכיר חוק, שעליו יכול הציבור להגיב. בימי שגרה, לציבור יש ימים רבים להגיב על התזכירים – הנחיות היועץ המשפטי לממשלה קובעות ברירת מחדל של לפחות 21 יום, אם כי זהו אינו פרק זמן קשיח, והוא יכול להשתנות בהתאם לנסיבות.הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 2.3005, "טיפול בהצעות חוק ממשלתיות", סעיף 27. אלא שבכנס הנוכחי, במקרים רבים נקבע לתזכירי חוק "זמן הפצה מקוצר", העומד על ימים ספורים לכל היותר. לדוגמה, תזכיר חוק לדחיית הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות והמועצות האזוריות, התשפ"ד–2023 פורסם ב-11 באוקטובר – ונסגר להערות הציבור כעבור שלושה ימים, ב-14 בחודש. לשם השוואה, תזכיר חוק קודם שעסק בתיקונים הנוגעים לבחירות המקומיות, תזכיר חוק לתיקון דיני הבחירות לרשויות המקומיות, התשפ"ג–2022, פורסם ב-2 בנובמבר 2022, ולציבור ניתנו שלושה שבועות להגיב, עד ה-23 בחודש.

שלישית, שימוש בחקיקה זמנית: מתוך 52 הצעות החוק הממשלתיות שהתקבלו – 31 התקבלו כהוראת שעה. צריך לציין שעוד לפני המלחמה, בישראל נעשה בשנים האחרונות שימוש הולך וגובר בהוראות שעה שתוקפן מוגבל. לתופעה זו יש כמה היבטים בעייתיים, החל מכללים לא ברורים לגבי פקיעת התוקף של הוראות שעה, דרך שימוש בהוראות שעה ככלי להתחמק מקביעת מדיניות ארוכת טווח, ועד שימוש בהן כדי לצמצם את הביקורת השיפוטית על החוק (לפי הטענה, לעתים בג"ץ מתייחס ב"סלחנות" להוראות שעה בעייתיות, יותר מאשר לחוקים בעייתיים שאינם הוראות שעה).ראו למשל איתי בר-סימן-טוב וגאיה הררי-הייט, "שעתן היפה של הוראות־השעה: עלייתה של החקיקה הזמנית בישראל ועקרונות לטיובה", עיוני משפט מא (2019): 604-539. ברור שיש חוקים שיש הצדקה לחוקקם כהוראת שעה, אך היקף התופעה מאז תחילת המלחמה מצדיק התייחסות חשדנית אליה.

דיוני הועדות

ועדות הכנסת הן הלב של העשייה הפרלמנטרית, ובהן מתקיימים דיונים בהצעות חוק, תקנות ונושאים אחרים. בוועדות חברים מעט חברי כנסת באופן יחסי – ולכן הן מאפשרות התמחות בנושאים ספציפיים ודיונים מעמיקים. הוועדות הן גם צומת מרכזי המפגיש בין נבחרי ציבור, אנשי מקצוע (מהמגזר הציבורי, העסקי והשלישי), מומחים ואזרחים "מן השורה". ועדות ממלאות גם תפקיד מרכזי בפיקוח על הממשלה, ובין היתר יש להן סמכות לזמן עובדי ציבור ולדרוש קבלת מידע ונתונים על הנעשה בתחום אחריותם.

מתחילת המלחמה, כלומר במשך שבעה שבועות, התקיימו 623 דיונים בוועדות (לרבות דיוני ועדות משנה, אם התפרסם מידע על כך), שישה מתוכם התקיימו טרם חזרת הכנסת מפגרת הקיץ (זוהי תופעה רגילה גם בימי שגרה). חלק הארי של דיוני הוועדות מתקיים בוועדות הקבועות: 556 מתוך כלל הדיונים התקיימו בועדות הקבועות – ממוצע של מעט יותר מ- 37 דיונים לוועדה.

כצפוי, הוועדות שבהן נידונו הצעות חוק קיימו מספר רב של ישיבות: ועדת הכספים בראשותו של ח"כ משה גפני מיהדות התורה קיימה 79 ישיבות ודנה בשמונה הצעות חוק; ועדת החוקה חוק ומשפט בראשותו של ח"כ שמחה רוטמן מהציונות הדתית קיימה 80 ישיבות ודנה ב-21 הצעות חוק; וועדת הכלכלה בראשותו של ח"כ דוד ביטן מהליכוד קיימה 56 ישיבות ודנה בשמונה הצעות חוק.

נתון מעניין יותר הוא שהדיונים בוועדות רבות עסקו פחות בחקיקה ראשית – ויותר באישור תקנות, פיקוח על עבודת משרדי הממשלה והצפת בעיות העולות מהשטח. נדגיש שאנו רואים זאת בחיוב: באופן כללי, הכנסת עוסקת יותר מדי בחקיקה (במיוחד פרטית) ופחות מדי בייצוג הציבור ופיקוח על הממשלה. כך לדוגמה, ועדת הבריאות בראשות ח"כ יונתן מישרקי מש"ס קיימה 50 ישיבות, ובנוסף לדיונים בשבעת החוקים שבתחום אחריותה, הוועדה קיימה סיורים רבים, בין היתר במרכזים רפואיים, קיימה מספר ישיבות מעקב על מימוש החלטותיה ובחנה פניות ובעיות הקיימות בשטח כגון מיגון בתי חולים. דוגמה נוספת לכך היא ועדת חינוך תרבות וספורט בראשות יוסף טייב, שאף הוא מש"ס, אשר במהלך 41 הדיונים שקיימה דנה בשלושה חוקים בתחום אחריותה, ובעיקר בחנה בעיות שעולות מהשטח כגון המענה לילדי המפונים וחשיפה של ילדים לתוכן קשה ברשתות, קיימה סיורים במוסדות חינוך, ואף זימנה מספר שרי ממשלה להציג בפניה מידע ונתונים.

הדיונים בועדות – פגמים וכשלים

לצד המקרים הבולטים לטובה שציינו, של ועדות שהיו פעילות, התגלו בדיוני הוועדות גם פגמים וכשלים שפוגעים בעבודתן. נרצה להדגיש שלושה פגמים כאלה – האחד בא לידי ביטוי בוועדה לביטחון לאומי והשני בוועדה לענייני ביקורת המדינה.

הוועדה לביטחון לאומי היא אחת מחמש ועדות קבועות שבהן יו"ר הוועדה הוא מאותה מפלגה או סיעה של אחד או יותר מהשרים הרלוונטים לעבודתה: יו"ר הוועדה צביקה פוגל והשר לביטחון לאומי איתמר בן גביר – שניהם מעוצמה יהודית. הסכנה במצב כזה היא שהוועדה תימנע מלפקח על השר והמשרד ובמקום זאת בעיקר תשרת את סדר היום שלהם. ואכן, נמצאו ראיות לכך:

• באחד מדיוניה דנה הוועדה באישור תקנות כלי הירייה (תנאי סף ותבחינים לקבלת רישיון לכלי ירייה פרטי והוראות נוספות), התשפ"ג-2023, שגיבש המשרד לביטחון לאומי. התקנות המוצעות נועדו להקל את תנאי הסף למתן רישיון נשק ובכך להרחיב את אוכלוסיית הזכאים לכך. אף שבחומרי הרקע לישיבה הן הופיעו כתקנות שצפויה להתקבל כהוראה שעה, במהלך הישיבה הוחלט להפוך את התקנות לקבועות, וכך אכן קרה – חרף התנגדות הייעוץ המשפטי של הוועדה.
• אחד מדיוני הוועדה עסק במוכנות לתרחיש "שומר חומות". הדיון התקיים בעקבות בקשת יו"ר הוועדה, אף שלא הוצג מודיעין מקדים המצדיק את הדיון – וגם גורמי הביטחון שהשתתפו בישיבה ציינו שאין סימנים שתרחיש זה רלוונטי בעת הזאת. כמה מחברי הכנסת אכן התרעמו על קיום הדיון בנושא הזה, בתקופה נפיצה, ללא צורך ממשי ומטעמים פוליטיים.
• דיון אחר עסק בשתי הצעות חוק פרטיות הנוגעות לעונש מוות למחבלים; הצעה אחת הוגשה על ידי ח"כ לימור סון הר מלך מעוצמה יהודית והשניה על ידי ח"כ עודד פורר וחברי כנסת נוספים מישראל ביתנו. שתי הצעות החוק עברו קריאה טרומית לפני כתשעה חודשים והדיון עליהן נדחה מאז. הדיון התקיים במהלך המלחמה על אף התנגדותם המפורשת של נציגים ממשפחות החטופים וכן של הח"כ פורר – שהגיש את אחת מההצעות הללו, והוצא מהדיון לאחר שטען כי קיומו של הדיון בעת הזו הוא "פוליטי, עקר ופופוליסטי בלבד".

חשוב להדגיש: המקרים האלה לא משקפים התנהלות לא לגיטימית לגמרי, והם תואמים את הנוהג ארוך השנים שלפיו יו"ר הוועדה שולט בסדר היום שלה ובהתנהלותה. אבל בהנחה שמדובר בתופעה כללית יותר, כלומר שכאשר יו"ר הוועדה והשר הרלוונטי מגיעים מאותה מפלגה, הפיקוח של הוועדה על המשרד אכן נפגע – ייתכן שטובת הכנסת והדמוקרטיה הישראלית מחייבת לנסות ולהימנע מכך.

הוועדה לענייני ביקורת המדינה היא אחת מהוועדות הקבועות של הכנסת, אך מסגרת עבודתה מעט שונה מוועדות אחרות. סמכותה מוגדרת לא רק בתקנון הכנסת אלא גם בחוק מבקר המדינה. בהיבטים מסוימים סמכויותיה מצומצמות יותר לעומת ועדות אחרות – ובהיבטים אחרים הן דווקא רחבות יותר. מצד אחד, הוועדה מוסמכת לדון רק בדוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, ובהתאם לכך היא דנה עד כה בכנס הנוכחי בדוחות מבקר המדינה שרלוונטיים גם לעת הנוכחית, כגון טיפול בנפגעי חרדה במסגרת הרשויות המקומיות ואספקת מי שתייה בחירום. מצד שני, יש לה סמכות זימון נרחבות, של כל נושא משרה או ממלא תפקיד רלוונטי באחד מהגופים המבוקרים על יד מבקר המדינה. כמו כן, הוועדה רשאית להגיש תלונה לרשויות אכיפת החוק, וכן לדרוש להטיל קנס על מי מהם שמסרב להופיע בפניה. זאת בניגוד לוועדות הכנסת האחרות, אשר להן סמכות זימון מצומצמות יותר: במיוחד, השר רשאי להורות לפקיד במשרדו שזומן לוועדה אחרת כלשהי בכנסת לא להופיע בפניה, בתנאי שהשר עצמו (או ראש גוף אחר שבו מועסק העובד) יודיע על כך מראש ויופיע בפני הוועדה, בהתאם לעיקרון האחריות המיניסטריאלית (סעיף 123(ב) לתקנון הכנסת).שאר הוועדות גם אינן רשאיות להטיל קנס על מי שלא הופיע בפניהם, אלא לכל היותר לפנות באמצעות יו"ר הכנסת לנציבות שירות המדינה או לגורם אחר המוסמך לפעול בענייני משמעת, כדי שיפעילו את סמכותם כלפי אותו אדם (סעיף 127(ב) לתקנון הכנסת).

לפחות בשני מקרים התגלו בוועדה לענייני ביקורת המדינה בעיות הנוגעות להופעה של גורמים חיצוניים בפניה – כלי מרכזי של הוועדה לאסוף מידע מגורמים שונים, ובהם הציבור ועובדי מדינה, וכן לפיקוח על הממשלה.

במקרה הראשון, במהלך דיון בוועדה על מלאי החירום של המזון בישראל, סירב יו"ר הוועדה, ח"כ מיקי לוי מיש עתיד, לאפשר לנציג מפורום "קהלת" לדבר ואף הצהיר כי כל עוד הוא מנהל את הוועדה הוא לא מוכן לאפשר לנציגים מקהלת להשתתף בדיוניה. בעקבות מקרה זה הגיש ח"כ דן אילוז מהליכוד תלונה לוועדת האתיקה וזו הבהירה כי הוא אינו מוסמך למנוע מאף גורם להגיע לדיונים ולהציג את עמדתו.

במקרה השני, באמצע הדיון הנוגע לדוח שנתי של המבקר בדבר רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם, דרש השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר כי מנהל האגף לרישוי כלי ירי ישראל אבישר, שהופיע בפני הוועדה מטעם משרדו, יפסיק את דבריו – ואבישר אכן עזב את הדיון (ולימים התפטר מתפקידו). על פניו, כאמור, התנהלותו של השר מנוגדת לחוק, המעניק לוועדה לענייני ביקורת המדינה סמכות זימון אישית (ואפילו אם היה מדובר בוועדה רגילה, השר היה צריך להודיע מראש שהוא מתייצב במקום הפקיד – מה שלא נעשה).

שני המקרים האלה מדגישים את חוסר הבהירות וקשיי האכיפה בכל הנוגע לזימון גורמים חיצוניים להופיע בפני הוועדה – אם כי האחד נוגע לסמכויות יו"ר הוועדה והשני לסמכויות השר. במקרה של "קהלת", אנו סבורים שוועדת האתיקה נהגה נכון כשהבהירה ליו"ר הוועדה כי עליו לאפשר לכל גורם חיצוני הרוצה להופיע בפני הוועדה לעשות זאת. לוועדת האתיקה האחריות, הסמכות והכלים להמשיך ולעסוק באירועים דומים. המקרה של עזיבת עובד המדינה בדיון על פיקוח על רישוי כלי נשק מדגים התנהגות לא תקינה לחלוטין של השר, שפגעה קשות בעבודת הוועדה וביכולתה לפקח על הממשלה. הכלים הקיימים כיום מאפשרים הטלת סנקציות בעיקר על מי שזומן לוועדה ולא עשה זאת, אך לא על שר שהורה לעובד משרדו לא להתייצב בוועדה. בעניין זה נזכיר כי בהמלצות הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה ("ועדת שמגר", סעיף 43(ג)) מ-2008, שלא אומצו, נכלל סעיף שלפיו "על חבר הממשלה לפעול כדי שעובדי משרדו יפעלו בהתאם לדין, לתקשי"ר ונוהלי שירות המדינה".

שאילתות

אף שהכנסת חזרה לעבודה ב-16.10.23, רק כשבוע לאחר מכן, ב-22.10.23, יצאה הודעה שיו"ר הכנסת (בשיתוף מרכזת האופוזיציה, ח"כ מירב בן ארי מיש עתיד) החליט לחדש את האפשרות להשתמש בסל הכלים הפרלמנטרי, בין היתר שאילתות והצעות לסדר היום, אם כי רק בנושאים הקשורים ללחימה ובהיקף שיתואם מראש. המשמעות היא שהיכולת של הכנסת, ובפרט של חברי האופוזיציה, לפקח על הממשלה או להעלות נושאים לדיון, צומצמה מאוד. המגבלה על סל הכלים הפרלמנטרי קיימת עד היום, כך שאף על פי שמשרדי הממשלה פועלים בהתאם לצורכי המלחמה בנוסף לעבודתם השוטפת, היכולת הפיקוחית של הכנסת במובנים רבים מוגבלת רק לעשייה הממשלתית הקשורה למלחמה.

בהסתמך על הנתונים ממאגר השאילתות וההצעות לסדר היום של הכנסת אפשר ללמוד שאכן היה שימוש מועט מאוד בכלי פיקוח פרלמנטריים אלה. מבחינה של דיוני ועדת הכנסת אנו מבינים שאין זה נובע מהעובדה שחברי כנסת אינם עושים בכלים האלה שימוש, אלא מכך שאותם כלים אינם מאושרים ועולים בפועל.פרוטוקול 88 מישיבת ועדת הכנסת, 30.10.2023. דוגמה מובהקת היא השאילתות – כלי המאפשר לחברי כנסת להציג שאלות לשרי הממשלה: מאז פתיחת הכנס הנוכחי הוגשו 60 שאילתות (44 רגילות ו-16 דחופות), ירידה קיצונית לעומת 232 שאילתות שהוגשו בתקופה המקבילה ב-2021 (188 רגילות ו-44 דחופות).

המענה לשאילתות לא היה מרשים (אך מצב זה אינו שונה מהרגיל). נכון לכתיבת שורות אלה (13.1.2024) מתוך 44 השאילתות הרגילות שהוגשו רק שתיים קיבלו מענה. 15 מתוך השאילתות הרגילות נותרו ללא מענה על אף שתם זמן המענה הקבוע בתקנון לענות עליהן (21 ימים). בניגוד לשאילתות רגילות, ישנה חובה לענות תוך יומיים על שאילתות דחופות שאושרו. אף שבאופן רשמי 13 מתוך כלל השאילתות הדחופות קיבלו מענה, לא בכל המקרים המענה שניתן מספק. דוגמה קיצונית לכך היא השאילתה שהגיש ח"כ נאור שירי מיש עתיד למשרד לביטחון לאומי בנוגע לקריטריונים, סמכות וכמות הנשקים שחולקו לציבור בתקופה האחרונה. שר המורשת עמיחי אליהו (עוצמה יהודית) הקריא את התשובה במליאת הכנסת כנציג הממשלה, אך התשובה לא ענתה כלל על אף אחד מחלקי השאילתא. גם יו"ר הכנסת אמיר אוחנה שניהל את הדיון שבו הוצגה התשובה ציין ש"זה לא מענה. אם יש במענה האמור דברים מסווגים [...] יש דרך לעשות זאת, אבל אפשר וצריך היה לעשות זאת מראש, והיינו מתמודדים עם זה".דברי הכנסת, 20.11.2023. בהקשר זה נציין שתקנון הכנסת אכן מאפשר לשר לסרב להשיב על שאילתות מסיבות שונות, בין היתר אם יש בתשובתו כדי לפגוע בביטחון המדינה, ובמקרה כזה יו"ר הכנסת מחליט בדבר (סעיף 47(ג) לתקנון הכנסת) – ואולם השר לא נהג כך במקרה של השאילתא הזו. כשבוע לאחר מכן הגיע השר לביטחון לאומי למליאה לתת מענה על השאילתא.

חשוב להדגיש שהשאילתות בכנסת נחשבות לכלי חלש יחסית גם בימי שגרה. נתוני הסקירה רק מחדדים את הבעיות העיקריות: חוסר היכולת לכפות מענה מהיר או מענה בכלל מצד השר הנשאל בעצמו, שיספק תשובה ראויה ורצינית לשאילתא. חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה הציעו בעבר רפורמות שונות בתחום זה, למשל קיצור זמני המענה לשאילתות רגילות מ-21 יום ל-14 יום לכל היותר; פיקוח הדוק יותר על מתן מענה מצד משרדי הממשלה לשאילתות, הכולל מעקב אחר שאילתות שלא נענו והעברת שאילתות כאלה לדיון בוועדה; והוספת (למעשה החזרת) המנגנון האפקטיבי יותר של "שעת שאלות", שיחייב את רה"מ והשרים לענות על שאלות במליאה בזמן אמת.

דיונים היברידיים בועדות הכנסת

התפרצות מגיפה הקורונה ב-2020 הביאה את הכנסת להתחיל לנהל בוועדות דיונים היברידיים – חלק מהמשתתפים נוכחים פיזית בחדר הדיונים, וחלק משתתפים מרחוק. דרך אפליקציית Zoom. בהמשך, באופן טבעי, חזרו רוב הדיונים להתנהל באופן פיזי, אבל לפחות בחלקם נותרה האפשרות להשתתפות מרחוק. יוזכר שהדבר לא קרה במליאת הכנסת, שם הדיונים המשיכו להתנהל אך ורק באופן פיזי. עוד יצוין שכיום לא קיימת כלל אפשרות שחבר כנסת יצביע מרחוק בהצבעה המתקיימת בוועדה (בניגוד לעצם ההשתתפות מרחוק, שהיא אפשרית).

מאז פרוץ המלחמה התרחבה שוב ההשתתפות בדיונים מרחוק: משתתפים רבים התקשו להגיע לירושלים, משום שנוכחותם הפיזית נדרשה במקום הימצאם (משרתי מילואים, עובדים ומתנדבים בחמ"לים שונים, ראשי רשויות ועובדי רשויות מקומיות שנדרשים לטפל בבעיות בזמן אמת ועוד).

לאור זאת, אנו שבים וקוראים להסדיר בצורה בהירה וטובה יותר את ניהול הדיונים ההיברידיים בוועדות הכנסת. בחוות דעת שפרסמנו בעניין לאחר מגיפת הקורונה פירטנו כמה המלצות עיקריות. לצד ההמלצה לעגן בנוהל או בתקנון הכנסת את סמכותו של יו"ר הוועדה להחליט לגבי מתכונת הדיונים ההיברידיים בוועדה, הגשנו כמה המלצות עקרוניות נוספות, שאינן דורשות בהכרח הסדרה פורמלית:

• יש לאפשר השתתפות מרחוק של ח"כים, עובדי הכנסת, שרים וסגני שרים, עובדי מדינה וגורמים אחרים המוזמנים לוועדות על פי חוק – רק בכפוף לאישור מראש.
• יש לתת אפשרות לגורמים חיצוניים להשתתפות מרחוק בכל הדיונים, למעט מקרים חריגים.
• במקרה הצורך – אפשר להגביל את מספר המשתתפים החיצוניים מרחוק, לפי קריטריונים שיוגדרו מראש (למשל שליחה מראש של חוות דעת כתובה לוועדה).
• יש לגלות גמישות רבה יותר לגבי השתתפות בדיונים מרחוק במצבי חירום.
• יש לנהל את הדיון באופן שיאפשר השתתפות אפקטיבית מירבית, בעיקר של גורמים חיצוניים המשתתפים בדיונים מרחוק (למשל לא בהכרח "לדחוק" אותם לסוף הדיון).
• יש להטמיע תהליכי למידה והפקת לקחים בכל הנוגע לדיונים היברידיים בוועדות, באמצעות הקמת צוות עבודה בהשתתפות יו"ר הכנסת, יושבי ראש ועדות וגורמים מקצועיים, אשר בין היתר יגיש את מסקנותיו בתום כהונת הכנסת ה-25.