האחריות הציבורית למחדלי המלחמה: מדוע לא צריך לחכות לוועדת חקירה?
בישראל יש תרבות פוליטית מתמשכת של העדר קבלת אחריות על מחדלים, ולנוכח זאת עיצוב מושגי האחריות המיניסטריאלית והאחריות האישית של דרג פוליטי נבחר ודרג מקצועי ממונה נעשה על ידי ועדות חקירה ממלכתיות. אף שחלקן מתחו ביקורת על הדרג הפוליטי, הן הותירו את גורל הפוליטיקאים למשפט הציבור והכנסת. לכן, למרות חשיבותן, לא צריך לחכות להמלצותיהן כדי לתבוע אחריות ממשלתית למחדל.
Photo by Chaim Goldberg/Flash90
"...הממשלה נושאת באחריות כוללת למחדלים ולכישלונות שהובילו לתוצאת האסון. כל אחד מחבריה - שריה, בין שהיה למשרדו קשר ישיר לנושא ובין לאו, נושא באחריות מכוח עקרון האחריות המשותפת של הממשלה כלפי הכנסת כמייצגת הציבור. ברור גם שכל שר שמעשה או מחדל כלשהו מאלו שנמנו בדוח, נוגעים, במידה כזו או אחרת, לתחום אחריות משרדו, נושא, נוסף לאחריות המשותפת, גם באחריות כוללת-מיניסטריאלית, לכל מה שנעשה או שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו. נוסף על שני רובדי האחריות הפורמאליים הללו, עשוי כל שר, שמשרדו נוגע לעניין, לשאת גם באחריות מיניסטריאלית אישית - ישירה או עקיפה - אם ניתן לעמוד על מעשה או על מחדל שהשר קשור אליו, בידיעה או במעשה, מכוח משרתו."דוח מבקר המדינה בענין השריפה בכרמל, עמ' 500. (דוח מבקר המדינה, אסון השריפה בכרמל)
התרבות הפוליטית בישראל מאופיינת באפס אחריות. ההיסטוריה של המדינה רצופה כשלים, מחדלים, אסונות, שנשארו מיותמים. אין להם אחראים, וגם אם היו מקרים שבהם ועדות חקירה או גורמים אחרים הצביעו על אחראים – הפגנת האחריות הייתה רפה או שהייתה ברמת הדרג המקצועי ולא הפוליטי. התפטרות כביטוי לאחריות אינה נורמה מקובלת בישראל (ראו קניג, "התפטרות שרים ונטילת אחריות").
אישי ציבור נושאים באחריות ציבורית במובנה הרחב: הם אחראים לציבור ואחראים בפני הציבור. אחריות ציבורית היא מאושיות הדמוקרטיה: "מושג האחריות הציבורית הוא מטה נרטיב, סיפור על, לקיומה של דמוקרטיה, שכן בהיעדר אחריות ציבורית של השלטון כלפי אזרחי המדינה אובד למעשה טעם קיומה של ייצוגיות דמוקרטית".גד ברזילי, אחריות מהי – משפט והמרחב הציבורי – הרהורים על הספר אחריות ציבורית בישראל בעריכתם של רפאל כהן-אלמגור, אורי אבל-גנץ, ואסא כשר, משפט וממשל טז, תשע"ה 341. (341- 348) חשוב להדגיש כי אחריות ציבורית אינה מעוגנת בחוק או במשפט. הרעיון בבסיסה הוא בהיותו של כל איש ציבור נאמן ציבור הממלא את תפקידו ומשתמש בסמכויותיו באופן האחראי, השקול והשקוף ביותר לטובת הציבור. איש הציבור אחראי באופן אישי על מה שעשה או לא עשה במילוי תפקידו, לטוב ולרע.יצחק זמיר, הקדמה: אחריות ציבורית, בתוך: אחריות ציבורית בישראל (עורכים: רפאל כהן-אלמגור, אורי ארבל-גנץ ואסא כשר), הוצאת הקיבוץ המאוחד והמרכז לאתיקה בירושלים, משכנות שאננים, 2012, עמ' 7-18. אחריות מיניסטריאלית היא הדוגמא המובהקת ביותר של אחריות ציבורית.
באופן כללי, אחריות מיניסטריאלית מוגדרת כאחריות של חבר ממשלה (ראש ממשלה, שר) לכל הנעשה בתחום שתחת אחריותו. אחריות מיניסטריאלית היא נדבך חשוב במשטר דמוקרטי, משום שהיא מסמלת את חובת הדיווח והאחריות של הממשלה בפני הפרלמנט ובפני הציבור.
לאחריות המיניסטריאלית שני היבטים: אחריות מיניסטריאלית אישית מתייחסת למעשה או מחדל של השר/ראש הממשלה עצמו. אחריות מיניסטריאלית כוללת מתייחסת לאחריותו של ראש הממשלה/השר לכל מעשה או מחדל של מי שכפוף לו, אפילו נעשו שלא בהסכמתו ובלא ידיעתו.
ההבחנה בין שני ההיבטים של האחריות מקבילה להבחנה בין responsibility (אחריות) ו-accountability (אחריותיות). כאשר אחריות מתייחסת למעשים ולהחלטות של השר באופן אישי וישיר, ואילו אחריותיות לאחריות הכוללת של השר על כל פעולות משרדו. במובן הראשון של האחריות במקרה של מחדל השר נתפס כנושא באשמה, כלומר הוא נושא באחריות אישית לאופן שבו קיבל החלטות, הפעיל שיקול דעת ופעל או הורה לפעול. בדרך כלל, הביטוי של נטילת אחריות מיניסטריאלית אישית היא התפטרות מהתפקיד הציבורי. במקרה של אחריות כוללת, השר או ראש הממשלה הם accountable למחדל, עליהם להסביר לציבור מדוע ואיך אירע המחדל, ועל הפרלמנט והציבור להכריע מה תהיה הסנקציה במקרה זה (אי אמון בפרלמנט, החלפת ממשלה בבחירות).
אולם לא מדובר באבחנה דיכוטומית. למעשה, שני ההיבטים של האחריות המיניסטריאלית מצויים על אותו רצף, כך שלעתים accountability הופכת ל-responsibility ולהפך. למשל, כאשר השר פעל על פי חוות דעת ונתונים שקיבל מהכפופים לו, וקיבל החלטות סבירות על סמך נתונים אלה, אך לבסוף התברר שהמידע לא היה מהימן. האם במקרה כזה, כשהשר הפעיל שיקול דעת סביר, הוא עדיין נושא באחריות מיניסטריאלית אישית משום שהוא זה שקיבל את ההחלטות? כפי שנראה בהמשך, תשובתה של ועדת אגרנט למקרה מעין זה ביחס לשר הביטחון וראש הממשלה הייתה שלילית. במקרה זה, אף שמדובר בהחלטה ישירה שקיבל השר, עדיין יתכן שלא יישא באשמה משום שנהג לכאורה באופן סביר. אפשר שהפרלמנט, הציבור או ועדת החקירה לא יראו את השר נושא באחריות מיניסטריאלית אישית, אך הוא ייתפס כמי שנושא באחריות מיניסטריאלית כוללת, משום שאפשר לטעון שהעובדה שלשר לא היו מקורות מידע חלופיים או שהעדר פיקוח ובקרה נאותים על הפקידים הכפופים לו יצרו מצב בו נמסרו לו נתונים מוטעים מחייבת את השר לשאת באחריות מיניסטריאלית כוללת לעניין.
גם אחריות מיניסטריאלית כוללת עשויה להתגלגל לאחריות מיניסטריאלית אישית. במקרים מסוימים ניתן למצוא זיקה בין מעשיו של פקיד שנראים לכאורה לא קשורים אל השר, אפילו אם מדובר בפקיד שחרג מסמכותו או פעל בניגוד למדיניות המוצהרת: המחדל או המשגה עשויים להיות תולדה של העדר פיקוח ובקרה נאותים, חוסר תשומת-לב, רשלנות או חוסר מעורבות מצדו של השר. כמו כן, קיומה של היררכיה של סמכויות יוצר "שרשרת של אחריות", כך שבמקרה של מחדל האחריות עוברת מהדרגים הנמוכים לגבוהים. לדוגמה, בבריטניה נאלץ להתפטר השר הממונה על צפון אירלנד בעקבות בריחה המונית מכלא מייז שבצפון אירלנד (1983). השר, ג'יימס פריור, טען כי אינו נושא באחריות מיניסטריאלית משום שמה שהתרחש לא היה תוצאה של מדיניות. בכל זאת, לאחר שפקיד גבוה אחר שתחת אחריותו התפטר בעקבות מסקנות ועדת חקירה שבחנה את הנושא, ראה עצמו השר מחויב להתפטר גם כן. כלומר במקרה זה פעלה שרשרת של אחריות שהגיעה לבסוף עד השר.
התפטרות היא אמנם הביטוי המשמעותי ביותר של אחריות מיניסטריאלית, אך באף מדינה שבה אומץ העקרון של אחריות מיניסטריאלית (בבריטניה ובמדינות אחרות ששאבו ממנה השראה כמו קנדה, אוסטרליה) אין עיגון חוקי הקובע מהי הסנקציה הכרוכה בקבלת אחריות מיניסטריאלית למחדל. התפטרות אינה הדרך היחידה בה אחריותו של השר באה לידי ביטוי. אחריות מיניסטריאלית באה לידי ביטוי גם בדיווח והסבר לפרלמנט ולציבור על הנעשה בתחום סמכותו של השר, בין אם באופן יזום על ידו, כתשובה לשאילתות בפרלמנט או כתגובה לתקשורת. גם התנצלות בפני הפרלמנט והציבור על משגה שנעשה על ידי השר עצמו או אחד מפקידיו היא דרך לבטא אחריות מיניסטריאלית. השר עשוי גם לנקוט פעולה כלשהי כדי למנוע הישנות המחדל. הוא יכול להעביר פקידים מתפקידם או לשנות נהלים ומדיניות. במקרים קיצוניים, בדרך כלל כתוצאה מביקורת פרלמנטרית, ציבורית או מסקנות של ועדות חקירה, מוצא עצמו השר מחויב להתפטר.
האחריות המיניסטריאלית כאמור אינה מעוגנת בחוק. חוק יסוד: הממשלה אינו קובע במפורש את קיומה של אחריות מיניסטריאלית של השר בפני הכנסת. החוק מציין את קיומה של אחריות משותפת של הממשלה בפני הכנסת, ואת אחריותו של השר בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם הוא ממונה (סעיף 4). כאמור, בישראל, ועדות החקירה הממלכתיות תרמו לעיצוב הנורמה של אחריות מיניסטריאלית .
שתי ועדות החקירה אשר תרמו יותר מכל להשרשת נורמות של אחריות של בעלי תפקידים - נבחרים וממונים - הן ועדת אגרנט אשר מונתה לחקור את המידע על מהלכי האויב בימים שקדמו למלחמת יום הכיפורים, הערכות הגורמים הצבאיים והאזרחיים בקשר למידע זה, היערכותו של צה"ל למלחמה, כוננותו בימים שקדמו לה ופעולותיו עד לבלימת האויב (1973); וועדת כהן שמונתה כדי לחקור את האירועים במחנות הפליטים בביירות (1982). שאלת האחריות המיניסטריאלית של הדרג הנבחר והאחריות האישית של הדרג הממונה למחדלים עמדה במוקד מסקנות הועדות והמלצותיהן.
ועדת אגרנט וועדת כהן אימצו את ההבחנה בין אחריות אישית של בעלי תפקידים לבין אחריות מיניסטריאלית כוללת של השר לנעשה בתחום סמכותו בפני הכנסת והציבור (אותה כינו אחריות פרלמנטרית). האחריות האישית לפי ועדות אלה מתייחסת לחובתם של בעלי תפקידים, נבחרים וממונים, להפעיל שיקול דעת סביר. שתי הוועדות קבעו כי אין להבחין בהקשר זה בין חברי הממשלה ובין אנשי הצבא, שכן על כולם חלה החובה להפעיל שיקול דעת סביר בהינתן השיקולים השייכים לעניין. שתי הוועדות סברו כי שיקול הדעת נתון לביקורת משפטית וציבורית כפי שניסחה זאת ועדת כהן: "העדר כל חוק חרות בעניינים שונים איננו פוטר את האדם שמעשיו עומדים לביקורתה של ועדת חקירה מלתת את הדין מבחינה ציבורית על מעשים או מחדלים המצביעים על חוסר יעילות מצידו, על העדר תשומת לב ראויה לתפקידיו, ועל מעשים שנעשו בפזיזות, ברשלנות, בחוסר תבונה ומתוך אי ראית הנולד...שום ועדת חקירה לא תמלא את תפקידה כראוי אם לא תערוך ביקורת כזו במסגרת סמכויותיה כלפי כל אדם שמעשיו ומחדליו נבחנים, יהא תפקידו ומעמדו הציבורי אשר יהיה... בעניין האחריות האישית לא נבדיל בין הדרג המדיני והדרג האחר." (דוח הועדה, ע' 77).
ועדת אגרנט הבהירה כי היא בוחנת רק את האחריות האישית של שרים: "בבואנו לדון באחריותם של שרים למעשה או אי-מעשה שבהם השתתפו בפועל ובאופן אישי, שומה עלינו להדגיש שראינו עצמנו בני-חורין להסיק מסקנות, על פי הממצאים שמצאנו, הנוגעות רק לאחריותם הישירה, ולא ראינו כי מתפקידנו להביע דעה על מה שעשוי להשתמע מאחריותם הפרלמנטרית." באחריות הפרלמנטרית מכוונת הוועדה לאחריות המיניסטריאלית של השר כפי שהם מבהירים בהמשך: "אמנם בישראל... מקובל העיקרון שחבר ממשלה אחראי לפני בית הנבחרים לכל הפעולות המנהליות של המנגנון בתחום משרדו, וזאת אפילו אם לא ידע עליהן מראש ולא היה צד להן." הוועדה קובעת שאחריות זו מעניינה משום "ששאלת התפטרותו האפשרית של חבר-ממשלה... היא ביסודה שאלה פוליטית מובהקת, ומכאן שסבורים אנו כי אין לנו לעסוק בה." (דוח הוועדה, ע' 44).
הוועדה בחנה שאלות כמו "האם שר הביטחון התרשל במילוי תפקידו בעניינים שהיו בתחום אחריותו?" והאם על סמך המידע שהיה בידי ראש הממשלה היא פעלה באופן הולם (דוח הוועדה, ע"ע 45-50). כלומר, הוועדה הגדירה אחריות אישית והסמיכה את עצמה לבחון את שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות, גם בדרג הפוליטי וגם בדרג הצבאי. ביחס לדרג הפוליטי פטרה הוועדה את ראש הממשלה גולדה מאיר ואת שר הביטחון משה דיין מאחריות אישית, דהיינו היא לא מצאה פגם בשיקול דעתם ובקבלת ההחלטות שלהם לנוכח הנתונים והמידע שהיו בידיהם. לעומת זאת, ביחס לדרג הצבאי, הדרג הממונה, מצאה הוועדה כי מספר בעלי תפקידים בכירים (ביניהם: הרמטכ"ל, ראש אמ"ן, אלוף פיקוד דרום) נושאים באחריות אישית ישירה למחדל והמליצה להעביר אותם מתפקידם.
במקרה זה, הוועדה לא מצאה לנכון להצביע על שרשרת האחריות היוצרת זיקה בין הרמטכ"ל ושר הביטחון ובינו ובין ראש הממשלה. חבר האופוזיציה דאז מנחם בגין סבר כי ראוי להכיר בשרשרת האחריות שעוברת מממלאי התפקידים בדרג הצבאי ועד לדרג הפוליטי הבכיר ביותר, וניסח רעיון זה כך: "היתכן כי הרמטכ"ל ילך ושר הביטחון הממונה עליו לא ילך. שאלה רצינית. ואם שר הביטחון ילך האם ראש הממשלה הממונה עליו לא תלך. אם שר הביטחון הוא סופר-רמטכ"ל אז ראש הממשלה היא סופר-שר הביטחון."
מסקנותיה והמלצותיה של הוועדה במישור האישי זכו לקיתונות של ביקורת. נטען כנגד הוועדה שבכך שהטילה אחריות אישית על הדרג הצבאי ופטרה את הדרג הפוליטי נהגה במשוא פנים ונקטה גישה של איפה ואיפה. אולם בפועל, נראה שעמדתה של הוועדה לפיה גורלו של הדרג הפוליטי יוכרע במישור הפוליטי-ציבורי ולא בדוח הוועדה עמדה במבחן המציאות. זמן קצר לאחר פרסום דוח הביניים של הוועדה התפטרו ראש הממשלה ושר הביטחון בעקבות לחץ ציבורי כבד, זאת על אף שהוועדה לא מצאה אותם אחראים באופן אישי למחדל.
סוגית משמעותה של האחריות המיניסטריאלית וגבולותיה שבה ועלתה בחקירתה של ועדת כהן. בדומה לוועדת אגרנט, גם ועדת כהן לא מצאה לנכון לדון באחריות המיניסטריאלית הכוללת שאותה הגדירה כ"אחריות של שר עבור כישלונות המנגנון שלו, שקרו ללא כל אשמה אישית מצידו", וקבעה כי "בשאלה זו...אין לנו צורך לדון בדין וחשבון זה ולא נביע עליה דעה." ועדת כהן התמקדה גם היא בשאלת האחריות האישית של בעלי התפקידים. החידוש העיקרי בדוח הוועדה הוא הגדרת שני סוגים של אחריות אישית: ישירה ועקיפה. במקרה הנחקר של הטבח במחנות הפליטים בלבנון פטרה הוועדה את כל הגורמים הישראליים הנוגעים בדבר באופן חד-משמעי מאחריות ישירה, אותה הטילה על כוחות הפלנגות. אולם הוועדה לא הסתפקה בכך אלא הגדירה אחריות אישית עקיפה למעשי הזוועה. הועדה הבהירה כי "אין זה מתפקידנו כוועדת חקירה לקבוע בסיס משפטי מדויק לאחריות עקיפה כזו", אך ביססה את החלטתה על יסוד "החובות החלות על כל מדינה תרבותית וכללי המוסר המקובלים על עמי תרבות." כלומר, הגדרת האחריות העקיפה נגזרת מתפיסה אתית-ציבורית אוניברסלית רחבה. הוועדה הדגישה שהיא אינה קובעת נורמות משפטיות לאחריות אישית עקיפה אלא נורמות מוסריות-ציבורית.
הוועדה הגדירה אחריות אישית עקיפה כאחריות של מקבלי החלטות "למה שבסופו של דבר קרה גם אם לא התכוונו לכך שהדבר יקרה ורק הסיחו את דעתם מהסכנה הצפויה". אחריות עקיפה חלה גם "על אלה שידעו על ההחלטה, והיה מחובתם בתוקף מעמדם ותפקידם להתריע על הסכנה ולא מילאו חובה זו." וכן על מי "שיכול היה ומחובתו היה למנוע את ביצוע המעשים" (דוח הוועדה, ע"ע 65-67). כלומר אחריות אישית עקיפה מתייחסת לאי נקיטת פעולה ולהערכה לא נכונה של תוצאות הפעולה של צד שלישי.
הוועדה קבעה כי ראש הממשלה מנחם בגין ושר החוץ יצחק שמיר נושאים במידה מסוימת של אחריות – ראש הממשלה בשל חוסר מעורבותו ושר החוץ בשל חוסר תשומת לב למידע רלוונטי שהובא לידיעתו, אך לא הומלצו המלצות אישיות לגביהם. לגבי הרמטכ"ל רפאל איתן ושר הביטחון אריאל שרון מצאה הוועדה כי הם נושאים באחריות אישית עקיפה. היות שהרמטכ"ל עמד לסיים את תפקידו לא נקבעו המלצות לגביו, ולגבי שר הביטחון קבעה הועדה ש"מן הראוי ששר הביטחון יוציא מסקנות אישיות נאותות מהפגמים שנתגלו במילוי תפקידו.", או במלים אחרות, ייטול אחריות ויתפטר, ואם לא יעשה כן המליצה הוועדה לראש הממשלה להעבירו מתפקידו. גם לגבי הדרג הצבאי נקבע כי חלק מבעלי התפקידים נושאים באחריות עקיפה ולגבי ראש אמ"ן ומפקד האוגדה הומלץ להעבירם מתפקידם.
ועדה נוספת שעסקה באחריות האישית והמיניסטריאלית/פיקודית של בכירים בדרג המדיני ובדרג הצבאי היתה ועדת וינוגרד ('ועדת הבדיקה הממשלתית לבירור ההיערכות וההתנהלות של הדרג המדיני ומערכת הביטחון, בנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון שהחלה ביום 12 ביולי 2006'), שהוקמה לאחר מלחת לבנון השנייה. הוועדה הוקמה כוועדת בדיקה ממשלתית (כלומר, חבריה מונו על ידי הממשלה ולא על ידי נשיא בית המשפט העליון) והוקנו לה סמכויות כשל ועדת חקירה ממלכתית. הוועדה בחנה את האחריות האישית של מקבלי ההחלטות – כלומר את שיקול הדעת, ההתנהלות, המחדל, הכישורים והידע שלהם, וכן את שאלת האחריות המיניסטריאלית של הדרג המדיני הבכיר והאחריות הפיקודית של הדרג הצבאי הבכיר, דהיינו האחריות של בעלי התפקידים לנעשה בתחום סמכותם. בדומה לוועדת אגרנט, גם ועדת וינוגרד לא הבחינה בין הדרג הצבאי לדרג המדיני בבואה לבחון את שיקול הדעת שהפעילו בעלי התפקידים בקבלת ההחלטות, אם כי היא הציבה אמות מידה שונות לבחינת תפקודם: הדרג המקצועי נבחן באור אמות מידה של מקצועיות, נאמנות, ראייה אסטרטגית וניסיון; והדרג המדיני נדרש להפגין שיקול דעת, אחריות, מנהיגות וראייה אסטרטגית כלל-לאומית.
השוני העיקרי בין המסקנות של ועדת אגרנט וועדת וינוגרד הוא שוועדת אגרנט הטילה אחריות אישית על הדרג הצבאי בלבד (בעיקר על הרמטכ"ל וראש אמ"ן) ומצאה שראש הממשלה גולדה מאיר ושר הביטחון משה דיין הפעילו שיקול דעת סביר בהינתן המידע שהיה להם. כלומר, בפועל הוועדה פטרה את הדרג המדיני מאחריות אישית למחדל. לעומתה, בדוח החלקי ועדת וינוגרד מתחה ביקורת חריפה על התנהלותם של שלושת בעלי התפקידים הבכירים – ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל – והטילה עליהם אחריות אישית ומיניסטריאלית. למרות זאת, התוצאה בשני המקרים הייתה דומה: ראשי הדרג המדיני לא התפטרו מתפקידם בשל מסקנות הוועדה. גולדה ודיין התפטרו בשל לחץ ציבורי ופוליטי, ולא כאקט של נטילת אחריות על המחדל. גם במקרה של ועדת וינוגרד, על אף הביקורת הקשה, אולמרט נשאר בתפקידו, פרץ הפסיד בבחירות על ראשות המפלגה ופרש מתפקידו כשר הבטחון, והרמטכ"ל דן חלוץ התפטר עוד בטרם פורסם דו"ח הביניים של הוועדה.
גם דוח מבקר המדינה בנוגע לאסון השריפה בכרמל ("דוח הביקורת של השרפה בכרמל – דצמבר 2010: מחדלים, כשלים, מסקנות) נדרש לשאלת האחריות של הדרג המדיני למחדלים בתחומים הנתונים באחריותו. מבקר המדינה קבע בדוח כי שר הפנים ושר האוצר נושאים ב"אחריות מיוחדת" וכי השר לביטחון פנים וראש הממשלה נושאים ב"אחריות כוללת". המונח העמום של "אחריות מיוחדת" בו השתמש המבקר אינו ברור די צורכו, אך מאופן השימוש בו אפשר להבין כי המבקר כיוון לכך כי אחריות מיוחדת היא מקרה פרטי של אחריות מיניסטריאלית אישית, שמשמעותה שהשרים לא פעלו באופן "מיוחד" בתחום אחריותם. במקרה של השריפה בכרמל, שר הפנים ושר האוצר נמצאו אחראים לאוזלת ידם כשרים מול "המערכת", "השיטה" ו"הנוהג הקיים". הם אשמים בכך שלא "יצאו מן הקופסה" ולא מצאו פתרונות יצירתיים למצב אלא הנציחו את עבודת המנגנונים כפי שהייתה לפניהם.
חשיבות מיוחדת יש לדבריו של המבקר בנוגע לסכנה שקיימת בהטלת האחריות על "הש"ג" לבדו, דהיינו רק על הדרגים הביצועיים הכפופים לדרג המדיני:
"תפיסת היסוד, שמדגיש מבקר המדינה, היא שהאחריות אסור לה, שתגולגל מאת הדרג המיניסטריאלי "לפתחו של הש"ג", בתקווה למצוא בו בלבד את האשם. לעיתים אכן "הש"ג" (כדימוי מקובל) אשם, וכך קרה במקומות מסוימים גם בענייננו. אולם, אשמת הש"ג כשלעצמה אינה פוטרת את הדרגים הממונים שמעליו מחובתם לעמוד לביקורת. האחריות כוללת בחובה את חובת דרג השרים לדרוש לחשוף בפניו באופן ראוי ומלא את מכלול הסיכונים העיקריים ומשמעותם, בוודאי את הסיכונים הנוגעים לאסון המוני או לשעת חירום לאומית, על מנת שיוכל להעמיק בהם, לנתחם ולחתור למציאת פתרון. האחריות לא נעצרת במגרשם של דרגי הפיקוד והניהול שבראש היררכיית מערכות ביטחון הפנים, הכיבוי וההצלה; היא רובצת, על פי השקפת מבקר המדינה, בראש ובראשונה לפתחה של הממשלה ובאופן מיוחד לפתחו של דרג השרים הבכיר שבתחומו נמצא תחום הטיפול הכולל בהיערכות למניעת שרפה כמו השרפה המזעזעת בכרמל, ולהתמודדות עם האירוע המורכב שהתפתח בעטיה." (דו"ח המבקר, עמ' 503).
המבקר גם התייחס בדוח לסוגיית האחריות הבין-דורית הממשלתית, דהיינו לאחריותן של ממשלות ישראל, גם בעבר, למחדל שהתרחש, וקובע כי האחריות חלה בסופו של דבר על הממשלה הנוכחית שהייתה צריכה לעמוד על המשמר בעת פרוץ האסון:
"אף שהביקורת מופנית כלפי ממשלות ישראל לדורותיהן, האחריות רובצת לפתחם של חברי הממשלה הנוכחית, שכן אסון השרפה הנורא אירע בעת כהונתם של אלו, "במשמרת" שלהם בהיותם מכהנים בתפקידם תקופה משמעותית - כשנה ותשעה חודשים. מוטלת על כן, על כל אחד מהם החובה ליתן הסבר לאזרחי המדינה מה עשו הם ומשרדיהם באותו פרק זמן שעמד לרשותם על מנת למנוע או למזער את האסון המתרגש ובא ."(דו"ח המבקר, עמ' 503).
על אף כל הדוחות האלה, ומסקנותיהם בנוגע לאופייה של האחריות, אקטים של הפגנת אחריות מיניסטריאלית כוללת ואישית נדירים במציאות הפוליטית הישראלית.
ככל הנראה העובדה שבישראל לא מושרשת תרבות פוליטית של נטילת אחריות נובעת משתי סיבות עיקריות: הפסיכולוגיה של "אשמה" בהקשר הפוליטי ותסמונת הש"ג, והמשפטיזציה של הפוליטיקה (אשם/זכאי) (ראו גם קניג, "התפטרות שרים ונטילת אחריות").
סיבה אחת שמגולמת יותר מכל בתגובתו של השר אמיר אוחנה לדוח מבקר המדינה בעניין השריפה בכרמל היא ההבחנה בין אחריות ואשמה, וההבנה השגויה לפיה רק מי ש"אשם" ישירות במחדל צריך להתפטר כביטוי לאחריות מיניסטריאלית כוללת. אחריות מיניסטריאלית כוללת היא ביטוי לשרשרת האחריות שעשויה להתגלגל מהזוטר שבמפקדים עד לראש הממשלה, או מהפקיד נמוך הדרג ביותר עד לשר הממונה. כפי שמדגים קניג במאמרו, שר התחבורה היווני התפטר בעקבות תאונת רכבות, לא כי הוא היה "אשם" בתאונה, אלא מתוך הבנה שהוא נושא באחריות הכוללת וכפי שאמר, גם מתוך כבוד להרוגים. בישראל, ככל הנראה, השבת אמון הציבור והבעת כבוד למי שנפגעו כתוצאה מהאסון או מהמחדל אינם סיבה מספקת לשר להכיר באחריותו המיניסטריאלית. ככל הנראה, כיוון שאישי הציבור בישראל כל כך בטוחים בכוונותיהם הטובות, הם מתקשים לראות עצמם "אשמים". הכרה באשמה דורשת גם מבנה נפשי מסוים, צניעות והכרה במגבלות, שכנראה רוב אישי הציבור בישראל חסרים אותם.
המשפטיזציה של הפוליטיקה, שבה נבחנת הזירה הפוליטית דרך פריזמה משפטית של אשם/זכאי ולא דרך פריזמה נורמטיבית של ראוי או אחראי, גורמת לכך שנטילת האחריות הפוליטית למעשה צומצמה לשאלת האחריות החוקית ואפילו הפלילית. בעוד שמעגל האחריות הציבורית הוא המעגל הרחב ביותר, בישראל, הוא צומצם וחופף רק מקרים שבהם ראש הממשלה או השר נמצא "אשם".
לכן, בהעדר תרבות פוליטית של הפגנת אחריות ציבורית מכל סוג, ובהנחה שראש הממשלה ושרי הממשלה לא יתפטרו בגין המחדל הנוכחי, נותר רק לצפות שהציבור יתבע זאת מנבחריו. לשם כך, אין צורך לחכות למוצא פיה של ועדת חקירה.