השלטון המקומי כמקפצה לכנסת: סקירת נתונים
לקראת הבחירות המקומיות, עבור מי מהווה כהונה ברשויות המקומיות כרטיס כניסה לשלטון המרכזי? מרכז מול פריפריה ומהו הרקע של המועמדים | ניתוח מיוחד
Photo by Olivier Fitoussi and Yonatan Sindel/Flash90
אף שהבחירות לשלטון המקומי הן בראש ובראשונה אירוע מקומי, יש לבחירות אלו גם משמעויות רוחביות הנוגעות לממד הארצי. אחת המשמעויות האלה היא שלעיתים ההיבחרות לתפקיד פוליטי בשלטון המקומי היא מקפצה לעולם הפוליטי הארצי. מטבע הדברים, למי שמתמודדים בפוליטיקה המקומית יכולות להיות גם שאיפות פוליטיות ברמה הארצית, ובה בעת, עצם הבחירה לתפקיד פוליטי ברשות מקומית יכולה לסייע להיבחרות עתידית לכנסת. מחקרים הצביעו על כך שלנבחרי ציבור בכירים רבים בעולם יש רקע בדרגי השלטון המקומיים,Gideon Rahat, and Ofer Kenig, From party politics to personalized politics?: Party change and political personalization in democracies. Oxford University Press, 2018: 73. ויש שביקשו להראות כי כהונה של נשים בתפקידים פוליטיים בדרגי שלטון נמוכים מסייעת להן להיבחר לאחר מכן לדרגי שלטון גבוהים יותר.במדינות אחרות, בוודאי במדינות פדרליות, יש יותר משני דרגי שלטון, ולכן העיסוק בנושא אינו עוסק בהכרח במעבר ישיר מהשלטון המקומי לפרלמנט הארצי. למחקר שנערך באירלנד (מדינה שיש בה שני דרגי שלטון, כמו ישראל) שמצא כי כהונה של נשים בשלטון המקומי העלתה את הסיכוי שלהן להיבחר לאחר מכן לבית התחתון, ראו Fiona Buckley, Mack Mariani, Claire McGing, and Timothy White, "Is local Office a Springboard for Women to Dáil Éireann ?"Journal of Women, Politics & Policy 36 (3) (2015): 311-335. הרקע המקומי של חברי הכנסת יכול ללמד גם על מידת ההבנה וההיכרות שלהם עם השאלות העומדות על סדר היום המקומי, ובשל כך הוא יכול להשפיע גם על קבלת ההחלטות שלהם בהיותם חברי הכנסת.
בסקירה זו אבקש לברר אם, כיצד ועבור מי השלטון המקומי בישראל הוא מקפצה להיבחרות לכנסת, ואם חלו בנושא זה שינויים לאורך השנים. לשם כך, אבחן את הרקע של חברי הכנסת שנבחרו מהכנסת התשיעית (בחירות 1977) ועד הכנסת הנוכחית, הכנסת ה־25 (בחירות 2022). נושא זה מורכב וסבוך, והוא נידון פה דיון ראשוני, קצר ותיאורי בעיקרו. פרקים בסקירה זו הם בבירור רק מבוא ראשוני לעיון מעמיק ומקיף יותר, החורג מגבולותיה של סקירה זו.
בסיס הנתונים הראשוני לסקירה זו הוא מסד נתונים על חברי הכנסת בישראל משנת 1977 שמנהל פרופ' עופר קניג מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, ותודתי נתונה לו על מסירת הקובץ הבסיסי. לצורך הסקירה נערכו העמקה וטיוב של הנתונים האלה ביחס לרקע של חברי הכנסת בשלטון המקומי, וכן הוכנסו משתנים נוספים שלא נכללו במסד הנתונים הראשוני. תודתי נתונה לדניאל שורצשטין על הסיוע בהרחבת מסד הנתונים.
כידוע, מצבת חברי הכנסת אינה סטטית במהלך קדנציה, ובמקרים רבים חברי כנסת מסיימים את כהונתם לפני הבחירות הבאות, בשל התפטרות, או חלילה פטירה, ומוחלפים בחברי כנסת הבאים אחריהם ברשימת המפלגה. במקרים רבים לאחר הכרזה על בחירות חדשות מתפטרים חברי כנסת, וחברי כנסת חדשים מכהנים תקופה קצרה מאוד. התופעה של חילופי חברי כנסת התרחבה בשנים האחרונות, מאז נחקק והורחב "החוק הנורווגי" (תיקון לסעיפים 42 ו־43 לחוק־יסוד: הכנסת) המאפשר למכסה מסוימת של שרים וסגני שרים להתפטר מחברותם בכנסת, ואם יחדלו לשמש שרים או סגני שרים הם יחזרו לכנסת. כדי ליצור השוואה נכונה בין הכנסות, מאגר הנתונים שעליו מבוססת סקירה מחשיב את 120 חברי הכנסת שכיהנו בכל כנסת בעת היבחרה, ואינו כולל את החילופים שנערכו במהלך כהונת הכנסת. ועם זאת, בשל ההתרחבות המשמעותית של החוק הנורווגי בכנסת הנוכחית (הכנסת ה־25, לאחר בחירות 2022), במקומות שהדבר מוזכר במפורש, הסקירה דנה גם במצבה הנוכחי של הכנסת המכהנת, וגם בחברי הכנסת "הנורווגים".
לצורך הסקירה הוגדר שלחבר כנסת יש רקע בשלטון המקומי רק אם הוא כיהן בתפקיד פוליטי בשלטון המקומי לפני בחירתו לכנסת. להלן חידוד של הגדרה זו בשלושה היבטים:
- רקע פוליטי ולא רקע מקצועי. חברי כנסת אחדים כיהנו בעבר בתפקידים מקצועיים בשלטון המקומי. לדוגמה, בכנסת הנוכחית מכהנים חברי הכנסת דוד אמסלם (הליכוד) ומשה טור־פז (יש עתיד) שעבדו בעבר בעיריית ירושלים (מנהל אגף שפ"ע וראש מינהל חינוך, בהתאמה). חברי הכנסת האלה אינם נחשבים בסקירה זו כבעלי רקע בשלטון המקומי, מכיוון שיש להם ניסיון מקצועי בלבד, ולא פוליטי, בשלטון המקומי. כך, מכיוון שהדגש הוא על פעילות פוליטית בחרתי גם שלא לראות בחברי כנסת שהיו חברים בוועדה ממונה (קרואה) ברשות מקומית, או ראשי ועדה כזאת, בעלי רקע פוליטי בשלטון המקומי.עם זאת, חברי כנסת שהיו בעברם ראשי ועדות ממונות היו בדרך כלל גם בעלי רקע פוליטי בשלטון המקומי (ברשות מקומית אחרת), כמו צביקה פוגל (עוצמה יהודית) ורחמים מלול (ש"ס).
- כהונה בשלטון המקומי לפני הכהונה בכנסת. בסקירה נחשב חבר כנסת כבעל רקע בשלטון המקומי רק אם כהונתו בשלטון המקומי קדמה לכהונתו הראשונה בכנסת. לדוגמה, אהוד אולמרט (הליכוד, קדימה) שנבחר לראש עיריית ירושלים לאחר שנבחר לכנסת ולאחר מכן חזר לכנסת, אינו נחשב בעל רקע בשלטון המקומי.
- כהונה בשלטון המקומי ולא התמודדות. ההתייחסות לרקע בשלטון המקומי היא רק לחברי כנסת שהיו חברי מועצה או ראשי רשויות בשלטון המקומי – כלומר, חברי כנסת שהתמודדו בבחירות לשלטון המקומי ולא נבחרו אינם נחשבים בעלי רקע בשלטון המקומי. דוגמה לכך היא חבר הכנסת עידן רול (יש עתיד), שהתמודד בבחירות 2018 למועצת עיריית תל אביב, אך לא נבחר לחבר מועצה.
כמה גורמים יכולים להשפיע על שיעור חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי. מחד גיסא, מכיוון שהשלטון המקומי בישראל התפתח בעיקר לאחר קום המדינה, סביר להניח שעם קום המדינה היו רק מעט חברי כנסת שהיה להם רקע בשלטון המקומי. שנת הבסיס לבחינת הנתונים שלנו, 1977, היא אומנם 30 שנה לאחר קום המדינה, אך נראה שגם בתקופה זאת כיהנו עדיין חברי כנסת מבוגרים שכיהנו בכנסת במשך שנים רבות, כך שברמה הטכנית כמעט ולא הייתה להם אפשרות להתחיל את הקריירה הפוליטית שלהם בשלטון המקומי.
לעומת זאת, לשתי התפתחויות בשלטון המקומי בעשורים האחרונים יש פוטנציאל השפעה הפוך על מספר חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי. הראשונה היא היחלשות המפלגות הארציות בפוליטיקה המקומית. בעשורים הראשונים של המדינה התמודדו מרבית ראשי הרשויות וחברי הכנסת ברשימות מטעמן של מפלגות ארציות, ואילו היום מרבית המתמודדים והרשימות הם עצמאיים ולא סיעת בת של מפלגה ארצית. תהליך זה מיוחס לגורמים שונים, שאחד המרכזיים שבהם הוא המעבר לבחירה בשני פתקים בבחירות לשלטון המקומי בשנת 1978, בחירה לרשימה ובחירה ישירה לתפקיד ראש הרשות.אברהם בריכטה, "הדומיננטיות של הרשימות העצמאיות בשלטון המקומי בישראל", מדינה וחברה 5 (1) (2005): 984-977; עופר קגיג וגדעון רהט, המפלגות בישראל 2021-1992, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023, עמ' 63-60. תהליך זה הוא בעל פוטנציאל ניכר לצמצום הקשר בין המפלגות הארציות לרשימות המקומיות, ובשל כך לירידה במספר חברי הכנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי.
ההתפתחות השנייה היא תיקון חקיקה מס' 15 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951, שנחקק בשנת 1995 והוחל מהבחירות לרשויות המקומיות ב־1998. עד 1998 היו חברי כנסת יכולים לכהן בכנסת לצד כהונתם בראש רשות מקומית, ואכן היו שעשו זאת. תיקון החקיקה אסר זאת, ומי שנבחרו לתפקיד ראש רשות משנת 1998 נדרשו להתפטר מהכנסת כדי לכהן בתפקיד ראש רשות, וכך גם ראשי רשויות שנבחרו לכנסת. גם לתיקון החקיקה הזה פוטנציאל להביא לירידה במספר חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי.
תרשים 1. מספר חברי הכנסת (בעת היבחרה) שיש להם רקע בשלטון המקומי, לפי שנת בחירות, 2022-1977
מכל 17 הכנסות שכיהנו משנת 1977, בכנסת הנוכחית, שנבחרה בשנת 2022, מכהנים המספר הגבוה ביותר של חברי כנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי, מלבד הכנסת שנבחרה ב־1996. מספר החברים בכנסת הנוכחית שהם בעלי רקע בשלטון המקומי הוא 39, כלומר 32.5% מכלל חברי הכנסת. כאמור, מספר השיא של חברי הכנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי היה בבחירות 1996: 42 חברי כנסת, שהיו 35% מכלל חברי הכנסת. הירידה החדה מ־42 חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי לאחר בחירות 1996 ל־33 לאחר בחירות 1999 קשורה רק בחלקה לתיקון החקיקה משנת 1998 שמנע כהונה כפולה, שכן רק שני חברי כנסת שנבחרו בבחירות 1996 וכיהנו כראשי רשויות בחרו להפסיק את כהונתם בכנסת לאחר כניסת תיקון החקיקה לתוקף (ראו בהרחבה להלן).
ככלל, ניתן לראות שבחמש הכנסות בשנים 1992-1977 נע מספר חברי הכנסת בעלי רקע בשלטון המקומי סביב 30 (ממוצע: 29.6); בשש הכנסות בשנים 2015-1999 הוא נע סביב 35 (בממוצע: 34.33), ובארבע הכנסות בשנים 2021-2019 הוא חזר לנוע סביב ה־30 (בממוצע: 30.75). כאמור, בשנת 2022 נצפה זינוק חד, ומספר חברי הכנסת בעלי רקע בשלטון המקומי עמד לאחר הבחירות האחרונות על 39. מנתונים אלו ניתן ללמוד שלמרות ירידת הזיקה בין המפלגות הארציות לבין הרשימות המקומיות, ולמרות תיקון החקיקה שמנע מחברי כנסת לכהן גם כראשי רשויות, לאורך השנים לא חלה ירידה במספר חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי, ולהפך, ניתן לראות אף עלייה הדרגתית קלה לאורך השנים.
בסך הכול, מבין 2,040 מושבים בכנסת ב־17 הכנסות האחרונות, 558 מושבים (27.4%) אוישו על ידי חברי כנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי. חברי כנסת רבים מכהנים יותר מכנסת אחת, ואם כך, ניתוח של מספר חברי הכנסת שכיהנו עם השבעת הכנסת משנת 1977 מלמד כי בכנסת כיהנו 691 חברי כנסת, ול־196 (28.4%) מהם היה רקע בשלטון המקומי.
כאמור, הנתונים האלה מבוססים על מצב הכנסת עם היבחרה, ואינם כוללים חברי כנסת שפרשו או התפטרו במסגרת "החוק הנורווגי". ניתוח הכנסת הנוכחית בספטמבר 2023 מלמד כי הנתונים לא השתנו במידה ניכרת. עד כה נערכו בכנסת הזאת 20 חילופים: 18 חברי כנסת התפטרו במסגרת "החוק הנורווגי", ושני חברי כנסת של יש עתיד פרשו מסיבות אחרות (יואל רזבוזוב ואורנה ברביבאי). במסגרת החילופים האלה עזבו את הכנסת שישה חברי כנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי ונכנסו חמישה חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי.
כאמור, מבחירות 1977 כיהנו בכנסת בעת היבחרה 691 חברי כנסת, ו־196 מהם היו בעלי רקע בשלטון המקומי. כדי לבחון את ההבדלים בנושא זה בין המפלגות מוצגים להלן הנתונים על 196 חברי הכנסת האלה לפי מפלגות. כדי שלא לעסוק במפלגות קטנות מדי (מדגם קטן של חברי כנסת), מוצגים נתונים רק על מפלגות שיוצגו בכנסת לפחות עשר שנים. כמו כן, בשני מגזרים – הציבור הערבי והציבור הדתי־לאומי – איחדתי את כלל המפלגות שייצגו את המגזרים האלה לאורך השנים, ללא הפרדה בין המפלגות למיניהן.המפלגות הדומיננטיות תחת הכותרת "מפלגות ערביות" הן בל"ד, תע"ל, רע"ם, חד"ש ומד"ע. המפלגות הדתיות-לאומיות החליפו שמות לאורך השנים, אך בעיקרן הן מושתתות על המפד"ל/הבית היהודי וסיעת תקומה שבאיחוד הלאומי, וכיום "הציונות הדתית".
תרשים 2. שיעור חברי הכנסת (בעת היבחרה) שהם בעלי רקע בשלטון המקומי, לפי מפלגה (2022-1977)
| המפלגה | חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי | סך הכול חברי כנסת | שיעור |
| ש"ס | 19 | 39 | 49% |
| יהדות התורהמפלגה זאת מורכבת משתי סיעות, אגודת ישראל ודגל התורה, והן מתמודדות יחד מבחירות 1992. עד 1992 התמודדה אגודת ישראל בכל מערכות הבחירות, וב-1988 התמודדה גם דגל התורה (בנפרד). בשנים שלפני 1992 נספרו שתי הסיעות האלה יחד. | 9 | 20 | 45% |
| מפלגות ערביות | 22 | 52 | 42% |
| יש עתיד | 11 | 36 | 31% |
| הליכוד | 45 | 152 | 30% |
| ישראל ביתנו | 8 | 27 | 30% |
| העבודה/המערך | 37 | 147 | 25% |
| מפלגות דתיות־לאומיות | 12 | 56 | 21% |
| מרצ | 3 | 22 | 14% |
שתי המפלגות שבהן יש דומיננטיות חזקה ביותר לנציגים מהשלטון המקומי לאורך השנים הן המפלגות החרדיות ש"ס ויהדות התורה. לכמעט מחצית מחברי הכנסת שייצגו את המפלגות האלה יש רקע בשלטון המקומי. בנתונים שבבסיס תרשים 2 חבר כנסת שכיהן בכמה כנסות נספר רק פעם אחת, כמו חבר כנסת שכיהן בכנסת אחת, אך גם אם נספור את מספר המושבים, כלומר, את מספר הפעמים שבהם נבחר כל חבר כנסת, תתקבל אותה המגמה: לפי חישוב זה, מבין כל 141 המושבים של ש"ס לאורך השנים, 69 אוישו על ידי בעלי רקע בשלטון המקומי (49%), ומבין 95 המושבים של יהדות התורה לאורך השנים 48 אוישו על ידי בעלי רקע בשלטון המקומי (51%). בכנסת הנוכחית שיעור חברי הכנסת החרדים בעלי רקע בשלטון המקומי גבוה במיוחד: שבעה מתוך 11 נציגי ש"ס (64%) הם בעלי רקע בשלטון המקומי, וכן שישה מתוך שבעה נציגי יהדות התורה (86%).נוסף על כך, מבין שלושת חברי הכנסת ה"נורווגים" של ש"ס לאחד יש רקע בשלטון המקומי, ומבין שלושת חברי הכנסת ה"נורווגים" של יהדות התורה לשניים יש רקע בשלטון המקומי. נוסף על כך, בקרב חברי הכנסת של ש"ס לאורך השנים שאין להם רקע בשלטון המקומי רבים היו ראשי מועצות דתיות מטעם המפלגה, תפקיד שיש בו אלמנטים של נבחר ציבור מקומי, ואם כך, במידה מסוימת ניתן לומר שהמספרים גבוהים אף יותר.לדוגמה, בכנסת הנוכחית מכהנים במפלגת ש"ס ארבעה חברי כנסת שלא היו בעבר חברי מועצה או ראשי רשויות בשלטון המקומי, אך שניים מהם היו ראשי מועצות דתיות (יעקב מרגי ויואב בן צור).
השיעור הגבוה של חברי כנסת במפלגות החרדיות שהם בעלי רקע בשלטון המקומי הוא תוצאה של החיבור העמוק בין המפלגות הארציות לרשימות המקומיות בפוליטיקה החרדית. לא רק שכמעט כל הרשימות החרדיות בשלטון המקומי הן סיעות בת של המפלגות הארציות, בין הממסד המפלגתי הארצי לבין חברי המועצה ברשימות המקומיות יש קשר גורדי שאינו קיים בסיעות בת אחרות. ברשימות מקומיות אחרות המזוהות עם מפלגות ארציות, כמו הליכוד, מרצ והבית היהודי, הממסד המקומי עצמאי יחסית, ואת המתמודדים בוחרים בדרך כלל פעילים מקומיים, או שהם נבחרים בשיתוף פעולה ברור איתם. הרשימות המקומיות החרדיות, לעומת זאת, הן מעין שלוחה של המפלגות הארציות והממסד החרדי בכללותו, ובדרך כלל נציגיהן אף ממונים על ידו.להרחבה ראו אריאל פינקלשטיין, חרדים לעירם: פוליטיקה ומינהל ברשויות המקומיות החרדיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2022, עמ' 38-37. כמו כן, נראה שמכיוון שנתיבי הקריירה הבולטים של חברי כנסת במפלגות אחרות, כמו רקע ביטחוני, אקדמי, תקשורתי או משפטי, רלוונטיים פחות למנהיגי ציבור בחברה החרדית, השלטון המקומי נעשה אפיק משמעותי יותר לטיפוחם של חברי כנסת חרדים.
לצד מפלגת ש"ס גם המפלגות הערביות בולטות בשיעור גבוה של חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי – 42%. שלא כמו בחברה החרדית שבה המפלגות הארציות שולטות כמעט לחלוטין ברשימות המקומיות, בחברה הערבית השלטון המקומי נשלט בעיקרו בידי משפחות־חמולות מקומיות, ולכן כוחן של המפלגות הערביות הארציות בו חלש בהרבה.מוחמד ח'לאילה, "דעיכת כוחן של המפלגות הפוליטיות בבחירות המקומיות בחרה הערבית הפלסטינית במדינת ישראל", עבודת מוסמך, אוניברסיטת חיפה, 2017. ועם זאת, ניתן לראות שהשלטון מקומי הוא אפיק פוליטי משמעותי להנהגה פוליטית בחברה הערבית, והיא מיתרגמת גם לפוליטיקה הארצית. נראה שהסיבה לכך היא שבחברה הערבית לפוליטיקה המקומית יש תפקיד חשוב מאוד, והוא מתבטא, למשל, בשיעורי ההצבעה הגבוהים מאוד לרשויות המקומיות ברשויות הערביות, לעומת שיעורי הצבעה נמוכים מאוד בבחירות הארציות (לעומת זאת, בקרב האוכלוסייה היהודית, מלבד החרדים, שיעור ההצבעה בבחירות הארציות גבוה בהרבה מהשיעור בבחירות המקומיות).
בניגוד למפלגות החרדיות והערביות, במפלגות של המגזר הדתי־לאומי ניתן לראות שיעור יחסי נמוך מאוד של חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי (21%), שיעור גבוה יותר רק מהשיעור במפלגת מרצ, שרק 14% מחברי הכנסת שכיהנו מטעמה היו בעלי רקע בשלטון המקומי. ייתכן שנתון זה על המגזר הדתי־לאומי משקף הבדל ניכר בייצוג הפוליטי שלו בהשוואה למגזר החרדי ולמגזר הערבי: הפוליטיקה במגזר הדתי־לאומי כיום ממוקדת בעיקר בקידום אידאולוגיה לאומית ימנית במישור הארצי ושמות המפלגות הנחשבות למייצגות את המגזר הזה ביטאו זאת לא פעם ("ימינה", "איחוד מפלגות הימין"). היבטים אידיאולוגיים אלו רלוונטיים פחות לשלטון המקומי, העוסק בעיקר בסוגיות יום־יומיות, ולכן רלוונטי פחות לשבץ במפלגות הדתיות־לאומיות מועמדים בעלי רקע בשלטון המקומי. בכך שונה המגזר הדתי־לאומי מהחרדים ומהערבים שהאינטרסים הקהילתיים שלהם – גם ברמה הארצית – הם במידה רבה אינטרסים מקומיים. הסבר זה יכול להסביר גם את השיעור הנמוך יחסית של חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי במפלגת מרצ, אם כי חשוב לזכור שמדובר במפלגה שיש לה היום מספר מנדטים קטן יחסית, וכל חבר או חברת כנסת יכולים להטות את הכף בשאלה זו.
בתווך, בין המפלגות החרדיות והערביות לבין המפלגות הדתיות לאומיות ומרצ, ניתן למצוא את המפלגות הגדולות (כיום או בעבר) – הליכוד, יש עתיד והעבודה/המערך – וכן את מפלגת ישראל ביתנו. מעניין בעיקר להשוות בין שתי המפלגות הגדולות כיום, הליכוד ויש עתיד, ולבחון את המגמות השונות שהן צועדות בהן בנושא זה.
31% מחברי הכנסת של מפלגת יש עתיד לאורך השנים היו בעלי רקע בשלטון המקומי. למעשה, שיעור חברי הכנסת של יש עתיד שצמחו בשלטון המקומי נמצא בעלייה של ממש. בכנסת הראשונה שבה כיהנה המפלגה, בשנת 2013, היא זכתה ב־19 מנדטים, ומהם ארבעה חברי כנסת היו בעלי רקע בשלטון המקומי (21%). לעומת זאת, בכנסת הנוכחית (2022) זכתה המפלגה ב־24 מנדטים, ולתשעה מהם יש רקע בשלטון המקומי (37.5%). יתרה מזו, אף שמדובר במפלגה חדשה יחסית שלא התמודדה לאורך שנים בשלטון המקומי, ולפי נתוני מבקר המדינה היא אינה מהמפלגות הארציות שיש להם מספר גבוה של סיעות בת שהתמודדו בבחירות לשלטון המקומי בשנת 2018 (22 סיעות),מבקר המדינה, "דוח על תוצאות ביקורת חשבונות סיעות האם שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2018", 2021, עמ' 24-23. ארבעה מתשעת חברי הכנסת של המפלגה שצמחו בשלטון המקומי המכהנים כיום התמודדו קודם לכן ברשימות מקומיות שהן סיעות בת של מפלגת יש עתיד: רון כ"ץ בפתח תקווה, יסמין סאקס־פרידמן בבאר שבע, נאור שירי בהוד השרון וירון לוי בבת ים (נכנס לכנסת לאחר פרישת אורנה ברביבאי). במידה מסוימת ניתן לצרף אליהם גם את חברי הכנסת עידן רול ושלי מירון שהתמודדו (ולא נבחרו) בסיעת בת של יש עתיד בבחירות 2018 בתל אביב, ואת חבר הכנסת יוראי להב־הרצנו שהתמודד בסיעת בת של יש עתיד בהרצליה בבחירות 2013. מרבית חברי הכנסת הנותרים של המפלגה שיש להם רקע בשלטון המקומי התמודדו בזירה המקומית לפני הקמת מפלגת יש עתיד בשנת 2013, כלומר לא הם לא יכלו להתמודד במסגרת המפלגה שהם חברים בה היום.הכוונה היא למאיר כהן, מירב כהן ויואל רזבוזוב. גם מטי צרפתי-הרכבי שהייתה ראש המועצה האזורית יואב בשנים 2022-2011 לא הייתה יכולה להתמודד מטעם המפלגה מכיוון שבמועצות אזוריות אין אפשרות להתמודד מטעם מפלגה ארצית.
לעומת זאת, בליכוד ניכרת מגמה הפוכה. אף שהנתונים בתרשים 2 מלמדים כי 30% מחברי הכנסת של הליכוד בשנים 2022-1977 היו בעלי רקע בשלטון המקומי, בחינת הנתונים מצביעה על ירידה הדרגתית, כמתואר בתרשים 3.
תרשים 3. שיעור חברי הכנסת (בעת היבחרה) מטעם הליכוד שהם בעלי רקע בשלטון המקומי, לפי שנת בחירות (2022-1977)
ניתן לראות כי בשנות ה־70, בשנות ה־80, ואף בתחילת שנות ה־90, היה שיעור חברי הכנסת של הליכוד שצמחו בשלטון המקומי בין 32% ל־35%. כך, מספר חברי הכנסת של הליכוד שצמחו בשלטון המקומי היה בתקופה זו בין 11 (מתוך 32) בשנת 1992, ל־16 (מתוך 48) בשנת 1981. בבחירות באמצע שנות ה־90 ובתחילת שנות ה־2000 ניתן לראות ירידה בשיעור חברי הכנסת של הליכוד שצמחו בשלטון המקומי, והוא עמד על בין 21% ל־27%, ומשנת 2006 ניתן לראות צניחה חדה בשיעור חברי הכנסת של הליכוד שצמחו בשלטון המקומי. בבחירות 2006 ובבחירות 2013 רק חבר כנסת אחד מטעם הליכוד היה בעל רקע בשלטון המקומי (רובי ריבלין). אומנם בבחירות 2022 אפשר להבחין בעלייה קלה, ובכל זאת, שיעור חברי הכנסת של הליכוד שצמחו בשלטון המקומי נמוך יחסית ועומד על 19%, שישה חברי כנסת מתוך 32 מנדטים שקיבלה המפלגה. כאמור, נתונים אלו מביאים בחשבון את חברי הכנסת בכנסת בעת היבחרה, אך גם אם מחשיבים את כלל חברי הכנסת הנוכחיים של המפלגה, לרבות כולל עשרת חברי הכנסת שנכנסו בעקבות "החוק הנורווגי", שרק אחד מהם היה בעברו חבר מועצה (דן אילוז) – מבין 42 שרים וחברי הכנסת של המפלגה,לא כולל השר רון דרמר שלא נבחר כלל לכנסת. רק לשבעה יש רקע בשלטון המקומי (17%).
מגמה זו מעניינת במיוחד משום שלפי נתוני מבקר המדינה הליכוד היא כיום המפלגה הארצית החזקה ביותר בשלטון המקומי. בבחירות המקומיות ב־2018 התמודדו מטעם הליכוד 98 סיעות בת, והיא המפלגה שקיבלה את המימון הציבורי הגבוה ביותר בעקבות היקף הצלחתה בבחירות המקומיות הקודמות ב-2018 (40 מיליון ש"ח, בהשוואה, למשל, ל־7.5 מיליון ש"ח שקיבלה יש עתיד). 31 ראשי רשויות שניצחו בבחירות 2018 התמודדו מטעם סיעת של בת של הליכוד (מלבד ראשי רשויות רבים אחרים המזוהים עם מפלגת הליכוד אף שלא הייתה להם זיקה רשמית אליה), בהשוואה לשלושה ראשי רשויות בלבד שהתמודדו מטעם סיעת בת של יש עתיד. יתרה מזו, מבין ששת חברי הכנסת המכהנים של הליכוד שצמחו בשלטון המקומי רק אחד – דוד ביטן – התמודד קודם לכן בסיעות בת של הליכוד, ואילו ארבעה אחרים התמודדו ברשימות עצמאיות (ניר ברקת ודן אילוז בירושלים, אלי דלל בנתניה ונסים ואטורי בגולן),ראוי לציין כי ואטורי לא היה יכול להתמודד בסיעת בת של הליכוד מכיוון שבמועצות אזוריות אין אפשרות כזאת. וחבר כנסת אחד התמודד בסיעת בת של יש עתיד (חנוך מילביצקי בפתח תקווה).מיקי זוהר שהתפטר מהכנסת הנוכחית במסגרת "החוק הנורווגי" החל את ההתמודדות המקומית שלו בקריית גת בשנת 2008 ברשימה עצמאית ובשנת 2013 התמודד ברשימה מטעם הליכוד.
ניתן לסווג את נבחרי ציבור בשלטון המקומי לשלושה סוגים: ראשי רשויות, סגני ראש רשות וחברי מועצה. התפקיד הפוליטי הבכיר ביותר בשלטון המקומי הוא כמובן תפקיד ראש הרשות, ומובן שזהו גם התפקיד בעל הפוטנציאל הרב ביותר לשמש מקפצה לכהונה בכנסת. תרשים 4 בוחן את שיעור ראשי הרשויות מבין חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי לאורך השנים.
תרשים 4. שיעור חברי הכנסת (בעת בחירתה) שהיו ראשי רשויות, מבין חברי הכנסת עם רקע בשלטון המקומי, לפי שנת בחירות (2022-1977)
מבחירות 1977 ניכרת עלייה בשיעור היחסי של ראשי רשויות מבין חברי הכנסת בעלי הרקע בשלטון המקומי, ושיעורם ומספרם של ראשי הרשויות גדל בהדרגה מ־11 ראשי רשויות (מתוך 29 בעלי רקע בשלטון המקומי) בבחירות 1977 ל־19 (מתוך 32) בבחירות 1992 ו־20 (מתוך 42) בבחירות 1996. בבחירות 1999 ניתן לראות ירידה ניכרת בשיעורם היחסי של ראשי הרשויות, ולאחר מכן התייצבות סביב 30% ראשי רשויות מתוך בעלי הרקע בשלטון המקומי בכנסת, ובבחירות האחרונות (2022) ירידה לשיעור מינימלי של 21% בלבד (שמונה מתוך 39).
אפשר להניח כי הירידה החדה בשיעורם היחסי של ראשי הרשויות בקרב חברי הכנסת קשורה לתיקון החקיקה שמנע מחברי כנסת לכהן בו בזמן גם כראש רשות מקומית, תיקון שעבר ב־1995 והוחל לאחר הבחירות המקומיות ב־1998, וכך לא היו עוד ראשי רשויות שבאמצע כהונתם נהפכו גם לחברי כנסת. ועם זאת, נראה שהתמונה מורכבת מעט יותר. ניתוח של נתוני ראשי הרשויות שכיהנו בכנסת בשנות ה־90 מלמד כי מרביתם הגיעו לכנסת לאחר כהונה בראש רשות ולא כיהנו בשני התפקידים בד בבד, או שהם הפסיקו את הכהונה הכפולה (לטובת הכנסת) זמן רב בטרם תוקן החוק. נמצא כי רק ארבעה ראשי רשויות בחרו לעזוב את הכנסת כדי שיוכלו להמשיך בתפקידם בראש הרשות: פיני בדש (עומר) וסלים סאלח (אעבלין), שפרשו מהכנסת עם כניסת החוק לתוקף ולא התמודדו בבחירות לכנסת ב־1999,גם אהוד אולמרט פרש מהכנסת לאחר הבחירות המקומיות ב-1998, אך הוא לא הוזכר כאן מכיוון שמלכתחילה לא נספר כחבר כנסת בעל רקע בשלטון המקומי משום שכהונתו בכנסת קדמה לכהונתו ברשות המקומית. ורון נחמן (אריאל) ושלמה בוחבוט (מעלות תרשיחא) שלא התמודדו מחדש בבחירות לכנסת ב־1996 (מכיוון שידעו שבשנת 1998 ייכנס תיקון החקיקה לתוקפו). ראשי רשויות אלו לבדם אינם מסבירים את הירידה החדה, והיא תוצאה של כמה ראשי רשויות שלא הצליחו להיבחר מחדש לכנסת ללא קשר לתיקון החקיקה. לתיקון החקיקה הייתה כמובן השפעה נוספת, וסביר להניח שהוא מנע מראשי רשויות אחרים שהיו מעוניינים לשלב כהונה בתפקיד ראש רשות וחבר כנסת לעשות זאת.
ייתכן שהירידה היחסית בשיעור ראשי הרשויות בכנסת, במיוחד לאחר בחירות האחרונות, משקפת ירידה בקרנה של הכהונה בכנסת אל מול כהונה בתפקיד ראש רשות. לפי פרסומים בתקשורת, במערכות הבחירות בשנים האחרונות סירבו ראשי רשויות רבים, ובהם חיים ביבס (מודיעין), מרים פיירברג (נתניה) ועלי סאלם (נצרת), להצעות לשריונים במקומות ריאליים ברשימת הליכוד, ורוביק דנילוביץ (באר שבע) דחה הצעה לשריון ברשימת מפלגת העבודה. ביבס נימק את סירובו בטענה ש"השלטון המקומי הוא השלטון היחיד היציב במדינה ואמשיך להנהיג אותו",סיון חולאי, "יו"ר השלטון המקומי סירב להצעת נתניהו לקבל שריון ברשימת הליכוד: 'מודה על ההצעה'", ynet 31.12.2020. ורמז שאי־היציבות השלטונית בזירה הארצית היא שיקול להעדפתו את השלטון המקומי. זכורים אף כמה מקרים של ראשי רשויות שהתמודדו ברשימות לכנסת, אך לאחר הבחירות החליטו לוותר על תפקיד חבר הכנסת בשל רצונם להמשיך לכהן בתפקיד ראש הרשות. כך נהגו ראש עיריית שדרות אלון דוידי, שנבחר לכנסת בשנת 2021 במפלגת ימינה, וראש עיריית צפת לשעבר אילן שוחט, שנבחר לכנסת בשנת 2015 מטעם ישראל ביתנו.
משנת 1999 כיהנו בכנסת 133 חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי. תרשים 5 מציג את ההתפלגות שלהם לשלושת התפקידים הפוליטיים הבולטים בשלטון המקומי: ראש רשות, סגן ראש רשות וחבר מועצה.
תרשים 5. חברי הכנסת (בעת היבחרה) שהם בעלי רקע בשלטון המקומי, לפי תפקיד (2022-1999)
משנת 1999 ועד היום ראשי הרשויות הם 31% מחברי הכנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי, לעומת 44% חברי מועצה ו־25% סגני ראש רשות. ניתוח הנתונים מתוך הבחנה בין מפלגות שיש להן יומרה של מפלגת שלטון (הליכוד, יש עתיד, קדימה וכדומה) לבין מפלגות אחרות מלמד כי במפלגות עם יומרות שלטוניות יש שיעור גבוה יותר של בעלי תפקידים בכירים יותר בשלטון המקומי: 38% מחברי הכנסת במפלגות אלו שהם בעלי רקע בשלטון המקומי כיהנו כראשי רשויות ועוד 27% כיהנו כסגני ראש רשות, בהשוואה ל־27% ראשי רשויות ו־23% סגני ראש רשות במפלגות שאין להן יומרות שלטוניות.
כצפוי, שיעור גבוה יותר של נבחרי ציבור בשלטון המקומי שהגיעו לכנסת מגיעים מרשויות גדולות. תרשים 6 מציג את הרשויות שבהן צמח המספר הגבוה ביותר של חברי כנסת בשנים 2022-1977.
תרשים 6. מספר חברי כנסת (בעת היבחרה) בעלי רקע בשלטון המקומי, לפי הרשות שכיהנו בה (2022-1977)
שלוש הערים הגדולות – ירושלים תל אביב וחיפה – הן שלוש הערים שבעיריות שלהן צמח המספר הגבוה ביותר של חברי כנסת: 22 בעיריית ירושלים, 15 בעיריית תל אביב ו־12 בעיריית חיפה. בכל אחת מעוד ארבע רשויות אחרות – פתח תקווה, נתניה, באר שבע ואשדוד – צמחו בכל אחת חמישה חברי כנסת, בראשון לציון צמחו ארבעה חברי כנסת, ובעוד שש רשויות צמחו שלושה חברי כנסת. שאר חברי הכנסת שצמחו בשלטון המקומי פעלו ברשויות שמהן הגיעו לכנסת נציג אחד או שניים בשנים 2022-1977.
לסיום הסקירה אבחן בקצרה מאפיינים של 196 חברי הכנסת שהם בעלי רקע פוליטי בשלטון המקומי שכיהנו בכנסת בשנים 2022-1977 בהשוואה לשאר חברי הכנסת. אדגיש מראש שהצגת הדברים כאן היא ראשונית בלבד, ולצורך העמקה בממצאים אלו נדרש עיון מעמיק החורג מגבולותיה של סקירה זו. תחילה אתייחס לקטגוריות מגדר (גבר או אישה) ומוצא (בקרב יהודים: אשכנזי או מזרחי/ספרדי).
תרשים 7. שיעור חברי הכנסת (בעת היבחרה) שיש להם רקע בשלטון המקומי, לפי מגדר ולפי מוצא (2022-1977)
מהיבט מגדרי, מתוך 691 חברי הכנסת, 575 הם גברים ו־116 נשים. מבין הנשים, 27 חברות כנסת הן בעלות רקע בשלטון המקומי (23%), ואילו מקרב הגברים, 169 חברי כנסת הם בעלי רקע בשלטון המקומי (29%). מתוך כלל חברי הכנסת שצמחו בשלטון המקומי, 14% הם נשים, ואילו מבין חברי הכנסת שאין להם רקע בשלטון המקומי, 18% הם נשים. מממצאים אלו עולה שהשלטון המקומי עד היום איננו חממה בולטת לקידום נשים לכנסת. ממצא זה הגיוני לנוכח השיעור הנמוך יחסית של ייצוג נשים בשלטון המקומי בישראל בכלל, ובפרט במגזר החרדי ובמגזר הערבי, שבהם יש שיעור גבוה של חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי.ראו על כך בהרחבה, איתמר יקיר, יחיאל נועם ואריאל פינקלשטיין, "ייצוג נשים בבחירות לרשויות המקומיות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023. ייתכן כי הדבר מלמד שבטווח הארוך יותר הרחבת הייצוג הנשי בשלטון המקומי יכולה להביא גם להעלאת הייצוג הנשי בכנסת.
אשר למוצא, 620 חברי כנסת מתוך 691 חברי הכנסת הם יהודים, מהם 388 הם ממוצא אשכנזי ,ו־229 ממוצא מזרחי/ספרדי (ועוד מיעוט קטן הם ממוצא מעורב). מבין חברי הכנסת ממוצא מזרחי/ספרדי 38% הם בעלי רקע בשלטון המקומי (86 מתוך 229), ואילו מבין חברי הכנסת ממוצא אשכנזי רק 21% הם בעלי רקע בשלטון המקומי (82 מתוך 388).ריבוי חברי כנסת ממוצא מזרחי/ספרדי יש כמובן במפלגת ש"ס, אך גם בניכוי מפלגה זו עולה כי 31% מחברי הכנסת ממוצא מזרחי/ספרדי צמחו בשלטון המקומי. כדי לבחון אם מדובר בתופעה המשקפת גם את השנים האחרונות, בחנתי את הנתונים על חברי הכנסת שהחלו לכהן בכנסת משנת 2013. פילוח זה מעלה שמבין 79 חברי כנסת ממוצא מזרחי/ספרדי ל־25 היה רקע בשלטון המקומי (32%), ואילומבין 98 חברי כנסת ממוצא אשכנזי ל־25 היה רקע בשלטון המקומי (26%). כלומר, עדיין ניכר פער משמעותי, אם כי הוא קטן יותר מבעבר. ממצא זה מלמד כי השלטון המקומי הוא חממה משמעותית לחברי כנסת ממוצא מזרחי/ספרדי, אך במסגרת סקירה זו אין ביכולתי לבחון לעומק מה יכולות להיות הסיבות לכך.
אשר לגיל, הגיל הממוצע שבו נבחרו לכנסת (בעת היבחרה) בפעם הראשונה 691 חברי הכנסת הוא 48.9. בקרב 196 חברי הכנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי עומד הגיל הממוצע להיבחרות ראשונה לכנסת על 48.4, לעומת 49.1 בקרב חברי הכנסת שאין להם רקע בשלטון המקומי. דומה כי מדובר בהבדל זעיר למדי שקשה לייחס לו משמעות יתרה.
להלן הממצאים המרכזיים העולים מסקירה זו:
- מספר חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי עמד לאחר בחירות 2022 על 39, הגבוה ביותר בשנים 2022-1977, מלבד לאחר בחירות 1996.
- המפלגות הבולטות בשיעור גבוה של חברי כנסת שהם בעלי רקע בשלטון המקומי הן המפלגות החרדיות והמפלגות הערביות. מנגד, מפלגת מרצ והמפלגות הדתיות לאומיות הן המפלגות שבהן השיעור הנמוך ביותר של חברי כנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי.
- במפלגת הליכוד חלה לאורך השנים ירידה הדרגתית בשיעור חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי.
- שיעור ראשי הרשויות מתוך חברי הכנסת שיש להם רקע בשלטון המקומי ירד ירידה הדרגתית לאורך השנים, והגיע לשפל בבחירות 2022 (רק 21% מהם הם ראשי רשויות לשעבר).
- בקרב חברי כנסת ממוצא מזרחי/ספרדי יש שיעור גבוה יחסית של חברי כנסת בעלי רקע בשלטון המקומי.
- לשיעור נמוך של חברות כנסת יש רקע בשלטון המקומי, בהשוואה לשיעור חברי הכנסת הגברים.