תוכניות עבודה ברשויות המקומיות: סקירת נתונים
ל-86 מתוך 255 רשויות (34%) הייתה תוכנית עבודה לשנת 2022 ל-2022 ול-88 רשויות (35%) הייתה תוכנית עבודה לשנת 2023 • מרבית הרשויות היהודיות והערביות שיש להן תוכניות עבודה לא פרסמו אותן באתרי האינטרנט שלהן • ב-82% מהעיריות שיש להן תוכנית עבודה התוכנית מקושרת תקציב.
Photo by Abir Sultan/Flash 90
כתיבת תוכנית עבודה שנתית מפורטת נעשתה בשנים האחרונות למאפיין בסיסי בהתנהלותם של חברות פרטיות וארגונים ציבוריים. תוכנית עבודה היא בהגדרתה מפת הדרכים לשימוש במשאבי הארגון לצורך יישום האסטרטגיה, והיא כוללת את המטרות, היעדים והפעולות של התכנון האסטרטגי. בעוד ניהול אסטרטגי הוא תכנון לפרק זמן ארוך, תוכנית עבודה מציבה יעדים ומטרות שניתנים למדידה בתקופת זמן מוגבלת, בדרך כלל שנה.Cigdem Baskici and Yavuz Ercil, "In Pursuit of Information: Evaluating Strategic plans," VINE Journal of Information and Knowledge Management Systems 50 (2) (2020): 185-201; טל לנטו, הילה דולב ואלומה לוי זוהר, "תוכניות עבודה: כלי ליישום החלטות ממשלה סקירה בין-לאומית", מכון מאיירס ג'וינט ברוקדייל, 2021.
במגזר הציבורי בישראל, חשיבה שיטתית על תכנון העבודה החלה בעשור הראשון של שנות ה-2000. בדצמבר 2007 פרסם לראשונה משרד ראש הממשלה מדריך לתכנון ממשלתי, שנועד לשמש כלי עזר לתכנון העבודה במשרדי הממשלה וליצירת תשתית מושגית משותפת בגיבוש תוכניות העבודה למשרדים. המדריך, שגרסה עדכנית שלו פורסמה בשנת 2010, נועד להקנות שפת תכנון אחידה ומשותפת שתשמש את משרדי הממשלה ואת הגופים הפנים-משרדיים.משרד ראש הממשלה – האגף לתכנון מדיניות, "מדריך התכנון הממשלתי", 2010. בדצמבר 2011, בעקבות המלצת הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (ועדת טרכטנברג), התקבלה החלטת ממשלה בנושא "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה" שבה נקבע כי "יחידות ומשרדי הממשלה יבססו את פעולתם על תוכניות עבודה שנתיות", בהתאם להוראות מדריך התכנון הממשלתי ובהובלת משרד ראש הממשלה.החלטה מס' 4028 של הממשלה מיום 25.12.2011. משנת 2011 משרד ראש הממשלה מפרסם לציבור הרחב את ספר תוכניות העבודה הממשלתי, המרכז את תוכניות העבודה של כלל המשרדים.
החלטת הממשלה מדברת על משרדי הממשלה ויחידות הסמך, אך לא על השלטון המקומי. עם זאת, רשויות מקומיות רבות כותבות תוכניות עבודה, ואחדות אף עושות זאת כבר שנים רבות. משרד הפנים מעודד בשנים האחרונות את הרשויות לכתוב תוכניות עבודה ואף מבקש לסייע להן באמצעות כתיבת מדריכים מקצועיים בנושא – בשנת 2016 פרסם מסמך ששמו "מודל תוכנית עבודה אפקטיבית: קווים מנחים לרשויות מקומיות", ובשנת 2020 פרסם מסמך מגובש ומסודר יותר ששמו "מדריך התכנון לרשויות המקומיות".
תוכנית עבודה אופטימלית כוללת הגדרה של מטרות, יעדים, משימות/פעולות ומדדים. המטרות הן ההישגים הכלליים שהארגון מבקש להשיג, והן מבוססות על החזון האסטרטגי של הארגון ובשל כך הן רב-שנתיות. היעדים, לעומת זאת, לרוב שנתיים, והם נדרשים להיות מדויקים ומדידים ולשקף את סדרי העדיפויות של הארגון בתקופה נתונה ובתקציב נתון. מתוך היעדים נגזרות המשימות, שגם הן שנתיות, והן למעשה ליבת הפעילות של הארגון. לכל משימה ויעד יש להגדיר בתוכנית העבודה מדדים ברורים המאפשרים להגדיר הצלחה או כישלון. לשם הדוגמה, רשות מקומית מגדירה לעצמה מטרת-על של שיפור השירות לתושב במוקד העירוני. היעד הנגזר ממטרה זו יכול להיות צמצום משך הזמן להמתנה במוקד העירוני, והמשימות לקידום היעד הן הוספת מוקדן חדש או הכשרה של המוקדנים הקיימים. המדד לעמידה ביעד יהיה צמצום מוגדר במשך הזמן הממוצע עד המענה לתושב במוקד העירוני.
חשיבותה של תוכנית העבודה לרשות המקומית היא בראש ובראשונה בהיותה כלי של הנהלת הרשות לקידום המדיניות בפועל. כפי שצוין במסמך של משרד הפנים, תוכניות העבודה "יוצרות ארגון ממוקד ומוכוון מטרה אשר שם מול עיניו תמיד את טובת התושבים וצורכיהם", והן "מעניקות להנהלת הרשות כלי למעקב ולבקרה על יעילות פעילות האגפים והיחידות ושיפור ביצועי העובדים".משרד הפנים "מדריך התכנון לרשויות המקומיות", 2020, עמ' 8. תהליך כתיבה ויישום של תוכנית עבודה אף מגביר את הסינרגיה ושיתופי הפעולה בין יחידות ברשות המקומית ויוצר שפה אחידה ומקצועית לגבי יעדי הארגון והדרך למדידתם.
בנוסף, יש חשיבות לפרסום של תוכנית העבודה לציבור. כאמור, משרד ראש הממשלה מפרסם משנת 2011 את ספר תוכניות העבודה הממשלתי, ומשנת 2016 הוא מפרסם גם דוחות על דיווחי הביצוע של העמידה במדדים שנקבעו בספר.בשנים האחרונות היו לעיתים הפסקות או עיכובים בפרסום הדברים בשל ריבוי מערכות הבחירות לכנסת ובשל הקורונה. כפי שציין מבקר המדינה, "הספר הוא התוצר הסופי של התהליך שמקדם המשרד להטמעת תרבות התכנון בממשלה [...] ולהגברת שקיפות עבודת הממשלה כלפי הציבור".מבקר המדינה, "דוח שנתי 65ג", 2015, עמ' 292. ואכן, פרסום ספר תוכניות העבודה מגביר את השקיפות של הארגון הציבורי כלפי התושבים בכך שהוא חושף לפניהם באופן מעמיק את יעדי הארגון ופעולותיו ומאפשר להם לעקוב אחר ביצועיו בזמן אמת. בשל כך, יש גם חשיבות לכך שספר תוכניות העבודה יפורסם בתחילת שנת העבודה (עד פברואר-מרץ), ולא לאחר סיום השנה או לקראת סיומה.
בסקירה זו אנו בוחנים אם הרשויות המקומיות בישראל עורכות תוכניות עבודה, ואם כן – עד כמה הן מפרסמות אותן באופן פומבי. לצורך כך שלחנו באפריל 2023 בקשות חופש מידע לכלל 255 הרשויות המקומיות בישראל וכללנו בהן את השאלה אם הרשות המקומית כתבה בשנת 2022 ובשנת 2023 (כל שנה בנפרד) תוכנית עבודה; ביקשנו גם לקבל את תוכניות העבודה, במקרה שישנן. בד בבד, באוגוסט 2023 ערכנו בדיקה באתרי האינטרנט של כלל הרשויות המקומיות על מנת לבדוק אם הן פרסמו תוכניות עבודה לשנת 2022 ולשנת 2023. המידע המוצג להלן מבוסס על ניתוח תוכניות העבודה שפורסמו או שהתקבלו מהרשויות במענה לבקשות חופש המידע.
רשויות מקומיות אחדות העבירו לנו במענה לבקשת חופש המידע מסמכים (או שפרסמו אותם באתר האינטרנט שלהן), אך מניתוח של מסמכים אלו עולה כי לא מדובר בתוכנית עבודה במובנה המקובל: יש מרשויות אלו שהגדירו תוכניות אסטרטגיות לכמה שנים או תוכניות חומש כתוכנית עבודה; יש שהעבירו מסמכים על תוכנית עבודה שנתית של אגף יחיד ברשות המקומית אך לא של כלל הרשות או של מרבית אגפיה; ויש שהעבירו את ספר התקציב או מסמכי משימות ופעולות המבוססים באופן ישיר על ספר התקציב בלי להתייחס כלל למטרות, יעדים ומדדים.גם ברשויות אחרות לא תמיד הייתה היצמדות לנורמות המקובלות של כתיבת תוכנית עבודה (למשל: יש רשויות שלא הגדירו מדדים ברורים ואחרות לא התייחסו למטרות), אך בכל זאת החשבנו את הדברים כתוכנית עבודה. רק במקרים שבהם המסמך היה בעיקרו עיבוד של התקציב ללא עיסוק כלל בפרמטרים מינימליים של תוכנית עבודה בחרנו שלא להגדיר אותו "תוכנית עבודה". את הרשויות הללו החשבנו בסקירה זו כרשויות ללא תוכנית עבודה. מקרב הרשויות שהשיבו כי יש להן תוכנית עבודה לפחות לאחת מהשנים שנזכרו, רק שתי רשויות (אשדוד ושדרות) לא העבירו לנו את התוכנית עצמה בטענה שמדובר במסמך פנימי שלא נועד לפרסום או בטענה שתוכנית העבודה תתפרסם בעתיד. על מנת שלא להלאות את הקורא בחרנו שלא ליצור קטגוריה נפרדת של רשויות שיש להן תוכנית עבודה אך אינן מעבירות אותה, ולכן שתי רשויות אלו נספרו עם הרשויות שלא פרסמו את תוכנית העבודה באתר האינטרנט, אך העבירו אותה בבקשת חופש המידע.
מניתוח כלל הנתונים עולה כי מתוך 255 רשויות ל-86 הייתה תוכנית עבודה לשנת 2022 (34%) ול-88 הייתה תוכנית עבודה לשנת 2023 (35%). בבחינת הנתונים לפי מספר התושבים של הרשויות עולה הבדל ניכר בין השנים: בשנת 2022 התגוררו 51% מתושבי ישראל בתחומה של רשות מקומית שהייתה לה תוכנית עבודה, לעומת 35% בשנת 2023. הסיבה המרכזית לפער זה היא ששתי העיריות הגדולות בישראל, ירושלים ותל אביב, פרסמו או העבירו תוכנית עבודה לשנת 2022 אך לא לשנת 2023. על כל פנים, בסקירה זו אנו מתמקדים בבחינת מספר ושיעור הרשויות שיש להן תוכנית עבודה, ומכיוון שלעניין זה אין הבדל גדול בין שנת 2022 לשנת 2023, נתמקד בהצגת הנתונים על שנת 2023.
התרשים הבא מציג את שיעור הרשויות שיש להן תוכנית עבודה לפי שלושה סיווגים שלהן: מעמד מוניציפלי (עירייה, מועצה מקומית, מועצה אזורית); מגזר (יהודי-ערבי);"רשות ערבית" כאן היא רשות שמרבית תושביה ערבים. למעשה, בכל הרשויות הערביות שיעור הערבים עולה על 97.5%. שיעור הערבים בכל הרשויות המעורבות שחיים בהן יהודים וערבים יחדיו אינו עולה על 50% (ולמעשה גם לא על 40%), ולכן הן מוגדרות כאן "רשויות יהודיות". ודירוג חברתי-כלכלי של הרשות לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נמוך – רשויות בדירוג 4-1; בינוני – רשויות בדירוג 7-5; וגבוה – רשויות בדירוג 10-8).
תרשים 1. שיעור הרשויות שיש להן תוכנית עבודה לשנת 2023, לפי מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי (%)
יש הבדל ניכר בנוגע לעבודה עם תוכניות עבודה בין רשויות יהודיות לרשויות ערביות. מתוך הרשויות היהודיות, 48% פרסמו או העבירו תוכנית עבודה (81 מתוך 170), ואילו מתוך הרשויות הערביות רק 8% פרסמו או העבירו תוכנית עבודה (7 מתוך 85). הבדל זה בין רשויות יהודיות לרשויות ערביות גורם גם לשיעור הנמוך של מועצות מקומיות שיש להן תוכנית עבודה (21%), בשל הריבוי של רשויות ערביות שהן מועצות מקומיות. עם זאת, גם ניתוח של המועצות המקומיות היהודיות בלבד מלמד על שיעור נמוך יותר של עבודה עם תוכניות עבודה (39%). ההבדלים בנושא זה בין רשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה לרשויות בדירוג חברתי-כלכלי בינוני אינם משמעותיים (47% לעומת 44%), אך ברשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך יש שיעור נמוך בהרבה של עבודה עם תוכניות עבודה (17%). ההסבר לכך הוא ריבוי הרשויות הערביות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, כך שניתוח של הרשויות היהודיות בלבד בדירוג זה מלמד של-48% מהן (12 מתוך 25) הייתה תוכנית עבודה לשנת 2023.
כאמור לעיל, ממד חשוב בתוכנית העבודה הוא הנגשה לציבור של עבודת הרשות המקומית ושקיפות בפעילותה. בשל כך חשוב לבדוק לא רק אם לרשות יש תוכנית עבודה, אלא אם היא פורסמה לציבור באתר האינטרנט, כפי שמשרד ראש הממשלה מפרסם את ספר תוכניות העבודה של משרדי הממשלה בתחילת כל שנה. להלן מוצג המידע על היקף הפרסום של תוכניות העבודה.
תרשים 2. אופן פרסום ומסירת תוכנית העבודה לשנת 2023, לפי מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי (%)
מתוך 88 הרשויות שיש להן תוכנית עבודה לשנת 2023, מרבית הרשויות (61) לא פרסמו אותה באופן פומבי באתר האינטרנט, אלא רק מסרו אותה לנו במענה לבקשת חופש המידע. כך, רק 27 רשויות (11%) פרסמו באתר האינטרנט את תוכנית העבודה לשנת 2023. רשויות ערביות ממעטות במיוחד לפרסם תוכנית עבודה באתר האינטרנט שלהן (רק רשות ערבית אחת, ג'לג'וליה, עשתה זאת), אך גם ברשויות היהודיות מרבית הרשויות שיש להן תוכנית עבודה לא פרסמו אותה באתר האינטרנט (15.5% פרסמו לעומת 32.5% שלא פרסמו). בניגוד לעצם קיומה של תוכנית עבודה, שם לא ראינו הבדלים משמעותיים בין רשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה לרשויות בדירוג חברתי-כלכלי בינוני, בחינת היקף הפרסום של תוכנית העבודה מעלה הבדלים משמעותיים בין שני הסוגים של רשויות אלו: רוב ברור של הרשויות בדירוג גבוה שיש להן תוכנית עבודה פרסמו אותה לציבור (30% לעומת 17%), ואילו בקרב רשויות בדירוג בינוני רק מיעוט של הרשויות שיש להן תוכנית עבודה פרסמו אותה לציבור (9% לעומת 35%).
תוכנית העבודה היא מסמך שנערך בסינרגיה גבוהה עם תקציב הרשות המקומית. מחד גיסא, על התקציב השנתי של הרשות המקומית להיגזר – לפחות בחלקים הלא שוטפים שלו – מתוכנית העבודה השנתית, שכן היקף ההשקעה לכל סעיף תקציבי הוא תוצאה של היעדים והמשימות שהרשות קובעת לעצמה. מאידך גיסא, מסגרת התקציב היא משום מגבלה על תוכניות העבודה, ולכן ניתן לקבוע את תוכנית העבודה הסופית רק לאחר אישור התקציב. בשל כך, ברור שתוכנית העבודה צריכה להיכתב מתוך התייחסות ברורה לתקציב הרשות המקומית. ישנם מסמכי תוכניות עבודה שלא רק שהם נכתבים בהלימה למסגרת התקציב, אלא הם מקושרים באופן ברור לתקציב, כך שלגבי כל משימה בתוכנית העבודה יש הפניה למספר הסעיף התקציבי בתקציב הרשות המקומית שאליו היא מקושרת. תוכנית עבודה שנכתבת באופן הזה קרויה "תוכנית עבודה מקושרת תקציב".
במסמך "מדריך התכנון לרשות המקומית" מצוין כי תוכנית עבודה המקושרת באופן ישיר לתקציב מיועדת "לרשויות מתקדמות",משרד הפנים (לעיל הערה 4), עמ' 37. כלומר ניתן לכתוב תוכנית עבודה שאינה מקושרת תקציב, כך שמדובר בנורמה ברמה גבוהה יותר. בהקשר זה נציין שספר תוכניות העבודה הממשלתי איננו מקושר לתקציב. כלומר, אף שברור שהוא נכתב מתוך הלימה לתקציב המדינה, בסעיפי המשימות המוצגים בספר אין קישור לסעיפי התקציב שמהם ימומנו הפעולות הללו. באשר לרשויות, מהבדיקה שערכנו עולה שמתוך 86 רשויותאומנם ל-88 רשויות יש תוכנית עבודה, אך כאמור משתי רשויות לא התקבלה תוכנית עבודה, ולכן איננו יכולים לקבוע אם מדובר בתוכנית עבודה מקושרת תקציב או לא. עם תוכנית עבודה לשנת 2023, תוכנית העבודה של 56 רשויות (65%) הייתה תוכנית מקושרת תקציב. בתרשים 3 מוצג שיעור תוכניות העבודה המקושרות תקציב מקרב הרשויות שיש להן תוכנית עבודה, לפי הסיווגים שהוצגו לעיל.
תרשים 3. שיעור הרשויות שיש להן תוכנית עבודה מקושרת תקציב, מתוך הרשויות שיש להן תוכנית עבודה, לפי מגזר, לפי מעמד מוניציפלי ולפי דירוג חברתי-כלכלי (%)
הממצא הבולט בתרשים הוא שב-82% מהעיריות שיש להן תוכנית עבודה (28 מתוך 34), התוכנית היא מקושרת תקציב. גם ברשויות הערביות ישנו שיעור גבוה של תוכניות עבודה מקושרות תקציב (71%), אך חשוב לזכור שמדובר במדגם קטן ביותר של 7 רשויות ערביות בלבד שיש להן תוכנית עבודה (מתוכן 5 מקושרות תקציב). פילוח לפי הדירוג החברתי-כלכלי לא מעלה הבדלים משמעותיים. לרשויות בדירוג נמוך יש שיעור גבוה במעט של תוכניות עבודה מקושרות תקציב (69%, 11 מתוך 16 רשויות בדירוג נמוך שיש להן תוכנית עבודה).