התיקון לחוק הרשויות המקומיות עלול לגרום לפוליטיזציה של הוועדה הממונה ולשמש את שר הפנים להצנחת מועמדים
התיקון שמבקש לאפשר לחבר או ליו"ר ועדה ממונה להתמודד כבר בבחירות הראשונות שלאחר מינויו יסיר לכאורה חסם שפוגע בזכות להיבחר. בפועל, הוא יפגע במעמדה המקצועי של הוועדה, יפתח צוהר למינוי מועמדים מטעם השר ויעלה חשש להיותו פרסונלי.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
לקראת הבחירות המקומיות שיתקיימו באוקטובר 2023 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק לתיקון חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965. הצעת החוק מבקשת לבטל את האיסור על חבר או יושב ראש ועדה ממונה להתמודד בבחירות המקומיות הראשונות הנערכות בה לאחר מינויו.
לכאורה, תיקון זה מבקש להסיר חסם הפוגע כיום בזכות להיבחר. הזכות להיבחר היא בסיסית בדמוקרטיה, ובישראל היא בעלת מעמד חוקתי. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב שאת הזכות להיבחר "יש להגביל אך ורק במקרי קיצון", אך המקרה של חברי ועדה ממונה "אינו בין מקרי הקיצון האלו ולכן מהווה מגבלה שאינה ראויה על הזכות לבחור ולהיבחר".
ברצוננו להביע את התנגדותנו לתיקון המוצע. להלן הפירוט:
הוועדה הממונה (או ועדה קרואה, ובלשון החוק "ועדה למילוי תפקידי ראש העיריה והמועצה או למילוי תפקידי המועצה בלבד") היא כלי רגולטורי מקובל במדינות שונות למקרי קיצון שבהם יש משבר תפקודי וכלכלי של המנהיגות ברשות המקומית. במקרים אלה בישראל, ראש הרשות ומועצת הרשות או מועצת הרשות לבדה מודחים, ובמקומם ממונים בעלי תפקיד מקצועיים א-פוליטיים בידי השלטון המרכזי, במטרה לתקן את הכשלים.
אם יוכלו חברי הוועדה הממונה להתמודד באופן מיידי על תפקידים של חבר מועצה וראש רשות יש חשש שהם יהפכו לשחקנים פוליטיים, בעלי אינטרס להיבחר מחדש, והדבר יפגע ביכולתם למלא את תפקידם המקצועי בתהליך ההבראה. גם אם חברי הוועדה הממונה ינסו להתעלם מכך וגם אם אין להם שאיפות פוליטיות, הם ייתפסו בעיני ציבור התושבים ובעיני פוליטיקאים מקומיים כמי שמונעים לאו דווקא על ידי שיקולים מקצועיים. כמובן, אין פסול בכך שפוליטיקאים פועלים גם כדי להיבחר מחדש – אלא שוועדה ממונה מוקמת כגוף מקצועי וא-פוליטי בדיוק כאשר הפוליטיקה ה"רגילה" נכשלת בצורה קיצונית. לפיכך, התיקון לחוק, שיעורר חשש לפוליטיזציה של הוועדה, צפוי לחתור תחת המטרה שלשמה מוקמת ועדה ממונה.
הנחת היסוד היא שמינוי ועדה ממונה מהווה פגיעה בדמוקרטיה המקומית, אך זוהי פגיעה מידתית וזמנית. לאחר שהוועדה הממונה ממלאת את תפקידה בהצלחה, התושבים המקומיים שבים לבחור את חברי המועצה וראש הרשות באופן עצמאי, ללא כל השפעה של השלטון המרכזי. אך אם יאומץ התיקון לחוק, התוצאה תהיה ששר הפנים יוכל להשפיע במידה לא-מבוטלת על הבחירות המקומיות, ובעיקר על הבחירות לראש הרשות, דרך "הצנחת" מועמד שהוא תומך בו כיושב ראש לוועדה הממונה, מתוך כוונה שהוא יתמודד עם סיום תפקיד הוועדה על תפקיד ראש הרשות.
אף שבסופו של דבר התושבים הם שיצביעו בבחירות המקומיות ויוכלו לבחור במועמד אחר, ליושב ראש המכהן של הוועדה הממונה יש יתרון ניכר על פני מועמדים אחרים. באופן כללי, מחקרים רביםAshworth, Scott and Ethan Bueno de Mesquita, 2008. “Electoral Selection, Strategic Challenger Entry, and the Incumbency Advantage,” Journal of Politics 70 (4): 1006-1025 הצביעו על התופעה המכונה "יתרון המנהיג המכהן" – ככל שמנהיג מכהן זמן רב בשלטון כך קשה יותר להחליפו בבחירות דמוקרטיות, בין השאר בגלל הבולטות התקשורתית והציבורית שלו ויכולתו להחליש יריבים פוליטיים. באופן ספציפי, מועמדים המכהנים בתפקיד ראש הרשות המקומית (או יושב ראש ועדה ממונה) נהנים מיתרון מובנה על פני שאר יריביהם: בידי ראשי הרשויות המקומיות סמכויות ביצוע רבות ושליטה כמעט מוחלטת על המשאבים המוניציפליים. מנגד, למועמדים המתחרים יש גישה מוגבלת ביותר למשאבים המוניציפליים והם זוכים לחשיפה מעטה יותר. התוצאה היא שיושב ראש הוועדה הממונה – שהוא כאמור מינוי מטעם המדינה ולא נבחר על ידי התושבים – יזכה ליתרון משמעותי ביותר על פני מועמדים אחרים.
קידום ההצעה זמן קצר יחסית לפני הבחירות המקומיות, כאשר ידוע מיהם חברי הוועדות הממונות שייתכן שירצו להתמודד על תפקיד של חבר מועצה או ראש ראשות, מעלה חשש רציני שההצעה נועדה לאפשר את התמודדותם של מועמדים ספציפיים. חקיקה פרסונלית היא פסולה במהותה. אנו סבורים שגם דחיית יישום התיקון לבחירות המקומיות הבאות, בשנת 2028, אינה פתרון מספק, שכן החקיקה אמנם לא תהיה פרסונלית, אך החשש לפוליטיזציה של הוועדות הממונות לא יפוג.
לסיכום, נדגיש שוב: קשה לצפות מראש את השלכותיו של התיקון המוצע. אך קיימת אפשרות סבירה שהוא ישנה את משמעותה של הוועדה הממונה. במקום ועדה מקצועית שתכליתה לתקן כשלים, הוועדה הממונה עלולה להפוך לגוף יותר פוליטי מאשר מקצועי, או לפחות להיתפס ככזו. שר הפנים מצדו אף עלול להתפתות להשתמש בה כדי לקדם מועמדים עתידיים למועצה ובמיוחד לראשות הרשות (ואם כך, יהיה לו אינטרס מובהק למנות כמה שיותר ועדות ממונות).