סקירה

סיכום החקיקה במושב החורף של הכנסת ה-25: השת"פ המצומצם בין הקואליציה לאופוזיציה מבטא את החרפת הקיטוב

| מאת:

גם במושב זה נמשך הניסיון לשנות את כללי המשחק הפוליטיים כדי לשרת את הקואליציה המכהנת, בין השאר בחוק הנבצרות ובחוק דרעי 1. לצד זאת, ועדות הכנסת הניחו על שולחנה מספר גבוה יחסית של שש הצעות חוק, ששתיים מתוכן כבר אושרו בקריאה שלישית.

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

הכנסת סיימה החודש את הכנס הראשון שלה, כנס החורף של המושב הראשון. הכנס, שנמשך כשלושה חודשים וחצי, החל ב-15.11.2022, במהלכו הושבעה הממשלה ה-37 (ב-29.12.2022), והוא הסתיים ב-2.4.2023.

נתוני החקיקה בכנסת הנוכחית מופיעים בטבלה 1 למטה. אפשר ללמוד מהם על שני מאפיינים ברורים, שבהם דומה הכנסת הנוכחית לקודמותיה:

ראשית, מגמת העלייה במספר הצעות החוק שמונחות על שולחן הכנסת, שמאפיינת את הכנסת לפחות מאז שנות ה-90, ממשיכה גם בכנסת הנוכחית. בכנס החורף הונחו על שולחן הכנסת 3,309 הצעות חוק; לשם השוואה, במהלך שלושת החודשים וחצי הראשונים לכהונת הכנסת הקודמת הוגשו 1,594 הצעות חוק; ובמהלך כל כהונת הכנסת הקודמת, שפעלה כשנה וחצי, הונחו 4,296 הצעות חוק.

שנית, כמו בכנסות קודמות, רובן המכריע של הצעות החוק המונחות על שולחן הכנסת הן פרטיות (96.2%), ורוב הצעות החוק שמתקבלות הן ממשלתיות (65.5%), אם כי שיעור לא מבוטל מהן הן פרטיות.

גרף 1: הצעות החוק בכנס החורף של המושב הראשון בכנסת ה-25*

*הנתונים לקוחים ממאגר החקיקה הלאומי

להלן כמה נתונים ומסקנות מעניינים נוספים:

שיתוף פעולה מצומצם יחסית בין הקואליציה והאופוזיציה – מתוך שמונה ההצעות הפרטיות שהתקבלו, שש הן של חברי הקואליציה בלבד, בעוד שהשתיים האחרות הן הצעות משותפות של נציגי הקואליציה ושל נציגי ישראל ביתנו מהאופוזיציה (האחת מתייחסת לביטול אזרחות/תושבות של פעיל טרור המקבל תגמול עבור ביצוע מעשה טרור, והשנייה מאפשרת חיפוש של המשטרה בבית ללא צו בית משפט). בהקשר זה מעניין לציין שבעבר הלא-רחוק היה שיתוף פעולה נרחב עוד יותר בין הקואליציה לאופוזיציה בחקיקה. בכנסת ה-20 (2019-2015), למשל, כ-60% מהצעות החוק הפרטיות שהתקבלו בקריאה שלישית היו חתומות על ידי נציגים מהקואליציה ומהאופוזיציה גם יחד (31% - רק על ידי חברי הקואליציה; 9% - רק על ידי נציגי האופוזיציה).

גם אם נבחן לא רק את ההצעות חוק הפרטיות שכבר התקבלו אלא את אלה שעברו לפחות קריאה אחת בכנסת, ולכן יש להן סיכוי סביר להפוך לחוקים – שיתוף הפעולה בין הקואליציה לאופוזיציה עדיין מצומצם ביחס לעבר. מבין כל 100 הצעות החוק הפרטיות האלה, רק 12 הוגשו בשיתוף פעולה בין האופוזיציה והקואליציה – לעומת כאמור 60% מהחוקים שהתקבלו בכנסת ה-20 (52 הוגשו רק על ידי חברי כנסת מהקואליציה ו-36 רק על ידי חברי כנסת מהאופוזיציה). הצעות חוק אלה המשותפות לחברי הקואליציה והאופוזיציה כוללות, בין היתר, ביטול התיישנות בעבירות מין, הקלות למשרתי מילואים והשוואת הטבות בתעשייה להטבות בחקלאות.

באופן כללי, הצעות חוק משותפות לחברי האופוזיציה והקואליציה הן דבר רצוי – הדבר מגביר את האפשרות לקדם אותן ולדון עליהן בצורה עניינית בוועדות, ותורם למיתון הקיטוב הפוליטי. שיתוף הפעולה המצומצם יחסית בין הקואליציה לאופוזיציה בכנסת הנוכחית משקף ככל הנראה את הקיטוב הפוליטי ביניהן – שהחריף מאוד מאז הכנסת ה-20 – ומבטא תהליכים שליליים בפוליטיקה הישראלית.

שימוש נרחב יחסית בהצעות חוק של ועדה – לצד שני המסלולים הנפוצים לקידום הצעות חוק, כלומר הצעות פרטיות והצעות ממשלתיות, קיים מסלול נוסף – הצעות חוק של הוועדה. שלוש מוועדות הכנסת הקבועות רשאיות ליזום חקיקה מטעמן; ועדת הכנסת, ועדת חוקה חוק ומשפט והוועדה לענייני ביקורת המדינה. הצעות חוק מסוג זה אינן נדרשות לעבור קריאה טרומית (בניגוד להצעות פרטיות), אך גם אינן מתפרסמות קודם כל כתזכירי חוק ולכן אינן נדרשות לחוות דעת ממשרדי הממשלה (בניגוד להצעות ממשלתיות) – כך שלמעשה מדובר במסלול הקצר ביותר לקידום הצעות חוק. עם זאת, הוועדות מוגבלות בנושאים שבהם הן רשאיות להגיש הצעות חוק מטעמן – מדובר רק בהצעות העוסקות בחוקי יסוד או בענייני הכנסת, הבחירות לכנסת, חברי הכנסת, מפלגות או מבקר המדינה. ואכן, שתי הצעות החוק של ועדה שהתקבלו עוסקות בנושאים אלה: א. הצעה של ועדת החוקה, חוק ומשפט הנוגעת להרחבת החוק הנורווגי; ב. הצעה של ועדת הכנסת המתייחסת להסמכת 3 ועדות חדשות בכנסת (הוועדה לביטחון לאומי, ועדת הבריאות והוועדה למיזמים ציבוריים).

ועדות הכנסת הניחו על שולחנה עד כה שש הצעות חוק, ושתיים מתוכן התקבלו בקריאה שלישית. מספר זה אולי נראה נמוך, אך במבט היסטורי הוא דווקא מרשים: בכל תקופת כהונת הכנסת הקודמת הניחו ועדות ארבע הצעות חוק על שולחן הכנסת, ושתיים מתוכן הפכו לחוק. בכנסות קודמות רבות כלל לא התקבלו הצעות חוק ביוזמת ועדה – כך למשל בכנסת ה-20 (2019-2015).

גם מבחינת התוכן שלהן מדובר בהצעות חוק חשובות ביותר: הצעות החוק שמקדמות את "ההפיכה המשטרית" הן הצעות של ועדת החוקה, חוק ומשפט בראשות חבר הכנסת שמחה רוטמן. כך הצעת חוק יסוד: השפיטה (תיקון מס' 3), שמעניקה לקואליציה שליטה בוועדה לבחירת שופטים ובבחירת נשיא בית המשפט העליון (מוכנה כרגע לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת); וכך גם ההצעות לאמץ את פסקת ההתגברות (הצעת חוק יסוד: השפיטה (תיקון מס' 4) (ביקורת שיפוטית בעניין תוקפו של חוק), בהכנה לקריאה שנייה ושלישית בוועדה) וההצעה המצמצמת את תפקידם ועצמאותם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה (הצעת חוק יסוד: הממשלה (סמכות הממשלה והשרים לקבוע את עמדתם המשפטית בפעולתם השוטפת ובפני ערכאות שיפוטיות), בהכנה לקריאה ראשונה בוועדה).

הבחירה לקדם את ההפיכה המשטרית במסלול זה הגיונית, לאור העובדה שמדובר כאמור במסלול הפשוט ביותר לקידום הצעות חוק; וכן לאור זהותו של יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט – ח"כ שמחה רוטמן (הציונות הדתית), מהתומכים הנלהבים של ההפיכה.

תיקונים בכללי המשחק הפוליטיים – כמו הכנסות האחרונות, גם הכנסת הנוכחית מיהרה לבצע כמה תיקונים בכללי המשחק הפוליטיים, במהירות, כדי לשרת צרכים פוליטיים של הקואליציה הנוכחית. בכנסת הנוכחית מדובר ב"חוק הנבצרות", "חוק דרעי 1", הרחבת החוק הנורווגי, מתן אפשרות לכהונה של יותר משר אחד במשרד, וביטול האפשרות של ארבעה ח"כים להתפלג מסיעה (ר' בהמשך הפניות לחוקים המלאים ולחוות הדעת של חוקרי המכון עליהם).

כפי שציינו חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה בעבר, זוהי תופעה פסולה מיסודה. תיקונים כאלה נעשים תוך זילות כללי המשחק הפוליטיים ופגיעה ביציבותם, שהיא תנאי יסוד למשטר דמוקרטי. אם כל ממשלה, באמצעות שליטתה בקואליציה, יכולה לעצב את כללי המשחק המשטריים כרצונה, הכללים הופכים להמלצה בלבד. כמו כן, השימוש במסלול חקיקה זה נועד לשרת את האינטרסים של הממשלה ומהווה דוגמה נוספת לדריסת הרגל של הממשלה ברשות המחוקקת.

הצעות חוק שעברו דין רציפות – אחת הבעיות הקשות הנובעות מחוסר היציבות הפוליטית היא שאישורן של הצעות חוק חשובות רבות נעצר בשל התפזרות הכנסת. הדרך להתגבר על כך היא החלת דין רציפות על הצעות כאלה בכנסת הבאה באמצעות הצבעת רוב במליאה – מה שאפשרי רק לגבי הצעות חוק שאושרו בכנסת היוצאת בקריאה ראשונה. מתוך כל הצעות החוק שהועלו לשולחן הכנסת, 28 עברו דין רציפות, משמע הליך החקיקה שלהם החל בכנסת הקודמת וממשיך בכהונת הכנסת הנוכחית. חמש מהן כבר השלימו את הליך החקיקה, והשאר בהכנה בוועדות הכנסת לקראת קריאה שניה-שלישית.

הצעות חוק שפוצלו או מוזגו – לוועדות הכנסת יש את הסמכות לפצל הצעות חוק בהן הוסמכו לדון לשתי הצעות חוק או יותר או לחלופין למזג מספר הצעות חוק לכדי הצעה אחת באישור של הכנסת. הוועדות רשאיות לפצל או למזג את הצעות החוק בעת הכנתן בוועדה לפני קריאה ראשונה ולפני קריאה שניה-שלישית. 71 מהצעות החוק שהונחו על שולחן הכנסת הן תוצר של פיצול של הצעת חוק אחת למספר הצעות חוק נפרדות. 69 מתוכן הן הצעות חוק ממשלתיות שפוצלו. שתי הצעות החוק הפרטיות שמקורן בפיצול הן התיקונים לפקודת המשטרה שמגבירים את כפיפותה לשר – ההצעה שהוגשה על ידי השר בן-גביר וכבר אושרה טרם כניסתו לממשלה, וההצעה הנוספת שהוגשה על ידי חבר הכנסת צביקה פוגל ונמצאת כעת בהכנה בוועדה לקראת קריאה שניה-שלישית. מנגד, 29 הצעות חוק עברו תהליך הפוך – מוזגו לכדי הצעת חוק אחת (שלוש מתוכן הן הצעות חוק ממשלתיות, ושאר ה-26 הן פרטיות). חמש מבין ההצעות שמוזגו השלימו את הליך החקיקה, ביניהן חוק ביטול תוכנית ההתנתקות, חוק המאפשר לשר לפעול ביותר ממשרד ממשלתי אחד, וכן "חוק החמץ" בבתי החולים.

הצעות חוק שנעצרו  – לעיתים הצעות חוק נעצרות באמצע הליך החקיקה משלל סיבות. בכנסת הנוכחית נעצר הליך החקיקה של 77 הצעות חוק: 76 מתוכן הן הצעות חוק פרטיות ואחת היא ממשלתית. מתוך הצעות החוק הפרטיות 17 הצעות נעצרו בשל מיזוגן עם הצעות חוק אחרות העוסקת בעניין דומה, שלוש הצעות נמשכו על ידי הח"כ שיזם את ההצעה (הצעת החוק של חבר הכנסת אלי רביבו מהליכוד הנוגעת לזהות יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, הצעת החוק של חבר הכנסת וואליד טאהא מרע"ם, המבקשת להסדיר את הצבעתם של אזרחים מחו"ל בבחירות לכנסת, והצעת החוק של רם בן ברק מיש עתיד בנוגע להגבלת ייבוא צאן לישראל). שאר 57 הצעות החוק נעצרו בשל כניסתו של הח"כ היוזם לממשלה כשר או סגן שר (שאינם רשאים להציע חקיקה במסלול של הצעות חוק פרטיות). במהלך כנס החורף של הכנסת נעצרה רק הצעת חוק ממשלתית אחת, הנוגעת לחוק המטרו, בשל מיזוגה עם הצעת חוק ממשלתית אחרת באותו נושא.

חלוקת האחריות בין ועדות הכנסת –

כפי שאפשר לראות בטבלה 2 למטה, ועדת הבריאות, ועדת הפנים והגנת הסביבה, ועדת הכספים וועדת החוקה, חוק ומשפט הן הוועדות שטיפלו בהכי הרבה הצעות חוק. לעומתן, אף הצעת חוק לא טופלה בוועדת העלייה הקליטה והתפוצות, ועדת המדע והטכנולוגיה והוועדה למיזמים ציבוריים. יש בכך כדי ללמד על הנושאים שבהם הפוליטיקאים בכנסת ובממשלה מבקשים לקדם מדיניות. עם זאת, זוהי אינה אינדיקציה לאיכות עבודתה של ועדה, שכן ועדות הכנסת פועלות במישורים אחרים, בדגש על פיקוח על עבודת הממשלה.

גרף 2: הצעות החוק הפרטיות שעברו קריאה טרומית לפחות בכנס החורף של המושב הראשון בכנסת ה-25, בחלוקה לוועדה המטפלת (ועדות קבועות בלבד).*

*הנתונים לקוחים ממאגר החקיקה הלאומי
**ישנן הצעות החוק הנוספות שהשלימו את הליך החקיקה בכנסת ה-25 ונידונו במסגרת וועדות מיוחדות, ולכן לא מופיעות בטבלה זו

התייחסות חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה להצעות החוק שהתקבלו בקריאה שלישית: