לפני הסבב הבא: תיקון במערכת קבלת החלטות בענייני ביטחון לאומי

הוויכוח לגבי הצורך באישור הקבינט מדיני ביטחוני לפתיחה במבצע "עלות השחר" חושף שוב: ההסדר המשפטי לגבי יציאה למבצעים צבאיים וסמכויות הגופים האזרחיים לוקים מאוד בחסר. אז מהו המצב הרצוי ואיזה תיקון נדרש לעשות.

לאחרונה פורסם כי בקבינט המדיני בטחוני התגלע ויכוח לגבי הצורך באישור הקבינט לפתיחה במבצע "עלות השחר". על פי הפרסומים, שר הבריאות ניצן הורוביץ טען כי היה צורך להביא את המבצע לאישורו של הקבינט. ראש הממשלה לפיד, שעמדתו נתמכה בעמדת היועצת המשפטית לממשלה, ענה כי למבצע מסוג זה אין צורך באישור ספציפי של הקבינט.

גם בלי לדעת בדיוק את מה שנאמר בישיבות הסודיות של הקבינט המדיני בטחוני, ניתן להבין את שורש המחלוקת. ההסדר המשפטי ביחס לקבלת החלטות לגבי יציאה למבצעים צבאיים וסמכויות הגופים האזרחיים השונים לוקה מאוד בחסר.

נתחיל בעקרונות המעטים המוסכמים: ברור לכל כי הדרג הצבאי בישראל כפוף לדרג המדיני, שאישורו דרוש לפתיחת במבצעים צבאיים משמעותיים, אפילו מוגבלים. ברור גם כי הדרג המדיני העליון בנושאי ביטחון בכלל, והוראות לצבא בפרט, הוא הממשלה. אך התשובה לשאלה מתי בדיוק צריכה הממשלה כולה לקבל החלטות, ומתי די בהחלטות של שר הביטחון, או של הקבינט, עמומה ביותר.

המצב הרצוי

ואכן, המצב הרצוי בניהול פעולות צבאיות מחייב כי הכרעות הדרג המדיני יתקבלו בפורום מקצועי ורחב. הפורום המקצועי נדרש כדי שלדרג המדיני תהיה היכולת לקיים דיון ענייני ומשמעותי, ולקיים פיקוח ובקרה אמיתיים על הפעילות הצבאית. ההחלטות גם צריכות להתקבל בפורום רחב יחסית. בראש הרשות המבצעת בישראל עומדת הממשלה כגוף קולקטיבי, וראוי שקבלת ההחלטות תעשה לכל הפחות על ידי גוף המייצג את הממשלה עד כמה שניתן.  קבלת החלטה על ידי מקבל החלטות יחיד, או מספר קטן מאוד של מקבלי החלטות, גם אינה מאפשרת קיום דיון מושכל שבו יוצגו עמדות שונות. במלחמת לבנון הראשונה, למשל, התקבלו ההחלטות המרכזיות על ידי הממשלה, אך יש שטענו ששרי הממשלה לא לחלוטין הבינו את השלכות החלטותיהם. אם נקפוץ למלחמת לבנון השנייה, אחת הביקורות המרכזיות כלפי תפקודו של ראש הממשלה אולמרט בראשית המלחמה היתה דרך קבלת ההחלטות שלא כללה התייעצות עם חברים אחרים בממשלה שלהם היה ידע בטחוני נרחב.

איזון שני השיקולים : מקצועיות מחד וצורך בהחלטה קולקטיבית מאידך אמור להביא לקבלת החלטות על פעולות צבאיות משמעותיות על ידי קבוצה לא גדולה של שרים, אשר להם מומחיות וידע בתחום הפעילות הצבאית. לשם מימוש מסקנה זו הוקמה ועדת השרים לענייני בטחון לאומי, בה אמורים להיות חברים השרים הרלוונטיים בממשלה, ואשר צריכים להיעזר לשם קבלת ההחלטות במטה לבטחון לאומי.

אולם, המצב המשפטי, והמציאות בפועל, רחוקים למדי מהמצב הרצוי.

ראשית, חוק יסוד: הממשלה קובע כי הממשלה אכן יכולה לאצול את סמכותה לקבינט, אך הכרעה של הקבינט נדרשת רק באשר ליציאה ל"מלחמה" או ל"פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה". החוק אינו מגדיר מהי מלחמה, ופסיקת בית המשפט העליון בנושא מעניקה לממשלה גמישות רבה בהגדרת המלחמה. בית המשפט סרב, למשל, לקבוע פוזיטיבית שמלחמת לבנון השניה היתה מלחמה לצורך סעיף זה.

שנית, כלל לא ברור מי מכריע מהי פעולה צבאית המובילה למלחמה שאליה מתכוון החוק. בהינתן לוחות הזמנים בהם תוקן החוק והידיעות בתקשורת באותו זמן, סביר כי הכוונה המקורית היתה להפצצה של כור גרעיני בסוריה או איראן. אך מעמדת היועצת המשפטית לממשלה בהרב-מיארה שפורסמה עולה שההכרעה אם פעולה מסוימת עלולה להביא למלחמה נתונה לגורמי הביטחון. התוצאה היא שהפירמידה מתהפכת על ראשה: גורמי הביטחון הם הקובעים מתי הקבינט יפקח על פעולתם.

בעיה נוספת היא הרכב הקבינט: הקבינט מתכנס על פי החלטת ראש הממשלה, וללא מועדים קבועים. החומר המועבר לחבריו וההכשרה שהם נדרשים לה נקבעים במידה רבה על ידי ראש הממשלה והמטה לביטחון לאומי, ומשתנים על פי עמדותיהם של המחזיקים בתפקידים אלו.

התוצאה של כל אלו היא לחץ של ראשי הממשלה ושרי הביטחון לדורותיהם, שממילא אינם ששים במיוחד להגברת הפיקוח על פעולותיהם, לצמצום תפקודו של הקבינט. לחץ זה נתמך גם על ידי צה"ל, שבאופן מסורתי מתנגד להרחבת תפקידו של המטה לביטחון לאומי, המשמש ככלי העזר המרכזי של הקבינט לפיקוח על פעולות הצבא. חולשתם של הקבינט והמטה לביטחון לאומי הותירה, למעשה, את עיקר קבלת ההחלטות בידי ראש הממשלה ושר הביטחון, ללא העומק והביקורת שדיונים משמעותיים בקבינט יכולים להוביל אליהם.

 אז מה ניתן לעשות?

במאי 2019, פרסמנו לירון ליבמן ואני הצעה מפורטת להסדרת ההחלטה על נקיטת פעולות צבאיות. הצענו כמה הצעות פשוטות שיש בהן כדי לשפר מאוד את המצב:  יש לקבוע בחוק יסוד הממשלה כי סמכות הקבינט היא להחליט על "פעולות איבה בהיקף נרחב" ולא רק על מלחמה, ועל כל פעולה אשר התוצאה הסבירה שלה היא פעולות איבה בהיקף נרחב. את הסמכות להחליט בדבר הסבירות שהפעולה תוביל לפעולות איבה יש להפקיד בידי ראשי הארגונים המודיעיניים ובראשם ראש המל"ל, ולא רק בידי צה"ל.

יש לקבוע בחוק את המספר המינימלי הנדרש של חברי קבינט בישיבות לשם קבלת החלטות, וכן את המידע שיהיו חשופים לו. יש גם לאפשר לשליש מחברי הקבינט לדרוש את כינוסו.

אוסיף כי לאור הגידול המתמיד במספר חברי הממשלה, ייתכן כי ראוי גם לקבוע את המספר המקסימלי של חברי הקבינט, כדי לשמור על דיון סודי וענייני.

מבצע "עלות השחר" התברר כמבצע קצר והסתיים, כנראה, בהצלחה. אך מערכת קבלת החלטות בענייני ביטחון לאומי צריכה להתכונן גם לתרחישים גרועים, ולשם התמודדות עם אלו דרוש תיקון.

פורסם לראשונה ב-YNET

* פרופ' כהן הוא עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה וחבר סגל הפקולטה למשפטים בקריה האקדמית אונו