הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבי: שאלות ותשובות

מהי הצבעת אי אמון קונסטרוקטיבי ובמה היא שונה מהצבעת אי-אמון רגילה? מי רשאי להגיש הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי בישראל? והאם מנגנון האי-אמון הקונסטרוקטיבי קיים במדינות אחרות?

1. מהי הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבי ובמה היא שונה מהצבעת אי-אמון רגילה?

הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבי היא  מנגנון מיוחד של הצבעת אי-אמון, שאמור למנוע הפלה תכופה של ממשלות ומטרתו לחזק את הרשות המבצעת. כאשר האופוזיציה מגישה הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי, בניגוד למקרה של הצעת אי אמון רגילה שהייתה קיימת בעבר, עליה להראות כי באמתחתה ממשלה חלופית. במלים אחרות, הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבי היא הצבעה כפולה: הבעת אי-אמון בממשלה הקיימת (רוב הורס)  ובחירת ממשלה חלופית (רוב בונה). בישראל מחייבת הצבעה כזו גם רוב של 61 חברי כנסת או יותר (רוב מוחלט – absolute majority).

2. מתי שונתה שיטת הצבעת האי-אמון בישראל?

מנגנון האי אמון הקונסטרוקטיבי בצורתו החלקית (רוב מוחלט של חברי הכנסת + הצבעה על מרכיב הממשלה הבאה) אומץ כבר בשנת 2001, עם ביטול הבחירה הישירה של ראש הממשלה. בשנת 2014 אומץ מנגנון מלא שכולל דרישה נוקשה יחסית של הצגת ממשלה במליאה בזמן ההצבעה על הפלת ממשלה קיימת.

3. האם אי פעם הוחלפה ממשלה בישראל באמצעות אי-אמון קונסטרוקטיבי?

לא. מאז אימוץ א-אמון קונסטרוקטיבי עם ביטול הבחירה הישירה, לא התקבלה אף הצעת אי-אמון.

קודם לכן, רק פעם אחת נפלה ממשלה באי-אמון. ב-1990 הופלה הממשלה (בראשות יצחק שמיר מהליכוד) בהצבעת אי-אמון, כחלק ממה שכונה "התרגיל המסריח". בתקופה זו היה נהוג אי-אמון רגיל (לא-קונסטרוקטיבי), ברוב רגיל של חברי הכנסת. ואכן, הממשלה הופלה בהצבעת אי-אמון ברוב של 60 מול 55, ולאחר הפלתה החל מחדש תהליך הרכבת הממשלה – תהליך ארוך, שבסופו הרכיב שוב יצחק שמיר את הממשלה החדשה.

4. האם מנגנון האי-אמון קונסטרוקטיבי קיים במדינות אחרות?

הצבעת אי-אמון בממשלה מכהנת היא חלק בלתי נפרד מהמשטר הפרלמנטרי. ברוב המדינות מדובר באי-אמון רגיל, במספר מדינות, ובהן גרמניה, ספרד, בלגיה, הונגריה, סלובניה ופולין קיים גם מנגנון אי-אמון קונסטרוקטיבי.

5. מי רשאי להגיש הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי בישראל?

סיעה או מספר סיעות יחד רשאיות להגיש הצעה להביע אי אמון בממשלה ואמון בממשלה אחרת (מכאן שזהו כלי סיעתי ולא אישי). אם מספר סיעות מגישות הצעה אחת יראו אותן כסיעה אחת.

6. האם מספר הצעות האי-אמון קונסטרוקטיבי בישראל מוגבל?

סיעה המונה פחות משבעה חברים יכולה להגיש 3 הצעות במושב (שנה פרלמנטרית), סיעה המונה בין 7 ל-9 חברים יכולה להגיש 4 הצעות.

​7. איך מגישים הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי?

הצעה להביע אי אמון יכול שתהיה בדרך של הצעת סעיף לסדר היום או כהצעה בסיום הדיון בכל סעיף העומד על סדר היום. לשם הגשת הצעה להביע אי אמון בממשלה תמסור סיעה למזכיר הכנסת הודעה בכתב על קווי היסוד של מדיניות הממשלה המוצעת, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים המיועדים. ההודעה תהיה חתומה בידי חבר הכנסת המיועד לעמוד בראש הממשלה המוצעת ותצורף לה הסכמה של כל השרים המיועדים. ההודעה תהיה תקפה כל עוד לא מסרה הסיעה הודעה אחרת.

​8. מי יכולים להיות חברי הממשלה המוצעת החדשה?

עקרונית, אין כמעט הגבלות על זהותם של חברי הממשלה החדשה, המוצעת במסגרת האי-אמון. בפרט, חברי הממשלה הקודמת, זאת שנגדה מוגש האי-אמון – יכולים לכהן גם בממשלה החדשה. אבל למעשה - המצב מורכב הרבה יותר.

ראשית, קיימות הגבלות כלליות על זהות חברי הממשלה, שרלוונטיות לכל ממשלה וגם לממשלה המוקמת באמצעות אי-אמון. ההגבלה העיקרית היא שראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת (וכך גם סגני שרים, אלא אם התפטרו במסגרת החוק הנורבגי; תנאים לגבי כשירות שרים מפורטים בסעיף 6 לחוק יסוד: הממשלה). הגבלה ספציפית על זהות ראש הממשלה החדש, זה המוצע בהצעת אי-האמון, נוגעת לממשלת חילופים: בהצעת אי-אמון המוגשת נגד ממשלת חילופים, ראש הממשלה המכהן או ראש הממשלה החלופי המכהן לא יכולים לעמוד בראש הממשלה החדשה.

שנית, וחשוב יותר, יש הגבלה כללית אחת על זהות חברי הממשלה שרלוונטית במיוחד לאי-אמון קונסטרוקטיבי. לפי חוק יסוד: הממשלה, חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מהכנסת בסמוך לפרישתו - לא יוכל לכהן בתקופת כהונתה של אותה הכנסת כשר או כסגן שר. נזכיר כי לפי סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת, הצבעה של חבר כנסת במליאה בהצבעת אי-אמון בניגוד לעמדת הסיעה (אם חבר הכנסת קיבל תמורה בעד ההצבעה, כמו תפקיד שר) - משמעותה שחבר הכנסת פרש מסיעתו (ועדת הכנסת היא שמחליטה על כך, לאחר בקשת הסיעה). על פורשים כאלה יוטלו סנקציות נוספות - בפרט, הם לא יוכלו להתמודד בבחירות הבאות לכנסת ברשימה אחת עם רשימה הכוללת מפלגה שמיוצגת בכנסת הנוכחית. הדבר מפחית את הסבירות של "מרד" פנימי של חברי כנסת בודדים במפלגת השלטון - במיוחד משום שבמקרה כזה חברי הכנסת "המורדים" יוכרזו ככל הנראה כפורשים, ואז לא יוכלו לכהן כשרים בממשלה שתוקם (אלא אם יתפטרו מהכנסת - אבל אז לא בטוח שהממשלה החדשה תיהנה מרוב בכנסת).

עם זאת, תרחישים אחרים עדיין אפשריים. לדוגמה, אם ה"מרד" יכלול לפחות שליש מחברי סיעת השלטון, הם יוכלו להתפלג ממנה כחוק - ואז יוכלו לתמוך בהצעת האי-אמון מבלי שיוכרזו כפורשים. אם רוב חברי הכנסת של סיעת השלטון יתמכו באי-אמון - הרי שיראו אותם כמי שמייצגים את עמדת הסיעה, ואז הם לא יצטרכו כלל להתפלג. במקרה כזה, ייתכן אף שרוב שרי הממשלה הקודמת יישארו בתפקידם בממשלה החדשה (בלי או עם תוספת של סיעות ושרים נוספים, שקודם לכן היו באופוזיציה). אפשרות אחרת היא שהצעת אי-אמון תתקבל בזכות תמיכתן של סיעות קואליציה אחרות, שאינן סיעת השלטון.

ואם כבר אנו עוסקים בתרחישים פוליטיים, צריך לזכור שבממשלות האחרונות, חלק מהשרים וסגני השרים אינם חברי כנסת, בעקבות התפטרותם מהכנסת במסגרת "החוק הנורבגי" (סעיף 42 ג לחוק יסוד: הכנסת). אותם שרים וסגני שרים לא יכולים להשתתף בהצבעת האי-אמון אלא אם יתפטרו קודם מהממשלה.

9. מה לוח הזמנים לדיון בהצעת אי-אמון?

הצעת אי-אמון שהוגשה בשבוע מסוים בדרך כלל תידון בישיבת הכנסת הרגילה הראשונה בשבוע שלאחר מכן. אם מדובר באי-אמון שמוגש בסוף סעיף על סדר היום, למשל דיון על הצעת חוק בקריאה ראשונה או שנייה, הממשלה יכולה לבקש לדון בהצעת האי-אמון מיד (בסיום הדיון באותו סעיף).

אפשר להגיש הצעות אי-אמון גם בפגרה של הכנסת. אם מדובר באי-אמון שהוא סעיף עצמאי על סדר היום, אז ההצעה תידון בישיבה הראשונה שאחרי הפגרה, אלא אם הבקשה הוגשה ע"י 61 ח"כים – ואז היא תידון תוך שבוע גם בפגרה. אם מדובר באי-אמון שמוגש בסוף סעיף על סדר היום, ההצבעה תידחה לישיבה הראשונה שאחרי הפגרה, אלא אם כן הממשלה תבקש הצבעה מיד.