היועץ המשפטי לממשלה פרסם שתי הנחיות חדשות, המבהירות את הממשק בינו לבין הפרקליט הצבאי הראשי בעת מתן ייעוץ משפטי ובחקירות לאחר אירועים חריגים
היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, פרסם לאחרונה שתי הנחיות חשובות הנוגעות למערכת היחסים בינו לבין הפרקליט הצבאי הראשי, אשר מבקשות ליישם בצורה טובה יותר את מסקנות ועדת טירקל. במאמר זה אנו מציגים את הרקע לפרסום דוח ועדת טירקל ואת המסקנות הרלוונטיות להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. בנוסף, אנו סוקרים את עיקרי ההנחיות במטרה לדון במשמעותן המשפטית והמעשית.
היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, פרסם לאחרונה שתי הנחיות חשובות הנוגעות למערכת היחסים בינו לבין הפרקליט הצבאי הראשי (להלן: הפצ"ר). הראשונה, עוסקת בקווי הממשק בין מערכת המשפט הצבאית בראשות הפצ"ר לבין מערכת המשפט הכללית, אשר בראשותה עומד היועץ המשפטי לממשלה (להלן: ההנחיה הראשונה). השנייה, מסדירה את האופן שבו ניתן להגיש השגות על החלטות הפצ"ר בנוגע לחקירת אירועים שבהם נהרג אדם במהלך פעילות מבצעית של צה"ל, כאשר נטען כי מדובר בהפרה חמורה של כללי המשפט הבינלאומי המנהגי (להלן: ההנחיה השנייה).
הנחיות אלה מבקשות ליישם בצורה טובה יותר את מסקנות ועדת טירקל, ומהוות צעד חשוב בחיזוק שלטון החוק בישראל. ההנחיות יוכלו לחזק את עמדתה של מדינת ישראל אל מול תובעת בית הדין הפלילי הבינלאומי, אשר קיבלה לאחרונה את בקשת הרשות הפלסטינית להצטרף כמדינה חברה לבית הדין, בבואה לטעון כי מערכת החקירות בישראל עומדת בסטנדרטים בינלאומיים. במאמר זה נעמוד תחילה על הרקע לפרסום דוח ועדת טירקל ועל המסקנות הרלוונטיות להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. בהמשך נסקור בקצרה את עיקרי ההנחיות, ונדון במשמעותן המשפטית והמעשית.
ועדת טירקל (להלן: הוועדה) הוקמה בעקבות השתלטות צה"ל ב-31 במאי 2010 על ספינות שניסו להפר את הוראות הסגר הימי על עזה. במהלך ההשתלטות על ספינת המרמרה התנגדו כמה מנוסעי הספינה בכוח לפעולת צה"ל, ועשרה מתוכם נהרגו. בעקבות הפעולה התעוררה מחאה בינלאומית שהביאה להחלטת ממשלת ישראל להקים ועדה ציבורית בלתי תלויה לחקירת האירוע. הוועדה קיבלה גם מנדט נוסף: בחינת מנגנון חקירת התלונות על הפרת דיני הלחימה. בראש הוועדה עמד השופט העליון (בדימוס), יעקב טירקל, ועם חבריה נמנו מומחים ישראלים. בפני הוועדה העידו, בין השאר, חוקרים מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, אשר פרסמו בנושא את מחקר המדיניות "צה"ל חוקר את עצמו: חקירת חשדות להפרת דיני המלחמה".
בסוף שנת 2010 פרסמה הוועדה את החלק הראשון של מסקנותיה, ולפיהן באירוע ההשתלטות על הספינה לא הופרו הדין הישראלי או הדין הבינלאומי. ב-6 בפברואר 2013 פורסם חלקו השני של הדוח שכותרתו "הבדיקה והחקירה בישראל של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה על פי המשפט הבינלאומי", ובמסגרתו ציינה הוועדה כי צה"ל עומד עקרונית בדרישות המשפט הבינלאומי בביצוע החקירות.
סוגיה מרכזית שבה דנה הוועדה היא בעיית כפל הכובעים של הפצ"ר. שורש הבעיה נעוץ בעובדה שהפרקליט הצבאי הראשי הוא היועץ המשפטי הראשי של הצבא ובד בבד גם זה העומד בראש מערכת החקירות שלו. במילים אחרות, הפצ"ר הוא הגורם העיקרי המחליט לפתוח בחקירה פלילית של אירוע מסוים והוא המכריע בדבר העמדה לדין בתום החקירה. הוא גם היועץ המשפטי של הצבא אשר ייתכן כי הטענות על אודות הפרות המשפט הבינלאומי קשורות במישרין לייעוץ שהעניק או שהיה אחראי לנתינתו.
בעיה זו הועלתה במפורש על ידי ועדת טומושט, ועדת בדיקה בינלאומית שהוקמה בעקבות דוח ועדת גולדסטון ואשר בחנה ,בין היתר, את מערך החקירות של צה"ל. בדוח ועדת טומושט, אשר פורסם ב-21 בספטמבר 2010, נכתב במפורש כי למרות הערובות המבניות המבטיחות לכאורה את עצמאות החקירות במערכת המשפט הצבאית הישראלית, כפל תפקידיו של הפצ"ר מעלה חששות מהפרת הדרישה בדבר חוסר פניות מכוח המשפט הבינלאומי. בניגוד לעמדת ועדת טומושט, ועדת טירקל לא סברה כי יש בעיה עקרונית בכך שהפצ"ר מחזיק בכפל תפקידים זה. עם זאת, ועדת טירקל הכירה בכך שתפקידו של הפצ"ר דורש כי עצמאותו ממנגנוני הפיקוד הצבאיים ומהדרג המדיני תהיה רבה מאוד. מידת עצמאותו של הפצ"ר והממשק שבין עבודתו לעבודת היועץ המשפטי לממשלה עומדים בבסיס ההנחיה הראשונה.
מעבר למערכת היחסים שבין היועץ המשפטי לממשלה לבין הפצ"ר בשלבי קבלת ההחלטות לקראת פעולות צבאיות ובמהלכן, התמודדה הוועדה גם עם טענות שלפיהן היועץ המשפטי לממשלה אינו מפקח מספיק, או כלל, על הליכי החקירות בצה"ל, וכי הנפגעים הפלסטינים (או בני משפחותיהם) אינם מודעים להליך ולזכויותיהם מתוקפו. במילים אחרות, הוועדה דנה בהיקף הפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על חקירות הנוגעות לטענות בדבר הפרה אפשרית של המשפט הבינלאומי בעת פעולות צה"ל. עמדתה של הוועדה בעניין הטענות הללו עומדת ביסוד ההנחיה השנייה.
במסקנותיה הסכימה הוועדה כי יש לחזק את מנגנון הפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על החקירות הצבאיות. היבט עיקרי שבו התמקדה הוועדה היה עקרון השקיפות, שהוא אחד האדנים המרכזיים בחובת החקירה של מדינות. לגישתה של הוועדה, לעקרון השקיפות שני היבטים: הראשון נועד להבטיח את זכויות נפגעי העבֵרה, והשני מבטיח ביקורת על מנגנוני החקירה והתביעה. בישראל, חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001 מסדיר את זכויותיהם של נפגעי עבֵרה לקבל מידע על ההליך הפלילי. העבֵרות הנחקרות על ידי מצ"ח הוצאו מתחולת החוק. בעניין ההיבט השני של עקרון השקיפות, מצאה הוועדה כי בחלק מתיקי הפרקליטות הצבאית שנבדקו סבל התיעוד מתמציתיות יתר, ובכמה מקרים הוא לא שיקף ותיעד כראוי את הפעולות שנעשו.
על רקע זה המליצה הוועדה לעגן את זכות הערר ליועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפצ"ר לסגור תיקי חקירה, ולהקים במשרד היועץ המשפטי לממשלה מחלקה מיוחדת שתפקח על הפרקליטות הצבאית. בנושא השקיפות בחקירות המליצה הוועדה להעניק למתלוננים הפלסטינים זכות לקבל מידע לגבי התנהלות החקירה ותוצאותיה. כמו כן, המליצה הוועדה להחיל את ההסדרים הקבועים בחוק זכויות נפגעי עבירה בדבר קבלת מידע על ההליך הפלילי, בשינויים המחויבים, גם על אלה שנפגעו מפעולות אכיפת חוק של כוחות הביטחון, הנחקרות על ידי מצ"ח.
ההנחיה הראשונה מבהירה את קווי הממשק בין מערכת המשפט הצבאית בראשות הפצ"ר לבין מערכת המשפט הכללית בראשות היועץ המשפטי לממשלה. מטרתה היא להדגיש את מעמדו המשפטי העצמאי של הפצ"ר ולייצר הרמוניה בעבודה המשותפת בין שתי מערכות המשפט הצבאית והכללית.
בפתח ההנחיה מובהרים תפקידיו של הפצ"ר: לייעץ לרמטכ"ל ולשלטונות הצבא בנושאי חוק ומשפט; לפקח על השלטת המשפט והדיון המשמעתי בצבא; לצוות על חקירות אם לכאורה בוצעה עבֵרה; ולמלא כל תפקיד אחר המוטל עליו על פי כל דין. כמו כן, מכירה ההנחיה בכפל הכובעים של הפצ"ר. על רקע זה, מבהירה ההנחיה כי בעת פעולתו כיועץ משפטי וכמפקח על השלטת המשפט בצבא, הוא עושה זאת באופן עצמאי, כלומר הוא אינו כפוף לרמטכ"ל או לשום גורם צבאי אחר, והשיקולים היחידים המנחים אותו הם אלה הנוגעים לשלטון החוק.
ההנחיה הראשונה מוסיפה ומבהירה כי הפצ"ר כפוף להנחייתו המקצועית של היועץ המשפטי לממשלה, בדומה למערכות ממשל אחרות. לאור זאת, קובעת ההנחיה כי על הפצ"ר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה לשם גיבוש עמדתו במקרים חריגים שבהם יש עניין מיוחד לציבור, רגישות או חשיבות ציבורית מיוחדת, או שהשלכותיהם חורגות מעבר לתחומי המסגרת הצבאית. עם זאת מבהירה ההנחיה כי גם היועץ המשפטי לממשלה יפנה לקבל את עמדת הפצ"ר בבואו להכריע בנושאים הנוגעים לפעילותו של הצבא או שהם בעלי השלכה ממשית עליו.
סוגיה חשובה נוספת שמעלה ההנחיה הראשונה היא מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהחלטות הפצ"ר. ההנחיה מבהירה כי היועץ המשפטי לממשלה לא יתערב בעבודתו היומיומית של הפצ"ר, באופן שעלול לפגוע במילוי תפקידו או בסמכויותיו. בהתאם להנחיה, היועץ המשפטי לממשלה יידרש להחלטות במקרים החריגים שצוינו לעיל ושבהם ממילא נדרש הפצ"ר לפנות אליו. ההנחיה מוסיפה וקובעת שבמקרים מיוחדים ניתן יהיה אף להשיג על החלטת הפצ"ר, למשל בעניין חקירת אירוע שבו נהרג אדם במהלך פעילות צה"ל. אופן הגשת ההשגה מוסדר בהנחיה השנייה, שאותה נסקור בהמשך מאמר זה.
דיון
ההנחיה הראשונה מחזקת את מעמדו העצמאי של הפצ"ר אל מול מנגנוני הפיקוד בצה"ל, והיא גם מתמודדת בעקיפין עם בעיית שני כובעיו. היא עושה זאת באמצעות הקביעה שבמקרים שבהם יש הוראה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין מסוים, מעורבותו מונעת את היכולת לטעון שהפצ"ר נגוע בניגוד עניינים. אין ספק שיש לברך על הרצון להבהיר את מידת עצמאותו של הפצ"ר אל מול מנגנוני הפיקוד ואל מול היועץ המשפטי לממשלה.
עם זאת, ההנחיה אינה מתמודדת עם בעיה מרכזית הנובעת מכפל כובעיו של הפצ"ר: הקושי של הפצ"ר להעמיד לדין מפקדים בכירים בצה"ל, בייחוד לגבי מקרים שבהם היה מעורב בהליך קבלת ההחלטות. כידוע, כיום יש מספר הולך וגובר של יועצים משפטיים, הפועלים מטעם הפצ"ר, המעניקים ייעוץ בעת לחימה למספר הולך וגדל של קצינים ברמת המטכ"ל, הפיקוד ואף האוגדה. כאשר הפצ"ר מעורב בקבלת החלטה בדבר פעולה צבאית מסוימת, ובייחוד כאשר יועץ משפטי מטעמו ליווה מפקד בכיר אשר פעולה שעליו היה אחראי נמצאת תחת חקירה, יש סבירות נמוכה שהפצ"ר אכן יחליט כי יש מקום להעמדה לדין של אותו המפקד. כאמור, ההנחיה הראשונה אינה מתמודדת במישרין עם בעיה זו. הימנעותה מהתמודדות חזיתית זו מובנת על רקע תפיסתה של ועדת טירקל (בניגוד לגישת ועדת טומושט) כי אין בעיה עקרונית בכך שלפצ"ר כובע כפול.
הנחיה זו מבקשת להבהיר כיצד משמש היועץ המשפטי לממשלה גורם פיקוח אזרחי ראוי על החלטות הפצ"ר במקרים חריגים. לפי שיטת החקירות הצבאית, כאשר מתרחש מקרה מוות של אזרח, או כל אירוע חמור אחר, הנובע מפעולות צה"ל – הדבר מדווח מיידית לפצ"ר, אשר בודק באופן מקדמי את הנסיבות. בעקבות הבדיקה, בסמכותו של הפצ"ר להורות על פתיחת חקירה פלילית על ידי מצ"ח, או להסתפק בביצוע תחקיר מבצעי (פנימי של היחידה או על ידי גורם צבאי חיצוני ליחידה).
ההנחיה השנייה מבקשת להסדיר את אפשרות ההשגה על החלטת הפצ"ר במקרים שבהם הכריע שאין צורך לבצע חקירה פלילית בדבר תלונה המעלה חשדות להפרת המשפט הבינלאומי על ידי צה"ל. הנחיה זו מיישמת במפורש את המלצות ועדת טירקל, ולפיהן מתלונן על פעולות צה"ל יורשה להגיש ליועץ המשפטי לממשלה השגה על החלטת הפצ"ר שלא לחקור הפרה לכאורה של דיני הלחימה.
בפתח ההנחיה מבהיר היועץ המשפטי לממשלה כי מדינת ישראל מחויבת לפעול בהתאם לעקרונות המשפט הבינלאומי, ובכלל זה דיני הלחימה. המדינה מחויבת אפוא לבדוק ביעילות טענות בדבר הפרות חוק אגב פעילות מבצעית של צה"ל. לגישתו של היועץ המשפטי לממשלה, בדיקת טענות מעין אלה, בייחוד לגבי מעשים שלפי הטענה עולים כדי פשעי מלחמה, טומנת בחובה עניין ציבורי רב-לאומי והיא בעלת השלכות הרות גורל על פעילותה של מדינת ישראל במישורים רבים. על רקע זה הוחלט על ניסוח ההנחיה אשר תסייע להטמיע בצורה טובה יותר את חובת החקירה של מדינת ישראל.
בהתאם להנחיה, יש להעביר למתלונן על פעולות צה"ל הודעה בדבר זכותו להגיש השגה במידה אם החליט הפצ"ר לאחר בדיקה מקדמית על אחד משלושה מצבים: (א) אין מקום לברר את התלונה; (ב) אין מקום להורות על פתיחת חקירה פלילית בעניין; (ג) יש לסגור את תיק החקירה. נוסף על כך קובעת ההנחיה כי במקרה שבו נפתח תיק חקירה בנוגע לאירוע נשוא התלונה יש ליידע את המתלונן בדבר זכותו לעיין בחומר החקירה לשם הגשת ההשגה, מלבד חומר סודי.
עוד קובעת ההנחיה השנייה כי המתלונן רשאי להשיג בפני היועץ המשפטי לממשלה על החלטת הפצ"ר במהלך שישים ימים מיום שנודע לו על ההחלטה, או בתקופת זמן ארוכה יותר ככל שיחליט על כך היועץ המשפטי לממשלה. עם קבלת ההשגה תבחן פרקליטות המדינה במהירות האפשרית את תוכנה ותעביר את המלצתה ליועץ המשפטי לממשלה, אשר יודיע לפצ"ר על החלטתו בנושא. בטרם יכריע היועץ המשפטי לממשלה סופית לקבל את הנטען בהשגה, באופן מלא או חלקי, הוא ייוועץ בפצ"ר. הודעה על החלטתו הסופית של היועץ המשפטי לממשלה בנושא ההשגה תועבר לפונה.
דיון
ההנחיה השנייה מבקשת ליישם את המלצת ועדת טירקל לעגן את זכות הערר ליועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפצ"ר בעניין אחד משלושת המקרים הנידונים לעיל. כמו כן מבקשת ההנחיה ליישם את ההמלצה שלפיה יש להעניק למתלוננים על פעולות צה"ל זכות לקבל מידע בנושא התנהלות החקירה ותוצאותיה. במבט ראשון נראה כי ההנחיה אכן עומדת במטרותיה. עם זאת יש פערים קלים בין מסקנות ועדת טירקל לבין יישומה הלכה למעשה.
ראשית, לא ברור מההנחיה אם יש כוונה להקים מחלקה מיוחדת במשרד היועץ המשפטי לממשלה שתפקח על ממצאי הפצ"ר, או שמא יועבר הדבר לאחת המחלקות הקיימות במשרדו. שנית, לא הוחלו במפורש מכוח ההנחיה ההסדרים הקבועים בחוק זכויות נפגעי עבירה בדבר קבלת מידע על ההליך הפלילי, בשינויים המחויבים, גם על מי שנפגעו מפעולות אכיפת חוק של כוחות הביטחון. פערים אלו מצטרפים לחיסרון המובנה במערכת היחסים בין הפצ"ר ליועץ המשפטי לממשלה, והוא שהיועץ המשפטי לממשלה מעורב בעצמו, במקרים המצוינים לעיל, בהחלטות הפצ"ר לגבי הייעוץ הניתן לכוחות צה"ל. אם גם הפצ"ר וגם מי שאמור לפקח עליו היו מעורבים באישור פעולה מסוימת, נראה כי יש סבירות נמוכה עוד יותר שהם יורו על העמדה לדין במקרה של חשש מהפרת המשפט הבינלאומי.
חרף הבעיות שצוינו לעיל לגבי ההנחיות, גישתנו היא כי הן מבטאות צעד חיובי הטומן בחובו פוטנציאל להגברת מעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה בייעוץ מראש לגבי פעולות צה"ל ובתהליכי חקירה בדיעבד שלהן. מעורבות זו מגבירה את עצמאותו של הפצ"ר מול גורמים צבאיים, ותורמת לפיקוח הדרג האזרחי על הדרג הצבאי. הנחיות אלו מצטרפות לצעדים חיוביים נוספים שנקטה לאחרונה מדינת ישראל במטרה לשפר את חקירת פעולות צה"ל. כך, לאחרונה מונה משנה ליועץ המשפטי למשפט בינלאומי שהוא יוצא מחלקת הדין הבינלאומי. בעת האחרונה גם עלה כוחה של המחלקה לתפקידים מיוחדים במשרד היועץ המשפטי לממשלה. התפתחות חשובה נוספת היא הקמת מנגנון בירור מטכ"לי קבוע, גם כן כחלק מיישום המלצות ועדת טירקל. במסגרת מנגנון זה פועלים צוותים שמטרתם לאסוף נתונים ולברר עובדות לגבי אירועים חריגים שאירעו במהלך מבצע צבאי, והם מעבירים את מסקנותיהם לפצ"ר כדי שיכריע אם יש בסיס לפתוח בחקירה פלילית. מנגנון זה פעל לאחר מבצע "עמוד ענן" והוא פועל בימים אלה בעקבות מבצע "צוק איתן".
לסיכום, ההנחיות שפרסם היועץ המשפטי לממשלה וההתפתחויות הללו מחזקות את מערכות החקירה הפנימיות בישראל, ובכך מגִנות על חיילי צה"ל מפני חקירה בינלאומית. המחסום היעיל ביותר מפני התערבות גורמים שיפוטיים חיצוניים, וביניהם בית הדין הפלילי הבינלאומי, הוא חקירה ישראלית ראויה העומדת בכל תנאי הדין הבינלאומי. יש לברך אפוא על קבלת ההנחיות ולקוות כי הן ייושמו באופן יעיל, אשר יחזק את עמדתה של מדינת ישראל אל מול הקהילה הבינלאומית בכלל ואל מול תובעת בית הדין הבינלאומי הפלילי בפרט.
התמונה באדיבות Shutterstock